OJ-049-2008

15 de julio, 2008

 

 

Diputado

Bienvenido Venegas Porras

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DBVP-370-07, del 1º de octubre de 2007, por medio del cual nos plantea algunas consultas relacionadas con la convención colectiva suscrita entre la Imprenta Nacional y sus Trabajadores.

 

            Concretamente, las interrogantes que se nos formulan son las que a continuación se transcriben:

 

“1) ¿Tiene derecho el recurso humano de la Imprenta Nacional que se encuentre laborando en calidad de préstamo en otras instituciones estatales, a recibir el incentivo salarial establecido en el artículo 48 de la convención colectiva firmada entre la Imprenta Nacional y sus trabajadores?

2) ¿Sería posible imponerle a un funcionario las limitaciones del artículo 48 respecto al pago del incentivo del 15%, si no tuvo la oportunidad de manifestar su parecer, por encontrarse fuera de la institución?

3) ¿Tienen derecho los funcionarios de la Imprenta Nacional que se encuentren disfrutando de un permiso laboral de tiempo completo y con goce de salario por estar realizando estudios en el exterior, a recibir el incentivo salarial establecido en el artículo 48 de la convención colectiva?”.

 

I.         SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

 

            Como hemos indicado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestro pronunciamiento OJ- 026-99, del 26 de febrero de 1999), debemos reiterar ahora  que esta Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública.  En ese sentido, el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:

 

“Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”. (El subrayado es nuestro).

 

            De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes cuando se trate de consultas planteadas por órganos ­−o entes− ­­que integren la Administración Pública.  A tales dictámenes el artículo 2 de la supracitada ley les atribuye efectos particulares:

 

“Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”.

 

            Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no se relaciona directamente con la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional por su parte de función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

            En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea Legislativa, lo que justificaría, en principio, declarar inadmisible la gestión; a pesar de ello, considerando la investidura del consultante y como una forma de colaboración, nos pronunciaremos de manera general sobre los temas consultados, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico.

 

II.                    APLICACIÓN DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA DE LA IMPRENTA NACIONAL AL PERSONAL TRASLADADO A OTRAS INSTITUCIONES

 

Se nos consulta si el personal de la Imprenta Nacional que se encuentre laborando en calidad de préstamo en otras instituciones estatales, tiene derecho a recibir el incentivo salarial establecido en el artículo 48 de la convención colectiva firmada entre la Imprenta Nacional  y sus trabajadores.

 

Al respecto, debemos indicar que el préstamo o traslado temporal de un servidor −o de un grupo de ellos− de una institución a otra, requiere la emisión de un acto concreto, o la suscripción de un acuerdo interinstitucional, en el que deben consignarse las condiciones bajo las cuales operará dicho traslado.

 

En el dictamen C-281-2006, de 11 de junio de 2006, esta Procuraduría analizó los traslados interinstitucionales y la importancia del contenido del convenio que debe suscribirse en esos casos para efecto de determinar la situación salarial del servidor trasladado:

 

“Cuando se produce el denominado traslado ‘horizontal’ de un funcionario, de forma tal que el servidor, aún conservando su plaza y percibiendo el pago de su salario por parte de la institución en que se encuentra nombrado, pasa a laborar a otra dependencia del Estado, cobra vital importancia el convenio interadministrativo mediante el cual se formaliza y se le confiere sustento a dicho traslado, en virtud de que serán precisamente los términos de ese instrumento legal los que vengan a definir todas las condiciones laborales a las que queda sujeto el servidor, estando entre ellas la forma en que se asumirá el pago de los pluses salariales al servidor, incluyendo los rubros que en el futuro pudieran tener que ser incorporados a la remuneración que percibe dicho servidor.

Como se advierte, lo anterior determina que la respuesta a la consulta de mérito sólo puede ser brindada en términos genéricos, en el sentido de que la determinación de todas las reglas bajo las que operará el traslado del funcionario, y por ende, las condiciones salariales y no salariales a las que estará sujeto, deben ser definidas a la luz de lo contemplado en las cláusulas del respectivo convenio interinstitucional.

Así las cosas, el aspecto de cuál de las dos instituciones está en la obligación de asumir el pago de un plus salarial que corresponda otorgar al funcionario, incluso en forma sobreviniente, como puede ocurrir a raíz de la promulgación posterior de una determinada normativa que otorgue un nuevo plus salarial, debe resolverse –en caso de determinarse que efectivamente le corresponde recibirlo– con fundamento en las reglas que se haya considerado procedente fijar en el respectivo convenio, como producto de la negociación y acuerdo al que hayan llegado ambas entidades, luego de la valoración de aspectos tanto de legalidad como de conveniencia institucional.

Ahora bien, en caso de que se necesitara resolver una situación sobre la cual no se haya establecido ninguna regulación en el respectivo convenio, estimamos que ello debería dar lugar a una modificación o addendum a ese instrumento, atendiendo al hecho de que se trata de una situación no prevista al momento de suscribir el convenio original.

