Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 242 del 14/07/2008
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 242
 
  Dictamen : 242 del 14/07/2008   

C-242-2008

14 de julio de 2008

Licenciada


Maritza Madriz Picado


Ente Costarricense de Acreditación


Gerente


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio ECA-G-221-2007 del 21 de octubre de 2007. En este memorial se consulta a este Órgano Técnico Superior el criterio jurídico necesario para determinar si la emisión de las resoluciones R-LACOMET-009-2007 del 29 de marzo de 2007 y R-LACOMET-019-2007 del 15 de junio de 2007 – elaboradas por el Laboratorio Costarricense de Metrología-, invaden competencias asignadas por Ley al Ente Costarricense de Acreditación en materia de evaluación de la conformidad. 


 


Asimismo, se adjunta el criterio legal de la Asesoría Jurídica del Ente, externado mediante oficio ECA-AJ-3007-010 del 2 de octubre de 2007. En este memorial se indica que el Ente Costarricense de Acreditación es el titular de la competencia para realizar los procedimientos de acreditación de los organismos que realizan la evaluación de la conformidad. Asimismo, señala que el procedimiento diseñado por el Laboratorio Costarricense de Metrología para el reconocimiento de las Unidades de Verificación Metrológica, y para el reconocimiento de Laboratorios Nacionales – esto al amparo de los incisos h) e i) del artículo 9 de la Ley N.° 8279 Ley del Sistema Nacional de Calidad-, es idéntico al trámite que dichos organismos deben cumplir para ser acreditados. Esto, en criterio de la asesoría jurídica, resulta en que  las resoluciones R-LACOMET-009-2007 del 29 de marzo de 2007 y R-LACOMET-019-2007 del 15 de junio de 2007 implican una suerte de duplicación de procedimientos. 


 


Mediante oficio ADPb-2363-2008 del 18 de junio de 2008, comunicada el 19 de junio de 2008, se otorgó audiencia al Laboratorio Costarricense de Metrología en relación con la consulta formulada por el Ente Costarricense de Acreditación. Esto por cuanto la consulta incide sobre las competencias del Laboratorio. A través del memorial LACOMET 236-2008 del 30 de junio de 2008, recibido en este Despacho el 1 de julio de 2008, el Laboratorio Costarricense de Metrología evacuó la audiencia concedida.


 


En su nota LACOMET 236-2008 del 30 de junio de 2008, se indica que el Laboratorio Costarricense de Metrología es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Economía Industria y Comercio. Se afirma que la Ley faculta al Laboratorio para el reconocimiento, tanto de los denominados Laboratorios Nacionales, como de las Unidades de Verificación Metrológica.  En relación con el reconocimiento de los Laboratorios Nacionales, se destaca que este debe recaer sobre aquellos laboratorios con las posibilidades técnicas, humanas y presupuestarias para desarrollar una magnitud metrológica, que al LACOMET le resulte difícil, pues implicaría la compra de patrones nacionales de medida, y en general, sistemas bajo control metrológico. Se precisa que se entiende por magnitud el atributo de un fenómeno, cuerpo o substancia que puede ser distinguido cualitativamente y determinado cuantitativamente. Se distingue entre magnitudes en sentido general y en sentido particular. En sentido general, se ofrecen algunos ejemplos, verbigracia la longitud o el tiempo. En sentido particular, se provee como ejemplo, la longitud de una varilla o la resistencia eléctrica de un espécimen determinado de alambre.  Se puntualiza que el reconocimiento de laboratorios nacionales es necesario a fin de cumplir con el mandato legal de promover la trazabilidad de los instrumentos de medición, pues el desarrollo de las magnitudes es necesario para alcanzar ese objetivo. Se indica que conforme con, el OILM/V2 –Vocabulario de términos básicos de metrología de la Organización Internacional de Metrología- la trazabilidad de las mediciones se entiende como la propiedad de una medición o del valor de un patrón, tal que pueda ser relacionada con referencias determinadas, generalmente patrones nacionales o internacionales, por medio de una cadena ininterrumpida de comparaciones teniendo todas incertidumbres variadas.


 


En la nota LACOMET 236-2008 del 30 de junio de 2008 también se destaca que el reconocimiento de laboratorios nacionales no es una competencia del Ente Costarricense de Acreditación.  La función le ha sido asignada al LACOMET por cuanto a éste corresponde garantizar la trazabilidad de las mediciones del país. El reconocimiento de laboratorios nacionales, es un opción que tiene el LACOMET cuando no tenga recursos ni posibilidades de desarrollar una magnitud que exista.  En cuanto al reconocimiento de Unidades de Verificación Metrológica, se aclara que éstas deben acreditarse ante el Ente Costarricense de Acreditación. Sin embargo, se detalla que el reconocimiento de las Unidades de Verificación Metrológica tiene por finalidad que el LACOMET cuente con instancias de apoyo en labores de metrología legal, que lo suplan cuando no da abasto por la escasez de recursos. Se subraya además que las funciones legales que se les atribuyen al Ente Costarricense de Acreditación y al Laboratorio Costarricense de Metrología, difieren entre si, pero son complementarias en cuanto a la promoción de la estructura del Sistema Nacional para la Calidad. Finalmente, se informa que actualmente se encuentra en trámite el procedimiento para reconocer como Laboratorio Nacional al Laboratorio de Materiales y Modelos Estructurales de la Universidad de Costa Rica.


