C-251-2008

16 de julio, 2008

Licenciado

Manuel González Cabezas

Auditor General

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° AG-589-2007 del 29 de noviembre del 2007. Previo a entrar al desarrollo del presente dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el alto volumen de trabajo que atiende este Despacho.

I.-        ASUNTO PLANTEADO.

Se solicita el criterio técnico jurídico de este Órgano Asesor en torno a lo siguiente:

“¿Tienen la Juntas de Crédito Local del Banco Popular, la obligación legal de sesionar al menos una vez por semana, tal y como lo dispone el artículo 62 del Reglamento a la Ley Orgánica del Banco, aún y cuando no se tengan asuntos relevantes que atender y que bien podrían ser conocidos en una próxima sesión a efectos de no hacer incurrir al Banco, en una erogación innecesaria de fondos públicos por concepto del pago de dietas?”.

A solicitud de esta Procuraduría, mediante oficio N° AG-605-2007 del 14 de diciembre del mismo año, se remite el criterio de la asesoría legal del Banco sobre el tema consultado. El mismo concluye:

“…que la intención del legislador era que la Junta de Crédito se reunieran al menos una vez por semana para garantizar la atención oportuna de sus responsabilidades, particularmente, en cuanto al otorgamiento del crédito, de ahí que si no hay temas en agenda no debe convocarse a sesión y mucho menos pagar una dieta por una simple asistencia, pues se estaría incurriendo en un mal uso de los fondos públicos, provocando un enriquecimiento sin causa en beneficio del receptor de la dieta y una violación al deber de probidad dispuesto en el artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito que establece en su parte final que en cuanto a recursos públicos, el funcionario debe administrarlos en apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”

II.-       CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

Previo a entrar al análisis de fondo de lo consultado consideramos conveniente realizar la siguiente precisión: el consultante pregunta si las Juntas de Crédito Local tienen la obligación legal de sesionar al menos una vez por semana, aún y cuando no se tengan asuntos relevantes que atender y que bien podrían ser conocidos en una próxima sesión. Es decir, la inquietud parte del supuesto de que no se tienen asuntos de carácter relevante que atender, lo que implica, en sentido contrario, que sí habrían asuntos para conocer pero a criterio del consultante éstos no son relevantes por lo “que bien podrían ser conocidos en una próxima sesión”.

Por lo anterior, consideramos que la conclusión de la asesoría legal del Banco en orden a “que si no hay temas en agenda no debe convocarse a sesión”, se fundamenta en un supuesto diferente – la ausencia de asuntos - a la pregunta que aquí se formula.

III.-     FONDO DEL ASUNTO.

A las Juntas de Crédito Local del Banco Popular se les ha encargado la ejecución de la política crediticia de las diversas sucursales del Banco, por disposición del artículo 30 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (en adelante LOBPDC), Ley N° 4351 del 11 de julio de 1969. En ese sentido, el numeral 32 de ese cuerpo normativo señala como sus principales funciones las siguientes:

“a) Calificar las solicitudes presentadas y conceder créditos a las instituciones y personas que al efecto determinen los reglamentos;

b) Sugerirle a la Junta Directiva Nacional por medio de los canales administrativos correspondientes, los criterios y políticas que consideren convenientes para la mejor distribución y concesión del crédito en la zona respectiva, así como para incrementar la recaudación de cuotas y amortizaciones y mejorar las relaciones públicas del Banco y cualquier otra recomendación que considere conveniente para la buena marcha de la oficina y del Banco; y

c) Coordinar sus actividades de crédito con las similares que realicen cooperativas, sindicatos y asociaciones de desarrollo comunal y otras entidades de la región.”

Esas funciones también fueron desarrolladas en el artículo 10 del Reglamento de las Juntas de Crédito Local, aprobado por la Junta Directiva Nacional del Banco Popular, en sesión Nº 4250 celebrada el 11 de octubre del 2004. Al efecto dicho artículo dispuso:

“Las Juntas de Crédito Local tendrán su competencia circunscrita a la materia crediticia de la Sucursal, y concretamente les corresponderá:

a)         Calificar y resolver las solicitudes de créditos, de acuerdo con los reglamentos.

b)         Sugerir a la Junta Directiva Nacional, por medio de los canales administrativos correspondientes, los criterios y políticas que consideren convenientes para la mejor distribución y concesión del crédito en la zona respectiva, así como para incrementar la recaudación de cuotas y amortizaciones y mejorar las relaciones públicas del Banco y cualquier otra recomendación que considere conveniente para la buena marcha de la oficina y del Banco.