Incluso, una situación sobreviniente puede generar que las instituciones determinen que ello debe dar lugar a la rescisión del convenio, en tanto las circunstancias institucionales o legales hayan cambiado y ya no se justifique o no resulte conveniente o posible mantener el traslado temporal del funcionario”.

 

            Cabe agregar que de conformidad con la doctrina y la jurisprudencia que informan la materia, ningún traslado puede acordarse unilateralmente cuando de él se derive algún perjuicio grave para el servidor.  Un perjuicio de ese tipo se produciría, por ejemplo, cuando el traslado implique una disminución del salario, o un cambio en el área geográfica en la que presta servicios el trabajador, o una disminución de categoría.  Sobre ese tema, la Sala Constitucional en su sentencia n.° 2754-2000 de las 10:47 horas del 20 de marzo del 2000, declaró lo siguiente:

 

“(…) Sobre el ius variandi .-  ‘ La Administración posee facultades de ius variandi a fin de dar una mejor organización a las dependencias administrativas, en beneficio del servicio y el interés público. Dentro de tales potestades se encuentra la de trasladar a un funcionario de un puesto a otro de la misma categoría, si así lo justifica el servicio público. Ahora bien, dichos traslados deben efectuarse de manera que no causen perjuicio grave al funcionario, por lo que en determinados casos se hace indispensable el otorgamiento de una audiencia, a fin de que el funcionario manifieste su disconformidad, todo en cumplimiento del debido proceso . Sin embargo, no se trata de la simple desavenencia del servidor ni de los inconvenientes que desde el punto de vista subjetivo el traslado puede causarle, sino de perjuicios objetivos. Por lo tanto, cuando es obvio que la medida en cuestión no causa perjuicio al servidor,  pues se le traslada dentro de una misma área geográfica a desempeñar las mismas funciones, con igual salario y categoría, no está la Administración, como en este caso, obligada a conferir audiencia al servidor, pues en modo alguno se le causará perjuicio ni se irrespetarán sus derechos legales y constitucionales. De modo que si el funcionario no estuviera conforme con lo acordado, deberá hacer uso de los recursos que le otorga la ley para impugnar la medida.’ ”. (El resaltado no es del original. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias 2597-2006 de las 16:48 horas de 28 de febrero de 2006 y 11734-2006 de las 11:21 horas del 11 de agosto también de 2006).

 

            De conformidad con lo expuesto, considera esta Procuraduría que en los casos en que haya operado el traslado temporal de un empleado de una institución estatal a otra, los rubros salariales que le corresponde percibir a esa persona dependerán de los términos en que haya quedado regulado el punto en el acto concreto respectivo, o en el convenio de cooperación interinstitucional correspondiente.

 

III.      SOBRE LA APLICACIÓN DE LAS CLÁUSULAS NORMATIVAS A TODO EL PERSONAL CUBIERTO POR LA CONVENCIÓN COLECTIVA

 

            La segunda interrogante que se nos plantea está relacionada también con el incentivo salarial del 15% previsto en el artículo 48 de la convención colectiva de la Imprenta Nacional. Sobre ese tema, se nos consulta si las limitaciones que contiene dicha norma para el pago del incentivo, son aplicables a una persona que no tuvo la oportunidad de manifestar su parecer respecto a ellas, por encontrarse fuera de la Institución.

 

            Sobre el punto, debemos indicar que las convenciones colectivas son instrumentos que se negocian con fundamento en la representación que ejerce un grupo de empleados (organizados bajo la forma de un sindicato) de todos los trabajadores o servidores de una empresa o institución.

 

Las normas que rigen el procedimiento para la emisión de una convención colectiva regularmente establecen la forma en que ha de seleccionarse al órgano que representará a los trabajadores durante la negociación.  Al respecto, los artículos 5 y 7 del “Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público” emitido mediante el decreto n.° 29576 de 31 de mayo de 2001, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 5º− Se encuentran legitimados para negociar y suscribir convenciones colectivas, conforme con esta reglamentación, los sindicatos que demuestren tener la mayor cantidad de afiliados en cada institución, empresa o dependencia de que se trate, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 del Código de Trabajo”.

“Artículo 7º− En caso de conflicto en la determinación de la organización u organizaciones sindicales legitimadas para negociar y suscribir una convención colectiva, el jerarca de la institución, o cualquiera de las organizaciones sindicales involucradas, podrá solicitar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social hacer la designación correspondiente, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 56 del Código de Trabajo y este Reglamento”.