 


De previo a dar respuesta a la consulta planteada, es necesario precisar que escapa a las competencias de este Órgano Asesor el examen de las resoluciones R-LACOMET-009-2007 del 29 de marzo de 2007 y R-LACOMET-019-2007 del 15 de junio de 2007, mediante las cuales se establecen los procedimientos para el reconocimiento de las unidades de verificación metrológica y de Laboratorios Nacionales. Esto a efecto de determinar si presentan similitud con el procedimiento de acreditación que se realiza ante el Ente Costarricense de Acreditación. Ergo, entiende esta Procuraduría General que el punto consultado versa sobre la naturaleza y alcance de las potestades que los incisos h) e i) del numeral 9 de la Ley N.° 8279 atribuyen al Laboratorio Costarricense de Metrología. Lo anterior, con el propósito de establecer si dichas facultades implican la potestad del LACOMET para reconocer las Unidades de Verificación Metrológica y los laboratorios nacionales, independientemente de si estos laboratorios se encuentran acreditados.


 


Con el fin de dar respuesta a la consulta planteada, examinaremos en primer lugar las competencias que la Ley atribuye el Ente Costarricense de Acreditación (ECA) en materia de acreditación, y luego, analizaremos el alcance y naturaleza de las potestades que la Ley asigna al Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET) en relación con las Unidades de Verificación Metrológica y los Laboratorios Nacionales.


 


I.         LAS COMPETENCIAS DEL ECA EN MATERIA DE EVALUACIÓN  DE LA CONFORMIDAD.


 


La Ley N.° 8279 del 2 de mayo de 2002, denominada Ley del Sistema Nacional para la Calidad, crea el Ente Costarricense de Acreditación. La competencia del ECA viene determinada por el artículo 21, primer párrafo, de dicha Ley, que reza:


 


Artículo 21.—Funciones. El ECA será el único competente para realizar los procedimientos de acreditación en lo que respecta a laboratorios de ensayo y calibración, entes de inspección y control, entes de certificación y otros afines (…)”


 


Al amparo de la norma, corresponde al ECA la competencia exclusiva para acreditar los laboratorios de ensayo y calibración, los entes de inspección y control de la conformidad, así como los organismos certificantes.


 


Indudablemente, la acreditación es la función sustantiva del ECA. De allí las atribuciones que el numeral 21 de la Ley N.° 8279 le otorga:


 


“a) Acreditar previo cumplimiento de los requisitos, conforme a las buenas prácticas internacionales.


b) Estimular la acreditación en todos los ámbitos tecnológicos y científicos del país.


c) Garantizar la competencia técnica y credibilidad de los entes acreditados. Para ello, podrá realizar las investigaciones y ordenar las medidas cautelares que considere necesarias, incluso la suspensión temporal de la acreditación.


d) Resolver, previo cumplimiento del debido proceso, las denuncias que, en materia de su competencia, se presenten contra los entes acreditados.


e) Promover la suscripción de convenios de reconocimiento mutuo y otros instrumentos de entendimiento que propicien el reconocimiento de la acreditación otorgada por él ante órganos de acreditación similares.


f) Participar en las instancias internacionales de acreditación.”


 


La creación del ECA, como ente instrumental,  obedece a la moderna tendencia de centralizar la función de acreditación en un único organismo nacional independiente. En este sentido, conviene consultar el artículo 4 de la Propuesta de Reglamento por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado, relativos a la comercialización de productos, proyecto presentado por la Comisión Europea ante el Consejo de Europa y su Parlamento, el 14 de febrero de 2007. El ordinal de interés establece:


 


“Artículo 4


Principios generales


1.      En cada Estado miembro, llevará a cabo acreditaciones un único organismo nacional de acreditación.


2.      Si un Estado miembro no considera económicamente justificado o viable disponer de un organismo nacional de acreditación u ofrecer determinados servicios de acreditación, podrá recurrir a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro.


3.      Cuando se cree un organismo nacional de acreditación, el Estado miembro informará a la Comisión y a los demás Estados miembros e indicará las actividades de evaluación de la conformidad para las que ofrece acreditaciones, así como cualquier modificación al respecto.


Los Estados miembros informarán a la Comisión y a los demás Estados miembros si, en virtud de lo dispuesto en el apartado 2, recurren a un organismo nacional de acreditación de otro Estado miembro.


4.      Se considerará que el organismo nacional de acreditación ejerce un poder público.


5.      Las responsabilidades y tareas del organismo nacional de acreditación se diferenciarán claramente de las de otras autoridades nacionales.


6.      El organismo nacional de acreditación no tendrá fines lucrativos. No podrá ofrecer o facilitar actividades o servicios facilitados por los organismos de evaluación de la conformidad, ni podrá prestar servicios de consultoría.


7.      Los Estados miembros garantizarán que su organismo nacional de acreditación tenga los recursos financieros y humanos adecuados para cumplir bien sus funciones.


8.      El organismo nacional de acreditación solicitará ser miembro de la Cooperación Europea para la Acreditación (EA).”