c)         Coordinar sus actividades de crédito con las similares que realicen las organizaciones representadas en la Asamblea de los Trabajadores y Trabajadoras.

d)         Conocer los informes que emita la Auditoría sobre evaluaciones realizadas en la Sucursal respectiva.

e)         Coordinar con la Gerencia de la Sucursal la promoción de la Institución dentro de la zona de su competencia.  Para el cumplimiento de sus funciones, la Junta de Crédito Local participará en la formulación del Plan Anual de Trabajo de la Sucursal, para cuya elaboración deberán observarse el Plan Estratégico, el Plan Operativo y el Programa de Crédito que establezca la Junta Directiva Nacional.”

Ahora bien, para el cumplimiento de las funciones legalmente encomendadas a las Juntas de Crédito Local, el artículo 31 de la LOBPDC dispuso la obligación de éstas de sesionar por lo menos una vez a la semana, sin entrar a realizar consideraciones cualitativas ni cuantitativas de los asuntos a conocer en esas sesiones (si hay o no asuntos relevantes). En lo que interesa, dicho artículo establece: 

“La Junta de Crédito se reunirá en forma ordinaria por lo menos una vez a la semana y, extraordinariamente, las veces que sea necesario. Sus miembros o miembras devengarán dietas y no se les pagarán más de ocho sesiones por mes. Formarán el quórum dos directores o directoras y sus decisiones se tomarán por simple mayoría. En caso de empate, se resolverá en una próxima sesión con el total de los miembros. Además, a los miembros y las miembras de las Juntas de Crédito Locales se les aplicarán las disposiciones contempladas en los artículos 20 y 21 de esta Ley.” (Así reformado por Ley N° 8322 de 21 de octubre del 2002, Ley de Democratización de las Instancias de Decisión del Banco Popular y de Desarrollo Comunal). (La negrita no corresponde al original).

Y en la misma dirección se pronuncia el numeral 62 del Reglamento de la LOBPDC, Decreto Ejecutivo N° 5945 del 30 de marzo de 1976, al indicar: 

“La Junta de Crédito Local se reunirá ordinariamente por lo menos una vez a la semana y en forma extraordinaria las veces que sea necesario, o cuando ella misma, el Presidente, dos de sus miembros conjuntamente o el Gerente la convoquen.

Las sesiones ordinarias se efectuarán en el día y hora que determine la Junta, sin que sea necesario convocatoria expresa, pero en el caso de las sesiones extraordinarias la Gerencia citará para ellas, con no menos de 24 horas de anticipación.” (La negrita no es del original).

Como se puede apreciar, las normas citadas establecen - de manera imperativa - la obligación de las Juntas de Crédito Local de reunirse ordinariamente por lo menos una vez a la semana. En tal sentido, en este caso concreto, la frecuencia de la sesiones ordinarias del órgano colegiado ha sido dispuesta por el legislador ordinario en al artículo 31 de la LOBPDC, y recogida también en una norma reglamentaria, de suerte tal que existe una obligación legal de cumplir con esa disposición. No sesionar conforme lo indica la Ley y el Reglamento, implicaría la infracción del principio de inderogabilidad singular del reglamento, y su fundamento jurídico como lo es el principio de legalidad (artículos 13 y 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política), así como la vulneración del artículo 129 de la Constitución Política en cuanto señala que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen. Sobre este particular, este órgano asesor señaló recientemente:

“(…) constituye un principio de raigambre constitucional la obligatoria observancia de las leyes mientras éstas se encuentren vigentes dentro del ordenamiento. Al respecto, nuestro dictamen N° C-199-2003 del 26 de junio del 2003 expone con especial claridad lo siguiente:

“A.- EL PRINCIPIO DE OBLIGATORIEDAD DE LAS NORMAS

En orden a la aplicación de las normas jurídicas, el principio es su aplicación obligatoria. Una aplicación que cede ante la pérdida de vigencia, derivada de una derogación o en su caso, de una declaratoria de inconstitucionalidad.

De conformidad con el artículo 129 de la Carta Política, las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen o a partir de su publicación en el Diario Oficial. Establece el citado artículo:

"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario.

Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución". (Así reformado su párrafo último por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002)".