 

            Para el asunto que nos ocupa, es importante señalar que una vez suscrito el instrumento por los representantes tanto del patrono como de los trabajadores, todo el personal de la empresa (o, al menos, la parte de esos trabajadores a los que se encuentre dirigida la convención) quedan sometidos al instrumento, independientemente de que compartan los términos en que fueron negociadas sus cláusulas, o la forma en que quedaron plasmados los acuerdos respectivos.  Sobre el tema, la doctrina ha indicado lo siguiente:

 

“…los convenios obligan a todos los trabajadores y empresarios incluidos dentro de su ámbito y durante todo el tiempo de su vigencia’ (art.82.3, párr.1º, ET). (…) Obligan a –y son norma para– los trabajadores y empresarios incluidos en su ámbito, porque ellos mismos son los que han formado la unidad de negociación y los que han negociado a través de sus representantes legitimados.  Y obligan también a todos los trabajadores y empresarios de la unidad de contratación de que se trate, aunque no hayan participado directamente en la negociación y aun no representados por las partes legitimadas, por cuanto el ET parte del principio de la eficacia personal general del convenio colectivo y exige por ello en las unidades multiempresariales (y en las empresariales e infraempresariales cuando negocie la representación sindical) que los legitimados ‘representen como mínimo a la mayoría absoluta’ de miembros de comités y delegados y a empresarios que ocupen ‘a la mayoría de los trabajadores afectados por el convenio’ (…) Tampoco empresarios o trabajadores determinados pueden pretender situarse fuera del ámbito de aplicación del convenio colectivo, indisponible por pacto colectivo e individual y por la voluntad aislacionista de quienes, alcanzados por las representaciones y legitimaciones negociales ex lege, esté incluidos en el mismo”. (ALONSO OLEA, Manuel, Derecho del Trabajo, decimoquinta edición, revisada, Madrid, editorial Cívitas S.A., 1997, página 787-788).

 

            Lo anterior nos conduce a concluir que si un servidor no tuvo oportunidad de manifestar su parecer sobre la organización que habría de representarlo en la suscripción de una convención colectiva, o sobre la forma en que se negoció una cláusula determinada, ya fuere por encontrarse fuera de la institución o por cualquier otro motivo, esa sola situación no hace que el instrumento le resulte inaplicable.

 

IV.       EL PERMISO CON GOCE DE SALARIO Y SUS CONSECUENCIAS RESPECTO A LA APLICACIÓN DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA

 

            Se nos consulta, finalmente, si los funcionarios de la Imprenta Nacional que se encuentren disfrutando de un permiso por tiempo completo y con goce de salario por estar realizando estudios en el exterior, tienen derecho a recibir el incentivo salarial establecido en el artículo 48 de la convención colectiva.

 

            Al igual que indicamos en el apartado tras anterior de este pronunciamiento (con ocasión del análisis sobre los traslados de personal) debemos señalar que los permisos con goce de salario –sobre todo cuando tienen por objeto la realización de estudios en el exterior– deben quedar plasmados en un convenio suscrito entre el patrono y el servidor. 

 

            Por ejemplo, la “Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos” (n.° 1810 de 15 de octubre de 1954) dispone que  “La adjudicación de cada beca o facilidad se hará mediante contrato que suscribirán el Ministro de la Cartera respectiva y el beneficiario, ante la Dirección General de Servicio Civil, la cual llevará un registro de contratos y supervigilará el fiel cumplimiento de los mismos”.

 

            Partiendo de lo anterior, el reconocimiento durante una licencia de estudios de cada uno de los rubros que componen el salario del servidor, dependerá de la forma en que fue concebido el convenio de adiestramiento entre el patrono y el servidor.

 

            En todo caso, entendemos que si el convenio se limita a establecer que se trata de un permiso “con goce de salario”, debe interpretarse que el trabajador tiene derecho a recibir todos los rubros salariales que percibiría si estuviese prestando efectivamente el servicio.

 

V.        CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.         En los casos en que haya operado el traslado temporal de un empleado de una institución estatal a otra, los rubros salariales que le corresponde percibir a esa persona dependerán de los términos en que haya quedado regulado el punto en el acto concreto respectivo, o en el convenio de cooperación interinstitucional correspondiente.

 

2.         Si un servidor no tuvo oportunidad de manifestar su parecer sobre la organización que habría de representarlo en la suscripción de una convención colectiva, o sobre la forma en que se negoció una cláusula determinada, ya fuere por encontrarse fuera de la institución o por cualquier otro motivo, esa sola situación no hace que el instrumento le resulte inaplicable.

 

3.         El reconocimiento, durante una licencia de estudios en el exterior, de cada uno de los rubros que componen el salario del servidor, dependerá de la forma en que fue concebido el convenio de adiestramiento entre el patrono y el servidor.  Si el convenio se limita a establecer que se trata de un permiso “con goce de salario”, consideramos que debe interpretarse que el trabajador tiene derecho a recibir todos los rubros salariales que percibiría si estuviese prestando efectivamente el servicio.

 

            Del señor Diputado, atento se suscribe;

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

 

JCMM/Kjm