 


Conforme se explica en el considerando N11 de la propuesta reglamentaria en comentario, la existencia de un ente con competencia exclusiva para acreditar, obedece a la necesidad de contar un único organismo nacional que ejerza la autoridad pública en materia de acreditación, y que garantice la objetividad e imparcialidad. Al respecto, se ha indicado:


 


“(11) Dado que el objetivo de la acreditación es certificar oficialmente la competencia de un organismo para ejercer actividades de evaluación de la conformidad, es necesario prever que los Estados miembros no mantengan más de un organismo nacional de acreditación y que velen por que dicho organismo se organice de forma que preserve la objetividad e imparcialidad de sus actividades. Tales organismos nacionales de acreditación no deben ejercer sus actividades de evaluación de la conformidad con carácter comercial. Por tanto, es necesario prever que los Estados miembros velen por que, en la ejecución de sus tareas, se considere que los organismos nacionales de acreditación ejercen una actividad propia de una autoridad pública, con independencia de su personalidad jurídica.”


 


Es de advertir que en otras latitudes, se permite que la acreditación sea una función compartida por diversos organismos de naturaleza varia. Verbigracia, en España el artículo 14 del Reglamento para la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial, Real Decreto N.° 2200/1995 – reformado por el Real Decreto 411/1997 –, permite la existencia simultánea de diversos entes de acreditación nacionales. Esto a pesar de que en el contexto español solamente se ha reconocido la competencia de acreditación a la Entidad Nacional de Acreditación (Ver: ALVAREZ GARCIA, Vicente. La Normalización Industrial. Universitat de Valencia. Valencia, 1999, p. 448). Sin embargo, la inclinación es a centralizar legalmente las funciones de acreditación en un solo organismo. Este es el modelo adoptado por el Legislador costarricense.


 


Ahora bien, como se ha señalado en la propuesta reglamentaria europea, bajo este modelo, se concibe la acreditación como una potestad pública.  La Ley N.° 8279 contempla una definición legal de lo que debe entenderse por la acreditación. El párrafo último de su numeral 19 dispone que se comprende por acreditación el procedimiento mediante el cual, el ECA reconoce de manera formal que una entidad es competente para ejecutar tareas específicas en materia de control de la conformidad, según los requisitos de las normas internacionales. Nuestra jurisprudencia administrativa, en el dictamen C-355-2005 del 14 de octubre de 2005, ha precisado:


 


“En nuestro sistema, la acreditación se define como un reconocimiento formal de que determinado organismo ejecuta ciertas actividades con respeto a dichas normas técnicas, según se desprende del segundo párrafo del artículo 19 de la Ley del Sistema de Calidad, a cuyo tenor:


 


“Para los efectos de esta Ley, se entenderá como acreditación el procedimiento mediante el cual el ECA reconoce de manera formal que una entidad es competente para ejecutar tareas específicas según los requisitos de las normas internacionales”.


 


Importa resaltar que los distintos modelos de acreditación están relacionados con la gestión de la calidad e incorporan el concepto de mejora continua como eje de aplicación y evolución.


 


La acreditación se entiende, además, como un proceso voluntario, administrado por una entidad no gubernamental, que verifica la conformidad de la estructura, procesos de mejora continua y resultados de una organización, frente a estándares de rendimiento óptimo preestablecidos que reflejan normalmente el estado del arte de la actividad. En esencia, el proceso de acreditación pretende evaluar la competencia que faculta a la organización a brindar los servicios que ofrece.”


 


En orden a determinar el alcance de la potestad de acreditación que la Ley otorga al ECA, es imprescindible advertir que este poder tiene por sujeto pasivo a los organismos de evaluación de la conformidad, denominados también organismos de control. Al respecto, cítese el dictamen C-005-2008 del 14 de enero de 2008:


 


“la acreditación permite establecer que el organismo que determina la conformidad de un producto, material, servicios, sistemas o procesos, con especificaciones o reglamentos técnicos, tiene la capacidad técnica y administrativa indispensable para hacerlo, por lo que su evaluación es confiable.”


 


El propósito de estos organismos de control de la calidad consiste en la certificación técnica. Es decir, en determinar si un determinado producto, servicio o proceso, cumplen con las normas técnicas atinentes, amén de otorgarle la publicidad correspondiente.  Al respecto, cítese lo comentado por MOLES i PLAZA:


 


“La certificación técnica tiene como presupuesto imprescindible la actividad de normalización técnica. Se trata por tanto de una actividad que nace como consecuencia de la normalización, con el objeto de comprobar si las normas técnicas se aplican, si se aplican correctamente y, también, publicitar quién las aplica con objeto de distinguirle en el mercado.”(MOLES i PLAZA, RAMON. Derecho y Calidad: El régimen jurídico de la normalización técnica. Editorial Ariel, Barcelona, 2001. P. 26)


 


Es decir, los entes que pueden acreditarse son aquellos que realizan actividades de control tendientes a evaluar la conformidad de productos, servicios u organizaciones. Al respecto, conviene citar lo dicho por ALVAREZ GARCIA en referencia al caso español:


 


“Para poder desempeñar sus tareas de control reglamentario, que serán supervisadas en todo caso por la Administración (artículo 48 del citado RD 2200/1995), estos Organismos de Control deberán contar necesariamente con dos requisitos (arts. 24 y 43 del RD 2200/1995):