El principio es que la ley es obligatoria, lo que significa que debe ser cumplida por su destinatario. La obligatoriedad de la norma depende de su vigencia, la cual está dada por la pertenencia al sistema jurídico. De manera que en el tanto en que la ley esté vigente se beneficia del principio de obligatoriedad. Importa señalar que en virtud del principio de obligatoriedad de las normas, mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto que conduzca a su desaplicación: si la ley está vigente y resulta eficaz, todo destinatario, incluida la Administración Pública, se encuentra obligado a aplicarla. Puesto que no existe una libertad de apreciación sobre el cumplimiento de la ley, la inaplicación de la ley genera responsabilidad por su incumplimiento.

Como señalamos en el dictamen N. C-° C-118-2003 de 29 de abril último, las disposiciones en orden a la obligatoriedad y eficacia de la ley tienden a satisfacer uno de los valores fundamentales a que debe tender todo ordenamiento jurídico: el principio de seguridad jurídica. En razón de lo cual se postula la no ignorancia de la ley, así como la plena eficacia de las normas jurídicas, disponiendo sobre los mecanismos que pueden hacer cesar tanto la vigencia como la eficacia de las disposiciones jurídicas.

En virtud de su obligatoriedad, el destinatario de la norma debe ajustar su conducta a lo preceptuado por la ley, sea actuando sus preceptos, sea omitiendo las conductas que el legislador sanciona.” (énfasis agregado)

Las citadas consideraciones explican con toda claridad las razones por las cuales el acatamiento obligatorio de la ley a partir de su entrada en vigencia no es disponible, por lo que no puede ser condicionado ni pospuesto con fundamento en ninguna razón.

Sin perjuicio de lo anterior, ello no quiere decir que la Administración no pueda requerir formular alguna consulta sobre su interpretación y alcances, a fin de asegurarse de efectuar una correcta aplicación de la normativa, pero tal cosa en modo alguno significa una especie de suspensión o condicionamiento de su entrada en vigor.” (Dictamen N° C-102-2008 del 8 de abril  del 2008, la negrita y el subrayado corresponden al original).

Se reitera que en este caso el legislador ordinario dispuso de manera imperativa – no facultativa - la obligación de las Juntas de Crédito Local de reunirse ordinariamente por lo menos una vez por semana. En consecuencia, la norma fija un mínimo de reuniones a realizar, sin que pueda quedar a la libre discreción de ese órgano colegiado el sesionar cada quince días o cada mes – por ejemplo -, pues como vimos “no existe una libertad de apreciación sobre el cumplimiento de la ley”.

Tampoco la frecuencia de las sesiones ordinarias a realizar podría sujetarse al hecho de que existan asuntos de relevancia que tratar. En ese sentido, téngase presente lo siguiente:

1- Los artículos 31 de la LOBPDC, y 62 de su Reglamento, no sujetan la obligación de sesionar a la relevancia o no de los asuntos a tratar. En consecuencia, siempre que existan asuntos que conocer en el orden del día existe una obligación legal de sesionar. En esta dirección, conviene recordar el aforismo jurídico "no debemos distinguir donde la ley no distingue" o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234).

2- Las Juntas de Crédito Local deben cumplir con las funciones legalmente encomendadas en el artículo 32 de la LOBPDC, así como en el artículo 10 del Reglamento aprobado por la Junta Directiva Nacional del Banco Popular, en sesión Nº 4250 celebrada el lunes 11 de octubre del 2004. En ese sentido, siempre que se tenga que conocer al menos un asunto relativo a esas funciones asignadas, existe la obligación legal de sesionar en los términos del artículo 31 de la LOBPDC. Al respecto, conviene recordar que la actividad de los entes públicos debe sujetarse en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad y su eficiencia, y que la norma administrativa debe ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular (artículos 4 y 10 de la Ley General de la Administración Pública.

IV.-     CONCLUSIONES.

Con fundamento en los razonamientos expuestos este Órgano Consultivo concluye lo siguiente:

1- Los artículos 31 de la LOBPDC, y 62 de su Reglamento, establecen de manera imperativa la obligación de las Juntas de Crédito Local de reunirse ordinariamente por lo menos una vez a la semana.

2- Esa obligación de sesionar no está sujeta o condicionada a la relevancia o no de los asuntos a tratar. En consecuencia, siempre que existan asuntos que conocer en el orden del día, existe una obligación legal de las Juntas de Crédito Local de sesionar ordinariamente por lo menos una vez a la semana.

Atentamente,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy                        Alejandro Arce Oses

Procuradora Área de Derecho Público                 Abogado de Procuraduría

ACACHA/AAO