- Por un lado, la previa “acreditación” (o “reconocimiento formal de la competencia técnica de una entidad para certificar, inspeccionar o auditar la calidad, o un laboratorio de ensayo o de calibración industrial”; art. 8.11 de la Ley de Industria). Este reconocimiento técnico es efectuado por las “entidades de acreditación”. (ALVAREZ GARCIA, Vicente. La Normalización Industrial. Universitat de Valencia. Valencia, 1999, p. 447)


 


En el caso costarricense, el ECA goza de competencias exclusivas para la acreditación de laboratorios de ensayo y calibración, entes de inspección y control, así como los organismos de certificación. Esto se ha sido reafirmado por el numeral 5 del Decreto Ejecutivo N.° 33963 del 31 de julio de 2007 – Reglamento de Estructura Interna y Funcionamiento del ECA:


 


“Artículo 5º—De la competencia. El ECA es el único competente en Costa Rica para realizar los procedimientos de acreditación de:


a)      Laboratorios de ensayo.


b)      Laboratorios de calibración.


c)      Organismos de certificación de productos, de sistemas de gestión y de personas.


d)      Organismos de inspección y control.


e)      Todo otro organismo afín que ofrezca servicios de evaluación de la conformidad.”


 


El efecto principal de la acreditación que realiza el ECA es el reconocimiento de que los procesos que realizan los organismos de control cumplen con los requisitos y criterios internacionalmente aceptados para evaluar la conformidad. Esto les otorga la condición de organismos confiables. Al respecto, considérese lo establecido en el dictamen C-289-2006 del 19 de julio de 2006:


 


“La acreditación referida a la “evaluación de la conformidad” tiende a determinar el cumplimiento de requisitos y criterios internacionalmente aceptados. La acreditación implica el reconocimiento de ese cumplimiento y la capacidad de desarrollar una función o actividad bajo normas internacionales. Una verificación de la conformidad con la norma pertinente que puede realizarse respecto de productos, materiales, servicios, sistemas o individuos. Lo normal es, empero, que se acrediten procesos o bienes y no personas. En ese sentido, cabría considerar la acreditación de los procesos realizados por un laboratorio.


 


Es de advertir que a nivel internacional se define la acreditación como un proceso voluntario: la necesidad de competir e imponerse en el mercado hace que las personas sometan sus bienes o servicios a una acreditación, a efecto de que se acredite la sujeción a estándares reconocidos internacionalmente, que señalan cuál es el rendimiento óptimo para la actividad de que se trate.


 


En tratándose de un laboratorio, se acude a la acreditación para demostrar la confiabilidad técnica en la ejecución de determinado tipo de pruebas, mediciones, calibración, en las cuales el laboratorio se considera competente. Esa acreditación permite al laboratorio ofertar una comprobación confiable pero al mismo tiempo le permite establecer si ejecuta su trabajo de acuerdo con un procedimiento normalizado. La meta es asegurar en el mercado la calidad del producto o servicio que se ofrece.”


 


No obstante lo anterior, los incisos h) y j) del artículo 9 de la Ley N.° 8279 otorgan al Laboratorio Costarricense de Metrología, sendas facultades para reconocer Laboratorios Nacionales y Unidades de Verificación Metrológica. Dispone la norma de cita:        


 


“Artículo 9º—Funciones. Las funciones del LACOMET serán las siguientes: (…)


 


(…) h) Reconocer, mediante convenios, a otras instituciones como laboratorios nacionales en las magnitudes que se considere pertinente y mantener mecanismos de coordinación y vigilancia para el uso de los patrones. El Laboratorio tendrá la responsabilidad de establecer los requisitos necesarios para otorgar y mantener este reconocimiento y verificar su cumplimiento.


i) Reconocer a instituciones públicas o privadas, físicas o jurídicas, como unidades de verificación metrológicas, de acuerdo con los requisitos legales y técnicos que él disponga. Cuando la institución no esté acreditada, el Laboratorio, justificando debidamente la necesidad del reconocimiento, podrá concederlo y le otorgará el plazo máximo de tres años para que obtenga la acreditación correspondiente.”    


 


Resta, pues, determinar el alcance y naturaleza de estas potestades otorgadas al LACOMET. Lo anterior con el propósito de establecer si la Ley concede al LACOMET facultades para acreditar a los Laboratorios Nacionales o las Unidades de Verificación Metrológica, con independencia de si éstos se encuentran acreditados.


 


II.        ALCANCE Y NATURALEZA DE LAS POTESTADES DEL LACOMET PARA RECONOCER A LOS LABORATORIOS NACIONALES Y LAS UNIDADES DE VERIFICACIÓN METROLÓGICA.


 


La Ley N.° 8279 de repetida cita, ha creado en su artículo 8 el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET). Este órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, es el organismo técnico y coordinador en materia metrológica. Para mayor puntualidad, conviene transcribir la Opinión Jurídica OJ-223-2003 del 7 de noviembre de 2003:


 


“El Laboratorio es un órgano desconcentrado en grado máximo, con personalidad jurídica instrumental pero adscrito al MEIC (artículo 8 de la Ley). Conforme el artículo 9 legal, el Laboratorio asume el carácter de organismo técnico y coordinador en el campo de la metrología, la custodia de los patrones nacionales en dicho campo, la promoción del uso, calibración, verificación y ajuste de los instrumentos de medición y la trazabilidad a patrones del Sistema Internacional de Unidades; así como la regulación y vigilancia de las características de los instrumentos de medición empleados en las transacciones comerciales nacionales.”


 


Ciertamente, la antigua Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida (ONUM) – antecedente del LACOMET- ejercía como parte de sus competencias, la potestad de acreditar los laboratorios. Facultad que disfrutaba al amparo del decreto ejecutivo N.° 20570 del 11 de julio de 1991- Decreto que creaba el Sistema Nacional de Acreditamiento de Laboratorios -.


 


Sin embargo, durante la discusión legislativa  de la Ley N.° 8279, se destacó que conceder la función de acreditación al órgano metrológico implicaba una suerte de desviación de sus fines. Al respecto, transcribimos en lo que interesa el Informe Técnico presentado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, y que se encuentra visible de folio 104 a folio 132 del expediente legislativo:


 


“Las actividades de acreditación en Costa Rica surgieron formalmente en 1991 cuando, mediante decreto ejecutivo 20570-MEIC, se crea el Sistema Nacional para el Acreditamiento de Laboratorios. La Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida fue designada, desviándola de sus fines estatutarios, como ente de acreditación a cargo de ese sistema nacional.”


 


La decisión legislativa por centralizar los servicios de acreditación en el ECA es patente en el párrafo cuarto del transitorio II a la Ley N.° 8279, el cual dispone el traslado de las funciones de acreditación al ECA:


 


“Las instituciones y los entes del Estado que realizaban actividades de acreditación conforme a la definición dada en esta Ley, deberán trasladar sus funciones al ECA.”


           


Es indudable que la Ley N.° 8279 ha despojado al LACOMET de sus potestades para acreditar laboratorios. De acuerdo con el inciso g) del numeral 9, la función del LACOMET consiste en fungir como laboratorio nacional de referencia  - o laboratorio primario - en metrología. Corresponde, en principio al LACOMET, la custodia de los patrones nacionales, lo cual implica que los instrumentos de medida que se utilicen en el país, deban tener al LACOMET como referente obligado.  Adicionalmente, la Ley también otorga al LACOMET funciones de supervisión y verificación suficientes para evaluar y acreditar la conformidad de determinados instrumentos de medición a los patrones de referencia en custodia del LACOMET, o lo que es lo mismo, su trazabilidad a los patrones del LACOMET. Ya en la Opinión Jurídica OJ-223-2003, este Órgano Superior Consultivo hizo referencia al punto:


 


“Las funciones atribuidas colocan al Laboratorio en una posición especial, en tanto no sólo contribuye a formular políticas en materia de metrología, sino que desarrolla una labor de evaluación y acreditación en este ámbito. En ejercicio de esas funciones, puede ser llamado a determinar el cumplimiento de requisitos reglamentarios aplicables en el campo de la metrología. Ejerce, en ese sentido, una labor de verificación. La función de laboratorio nacional de referencia lo coloca en una posición por sobre los laboratorios privados referidos a ese campo.”


 


Corresponde, pues, al LACOMET realizar el control metrológico en Costa Rica. Utilizando la terminología de la Ley Federal de Metrología y Normalización de Méjico, el objeto de este control es procurar la uniformidad y confiabilidad de las mediciones que se realizan en el país.  En nuestro medio, se utiliza el concepto de supervisión metrológica que se define en el Decreto N.° 31819 del 30 de abril de 2004 – Reglamento al capítulo III de la Ley N.° 8279 –, como el control que se aplica a la fabricación, la importación, la instalación, la utilización, el mantenimiento y la reparación de los instrumentos de medida, efectuado con el fin de verificar si son utilizados de manera correcta, de acuerdo con la observancia de las normas metrológicas.


 


A la luz de lo expuesto, es evidente que el LACOMET sí efectúa evaluación de conformidad, pero únicamente en relación con los instrumentos de medición utilizados en el país.  Sin embargo, se reitera, que también es claro que la Ley N.° 8279 ha despojado al LACOMET de sus competencias para la acreditación. De esta suerte, se ha conceptualizado al LACOMET como un organismo especializado en el campo de la metrología.


 


Cabe señalar que también esta especialización de funciones del LACOMET, resulta conteste con las modernas tendencias. Las recomendaciones de la Organización Internacional de Metrología, han aconsejado la creación de los denominados “Institutos Nacionales de Metrología” como organismos especializados, que reúnan actividades de investigación metrológica, con actividades técnicas de metrología legal.


( Ver http://www.science.oas.org/SIM/publications/LegalMet/Jur_04.pdf)


 


Por consiguiente, dentro de la lógica de la Ley N.° 8279, es posible identificar al ECA con un ente especializado en la acreditación de los organismos de control, y en el LACOMET un órgano también especializado y con competencias legales en materia de metrología legal. Ambos tienen competencias que aunque relacionadas, se encuentran claramente diferenciadas.


 


El ECA y el LACOMET se hallan vinculados por una relación de colaboración. Ambos forman parte del Sistema Nacional para la Calidad, cuyo fin último, conforme el artículo 3 de la Ley N.° 8279, es ofrecer un marco estable e integral de confianza que, por medio del fomento de la calidad en la producción y comercialización de bienes y servicios, propicie el mejoramiento de la competitividad de las actividades productivas, contribuyendo de esta forma a elevar el grado de bienestar general. Por consiguiente, tanto las competencias del ECA como del LACOMET deben coordinarse para la consecución del fin que la Ley asigna al Sistema Nacional para la Calidad.


 


En todo caso, debe estimarse la estrecha vinculación que existe entre el control metrológico y el control de la calidad. En este sentido, conviene tomar en consideración que al decir de OSCAR HARASIC - coordinador regional del Sistema Interamericano de Metrología, Normalización, Acreditación y Calidad – la metrología es el núcleo central de los sistemas de gestión de la calidad:


 


“Actualmente, con la dinamización del comercio a nivel mundial, la Metrología adquiere mayor importancia y se hace más énfasis en la relación que existe entre ella y la calidad, entre las mediciones y el control de la calidad, la calibración, la acreditación de laboratorios, la trazabilidad y la certificación.


La Metrología es el núcleo central básico que permite el ordenamiento de estas funciones y su operación coherente las ordena con el objetivo final de mejorar y garantizar la calidad de productos y servicios.” (HARASIC, OSCAR. En: Metrología para No Metrólogos. 2 Edición, Guatemala, 2002, p. XI)


 


No obstante todo lo anterior, escapa a toda duda que la Ley N.° 8279 faculta al LACOMET para el reconocimiento de Laboratorios Nacionales y Unidades de Verificación Metrológicas. Empero, estas facultades son diferentes de la potestad de acreditación que la Ley concede al ECA. Por el contrario, el reconocimiento que realice el LACOMET presupone la acreditación del laboratorio.


 


En primer lugar, la Ley faculta al LACOMET para reconocer las Unidades de Verificación Metrológica. Conforme el inciso i) del artículo 9 de la Ley N.° 8279 – ya transcrito -, el LACOMET se encuentra habilitado para reconocer a laboratorios públicos o privados, ya sean personas físicas o jurídicas, como Unidades de Verificación Metrológica.


 


Es importante destacar que a diferencia de la acreditación, el reconocimiento de un laboratorio como Unidad de Verificación Metrológica, lo coloca en una posición especial dentro del Sistema Nacional de la Calidad. Efectivamente el reconocimiento de un laboratorio como Unidad de Verificación Metrológica, supone la existencia previa de un juicio positivo sobre la conformidad de los procesos que realice un determinado laboratorio en relación con las normas nacionales e internacionales. Empero, el reconocimiento en si, constituye la estipulación a favor del laboratorio de facultades para verificar la trazabilidad hacia el Sistema Internacional de Unidades, de los instrumentos de medición que se utilicen en determinado proceso. Es decir, que los laboratorios reconocidos como Unidades de Verificación Metrológica, pueden ejercer, en punto a la evaluación de los instrumentos de medición, las mismas facultades que la Ley otorga al LACOMET.


 


Sin embargo, es de advertir que la propia norma establece que cuando la institución reconocida no esté acreditada, el Laboratorio contará con un plazo máximo de tres años con el fin de obtener la acreditación.


 


Constituye un error interpretar la norma en comentario, en el sentido de que se conceda al LACOMET una facultad para reconocer a otros laboratorios como Unidades de Verificación Metrológica, independientemente de si se encuentran acreditados o no. Bajo esta interpretación, se afirmaría que el LACOMET tiene una facultad para reconocer laboratorios como Unidades de Verificación Metrológica, que puede ejercer en forma autónoma a las potestades de acreditación que la Ley atribuye al ECA.


 


Sin embargo, entendida en su recto sentido, es evidente que la norma establece expresamente que la acreditación es un requisito para que el LACOMET pueda reconocer a un laboratorio como Unidad de Verificación Metrológica.


 


Ciertamente, la propia norma permite al LACOMET conceder el reconocimiento a pesar de que el Laboratorio no se encuentre acreditado. Sin embargo, esto es una facultad que se puede ejercer sólo excepcionalmente, y para lo cual el LACOMET se encuentra en la obligación de justificar debidamente la necesidad de ese reconocimiento. En todo caso, ha de advertirse que el requisito ausente de la acreditación debe ser subsanado por el laboratorio reconocido en un plazo máximo de tres años. Expirado este plazo de Ley, sin que el laboratorio se encuentre acreditado, implica que el LACOMET deberá retirar su reconocimiento.


 


Así las cosas, es posible asegurar que el reconocimiento que haga el LACOMET de una Unidad de Verificación Metrológica, en ningún modo suple la ausencia de acreditación. Por el contrario, lo que destaca de la normativa es que el reconocimiento que haga el LACOMET se encuentra supeditado a la necesidad de que el laboratorio en cuestión haya sido acreditado, o se acredite dentro de un plazo fatal.


 


Luego, tenemos que el inciso h) del artículo 9 de la Ley en comentario, faculta también al LACOMET para el reconocimiento, por la vía del convenio, de Laboratorios Nacionales en las magnitudes que corresponda.  El Decreto Ejecutivo N.° 31819 ya citado acota que mediante este reconocimiento, se otorga a los laboratorios la condición de laboratorios primarios. Esto para fungir como laboratorios nacionales de referencia. La principal función de estos laboratorios consiste en custodiar y mantener  patrones nacionales. Tal y como ha indicado el LACOMET en su oficio LACOMET 2362-008, el reconocimiento de la condición de Laboratorio Nacional obedece a que la institución reconocida ha desarrollado una magnitud determinada, entendida ésta como el atributo de un fenómeno, cuerpo o substancia que puede ser distinguido cualitativamente y determinado cuantitativamente   Al respecto, disponen los artículos 7 y 8 del Decreto N.° 31819:


 


“Artículo 7º—De la responsabilidad de los instrumentos de medición reconocidos como patrón nacional. La custodia y mantenimiento de los patrones nacionales y equipos de medición estarán bajo la responsabilidad de LACOMET y los laboratorios primarios reconocidos.


Cada patrón antes de ser declarado patrón nacional deberá haber sido trazado directa o indirectamente a patrones primarios que reproduzcan aquella unidad de medida reconocida y aceptada por Conferencia General de Pesas y Medidas (CGPM) (El subrayado es nuestro)


 


Artículo 8º—Del reconocimiento como laboratorios primarios. LACOMET reconocerá, mediante convenio, laboratorios de otras instituciones como laboratorios primarios. Para dichos efectos, los laboratorios interesados deberán presentar a LACOMET, solicitud de reconocimiento como laboratorio primario. LACOMET elaborará los estudios para determinar si el solicitante cumple con la normativa nacional e internacional en materia de laboratorios metrológicos. Los instrumentos o equipos de medida utilizados por los laboratorios primarios reconocidos por LACOMET, deberán contar con un programa de calibraciones, conforme al programa de gestión de calidad y recomendaciones establecidas.” (El subrayado es nuestro)


 


Así mediante este reconocimiento, se otorga a los laboratorios nacionales el mismo rango que el LACOMET en cuanto laboratorio primario, custodio de los patrones nacionales.  Esto cuando el laboratorio reconocido haya desarrollado una magnitud no tratada por el LACOMET.


 


Así las cosas, es claro que el reconocimiento que pueda otorgar el LACOMET a un laboratorio para que éste acceda a la condición de laboratorio primario, presupone su acreditación.


 


Ciertamente, tanto la Ley como el Decreto Ejecutivo N.° 31819 no exigen expresamente que los laboratorios se encuentren previamente acreditados para obtener el reconocimiento como laboratorios primarios. Sin embargo, dicho requisito se encuentra implícito en la propia sistemática de la Ley.


 


Tal y como se ha afirmado en el presente dictamen, la función de acreditación se encuentra centralizada en un ente especializado, a saber, el Ente Costarricense de Acreditación. Conforme se ha señalado en el inciso c) del artículo 21 de la Ley N.° 8279. La acreditación tiene por objetivo garantizar la competencia técnica y la credibilidad de los organismos acreditados.


 


Ahora bien, es obvio que la condición de laboratorio primario, como custodio de los patrones nacionales, trae consigo que el organismo deba gozar de un reconocimiento de su competencia técnica y de su credibilidad. El único instrumento que en nuestro Ordenamiento puede proveer de esas condiciones, es la acreditación.


 


Es importante resaltar que tanto la norma legal como su desarrollo reglamentario, establecen que el LACOMET deberá definir si el laboratorio candidato a ser reconocido como Laboratorio Primario, cumple con la normativa nacional e internacional pertinente. Es obvio, que en esta tarea, el LACOMET se encuentra en la obligación de verificar la condición de acreditado del laboratorio a reconocer, pues este es el único medio por el cual podría verificarse legalmente que los procedimientos utilizados por el laboratorio en cuestión son confiables.


 


Queda claro que la acreditación es un requisito que debe exigirse a los Laboratorios Nacionales reconocidos y a las Unidades de Verificación Metrológica. Es manifiesto que el Laboratorio Costarricense de Metrología no requiere de esta acreditación para el ejercicio de sus competencias en materia de Laboratorio Primario y de Verificación Metrológica. Lo anterior, por cuanto, estas atribuciones pertenecen al LACOMET por ministerio de Ley.


 


            En conclusión, ciertamente, la Ley empodera al LACOMET para reconocer a determinados Laboratorios como Unidades de Verificación Metrológica y como Laboratorios Primarios Nacionales.  Esta potestad es diferente de la competencia del ECA para acreditar los laboratorios. Es obvio que estas normas buscan otorgar a los laboratorios una posición diferente y superior al de mero organismo de control en materia de evaluación de la conformidad. Sin embargo, es indudable que la acreditación es un requisito sine qua non para obtener tanto el reconocimiento tanto de Unidad de Verificación Metrológica como de laboratorio primario nacional.


 


CONCLUSIONES:


 


            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:


 


a.         El Ente Costarricense de Acreditación es titular de la competencia exclusiva para acreditar los laboratorios de ensayo y calibración, los entes de inspección y control de la conformidad, así como los organismos certificantes.


b.         La acreditación es la función sustantiva del ECA.


c.         La creación del ECA, como ente instrumental y especializado,  obedece a la moderna tendencia de centralizar la función de acreditación en un único organismo nacional independiente.


d.         La acreditación se concibe como una potestad pública.


e.         Se comprende por acreditación el procedimiento mediante el cual, el ECA reconoce de manera formal que una entidad es competente para ejecutar tareas específicas, según los requisitos de las normas internacionales.


f.          El poder de acreditación tiene por sujeto pasivo a los organismos de evaluación de la conformidad, denominados también organismos de control.


g.         El efecto principal de la acreditación que realiza el ECA es el reconocimiento de que los procesos que realizan los organismos de control cumplen con los requisitos y criterios internacionalmente aceptados para evaluar la conformidad. Esto les otorga la condición de organismos confiables.


h.         Los incisos h) y j) del artículo 9 de la Ley N.° 8279 otorgan al Laboratorio Costarricense de Metrología, sendas facultades para reconocer laboratorios nacionales y unidades de verificación metrológica.


i.          Existe una decisión legislativa por centralizar los servicios de acreditación en el ECA.


j.          La función del LACOMET consiste en fungir como laboratorio nacional de referencia  - o laboratorio primario - en metrología. La Ley otorga al LACOMET funciones de supervisión y verificación suficientes para evaluar y acreditar la conformidad de determinados instrumentos de medición a los patrones de referencia en custodia del LACOMET, o lo que es lo mismo, su trazabilidad a los patrones del LACOMET.


k.         Es indudable que la Ley N.° 8279 ha despojado al LACOMET de sus potestades para acreditar laboratorios.


l.          Corresponde, pues, al LACOMET realizar el control metrológico en Costa Rica.


m.        El LACOMET sí efectúa evaluación de conformidad, pero únicamente en relación con los instrumentos de medición utilizados en el país.


n.         Se ha conceptualizado al LACOMET como un organismo especializado en el campo de la metrología. Cabe señalar que también esta especialización de funciones del LACOMET, resulta conteste con las modernas tendencias.


o.         Dentro de la lógica de la Ley N.° 8279, es posible identificar al ECA con un ente especializado en la acreditación de los organismos de control, y en el LACOMET un órgano también especializado en materia de metrología legal. Ambos tienen competencias que aunque relacionadas, se encuentran claramente diferenciadas.


p.         Escapa a toda duda que la Ley N.° 8279 faculta al LACOMET para el reconocimiento de laboratorios nacionales y unidades de verificación metrológicas. Empero, estas facultades son diferentes de la potestad de acreditación que la Ley concede al ECA. Por el contrario, el reconocimiento que realice el LACOMET presupone la acreditación del laboratorio.


q.         Se permite al LACOMET conceder el reconocimiento de unidad de verificación metrológica a pesar de que el Laboratorio no se encuentre acreditado. Sin embargo, esto es una facultad que se puede ejercer sólo excepcionalmente, y para lo cual el LACOMET se encuentra en la obligación de justificar debidamente la necesidad de ese reconocimiento. En todo caso, ha de advertirse que el requisito ausente de la acreditación debe ser subsanado por el laboratorio reconocido en un plazo máximo de tres años. Expirado este plazo de Ley, sin que el Laboratorio se encuentre acreditado, implica que el LACOMET deberá retirar su reconocimiento.


r.          El reconocimiento de un laboratorio como unidad de verificación metrológica, lo coloca en una posición especial dentro del Sistema Nacional de la Calidad. Efectivamente el reconocimiento de un laboratorio como unidad de verificación metrológica, supone la existencia previa de un juicio positivo sobre la conformidad de los procesos que realice un determinado laboratorio en relación con las normas nacionales e internacionales.


s.          El reconocimiento que haga el LACOMET de una unidad de verificación metrológica, en ningún modo suple la ausencia de acreditación. Por el contrario, lo que destaca de la normativa es que el reconocimiento que haga el LACOMET se encuentra supeditado a la necesidad de que el Laboratorio haya sido acreditado, o se acredite dentro de un plazo fatal.


t.          El inciso h) del artículo 9 de la Ley N.° 8279, faculta también al LACOMET para el reconocimiento, por la vía del convenio, de laboratorios nacionales en las magnitudes que corresponda. 


u.         El Decreto Ejecutivo N.° 31819 ya citado acota que mediante este reconocimiento, se otorga a los laboratorios la condición de laboratorios primarios. Esto para fungir como laboratorios nacionales de referencia. La principal función de estos laboratorios consiste en custodiar y mantener los patrones nacionales.


v.         Ciertamente, tanto la Ley como el Decreto Ejecutivo N.° 31819 no exigen expresamente que los laboratorios se encuentren previamente acreditados para obtener el reconocimiento como laboratorios primarios. Sin embargo, dicho requisito se encuentra implícito.


w.        La condición de laboratorio primario, como custodio de los patrones nacionales, trae consigo que el organismo deba gozar de un reconocimiento de su competencia técnica y de su credibilidad. El único instrumento que en nuestro Ordenamiento puede proveer de esas condiciones, es la acreditación.


x.         A efecto de determinar si un laboratorio puede ser reconocido como laboratorio nacional, éste debe estar acreditado.


 


Atentamente,


 


Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez


Procurador Adjunto.


 


JOA