C-262-2008

30 de julio de 2008

 

Señora

Anabelle Barboza Castro

Auditora Municipal

Municipalidad de La Unión

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° AI-449-07, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:

 

“(…)1. ¿Puede el Comité Cantonal de Deportes y Recreación del cantón, asumir directamente la administración de las diferentes instalaciones deportivas ubicadas en el cantón, aun cuando la Ley de creación del ICODER indica que las instalaciones deportivas serán administradas por Juntas Administrativas?.

 

2.-     De ser afirmativo lo anterior, ¿qué funciones tendrían las Juntas Administrativas en su lugar?

 

3.      ¿Qué sucede cuando el Comité Cantonal considera que el uso de las instalaciones deportivas bajo la administración de las Juntas Administrativas, no es el óptimo y que no se está cumpliendo con la finalidad para la cual fueron creadas o cuando se está lucrando con dichas instalaciones?

 

4.      ¿Están obligadas las Juntas Administrativas del cantón, a proporcionar dentro del tiempo efectivo de uso de la instalación deportiva, un tiempo suficiente y adecuado para que el Comité Cantonal de Deportes y Recreación, las utilice en forma gratuita para los programas deportivos que tienen establecidos en su plan anual?

 

5.      ¿Está obligado el Comité Cantonal de Deportes a pagar un alquiler a las Juntas Administrativas de instalaciones deportivas, cada vez que utilice la misma, a sabiendas que se trata del cumplimiento de su plan anual y que los beneficiarios directos son los deportistas del cantón?

 

6.      ¿Quiénes tienen la potestad de fijar las funciones y competencias de las juntas administrativas de instalaciones deportivas, o de sancionar o de revocar los nombramientos de los miembros de las Juntas Administrativas, en el caso que se detecte que no están cumpliendo a cabalidad con sus deberes? ¿Cuál sería el procedimiento que debe llevarse a cabo para dichos fines?

 

7.      ¿Podría el Concejo Municipal vía reglamento, disolver las Juntas Administrativas de instalaciones deportivas para cederlas en operación directamente al Comité Cantonal de Deportes y Recreación?

 

8.      ¿Está obligada la municipalidad a nombrar Juntas Administrativas en cada instalación deportiva, por más pequeña que esta sea?

 

9.      ¿Puede la Municipalidad obligar al pago de los servicios municipales a las Juntas  administrativas de las diferentes instalaciones deportivas del cantón? En caso afirmativo, ¿a quién embargaría en caso de morosidad, si la mayoría de instalaciones deportivas se ubican en terrenos municipales? (…)”.

 

I.-        CRITERIO DE LA DIVISIÓN JURÍDICA DE LA MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN.

 

Adjunto a la consulta se remitió oficio N° DL 201-2007, donde se expone el criterio de la División Jurídica de la Municipalidad de La Unión.

 

Asimismo, esta Procuraduría concedió audiencia al Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación -ICODER- la cual fue contestada mediante oficio Nº DN01383-07-08.

 

II.-       CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

            Ya esta Procuraduría en ocasiones anteriores se ha pronunciado en relación con las Juntas Administrativas de Instalaciones Deportivas y los Comités Cantonales de Deportes. Concretamente, en el dictamen N° C-059-2007 del 26 de febrero de 2007 dirigido a esa Municipalidad, nos referimos a la naturaleza jurídica de los Comités indicados, así como a la composición o constitución de las Juntas Administrativas de Instalaciones Deportivas, razón por la cual nos remitiremos a lo dicho en esa oportunidad cuando así sea necesario.

 

III.-     SOBRE EL FONDO.

 

En primer término, siendo que la funcionaria consultante al plantear sus interrogantes refiere concretamente a las Juntas Administrativas reguladas en la Ley de Creación del ICODER (ver pregunta N° 1), este órgano técnico consultivo considera de suma importancia aclarar que en el presente dictamen, al hablar de Juntas Administrativas de Instalaciones Deportivas y de Recreación, nos estaremos refiriendo a las previstas expresamente en la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación -N° 7800- y su reglamento, en virtud de que precisamente son dichos textos normativos los que crean esta figura.

           

En segundo término, se indica que en razón de las varias interrogantes que se plantean en su consulta, por razones de orden y claridad, se procederá a responderlas de forma separada, salvo que existan varias que puedan ser contestadas de forma conjunta en razón de su evidente conexidad.

 

1.-        ¿Puede el Comité Cantonal de Deportes y Recreación del cantón, asumir directamente la administración de las diferentes instalaciones deportivas ubicadas en el cantón, aún cuando la Ley de creación del ICODER indica que las instalaciones deportivas serán administradas por Juntas Administrativas?.

2.-        De ser afirmativo lo anterior, ¿qué funciones tendrían las Juntas Administrativas en su lugar?

 

            Ya en reiteradas ocasiones esta Procuraduría ha explicado la naturaleza jurídica de los Comités Cantonales de Deportes, señalando que son órganos adscritos[1] a la municipalidad respectiva, con personalidad jurídica instrumental, creados por el legislador para construir, administrar y mantener las instalaciones de su propiedad u otorgadas en administración, a tenor de lo expresamente dispuesto en el artículo 164 del Código Municipal (Dictamen N° C-047-2008 del 15 de febrero del 2008).

 

Por su parte, en el dictamen N° C-059-2007, este órgano estableció:

 

“(…) los Comités Cantonales de Deportes, desde el punto de vista jurídico, no son organizaciones independientes, sino más bien órganos colegiados de naturaleza pública, dotados por el legislador de personalidad jurídica instrumental, con una relación de adscripción a los gobiernos locales, lo que los lleva a formar parte de la estructura organizativa de las corporaciones municipales, y por ende sujetos al control de éstas".

(Véase Dictamen No. C-272-2004 del 23 de septiembre del 2004. En el mismo sentido, OJ-118-2005 del 9 de agosto del 2005, C-007-2004 del 9 de enero del 2004, OJ-138-2004 del 2 de noviembre del 2004, C-053-2003 del 25 de febrero del 2003)(…)”.

 

Asimismo, esta Procuraduría también se ha pronunciado sobre el restringido ámbito de acción de los Comités Cantonales de Deportes en razón de que el legislador determinó de forma expresa las funciones para las cuales fueron creados, lo cual “implica que el comité está inhibido de realizar otras actividades que no estén en relación directa con las instalaciones deportivas de que es propietario o administrador”, por lo que “fuera de esa esfera competencial, en todo lo demás se encontrarían, bajo la dirección y control del ente corporativo correspondiente”. (Dictamen N° C-047-2008 supracitado)

 

“(…) El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal:

La municipalidad determina el funcionamiento del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento (artículos 167 y 169 del Código Municipal).

Los comités deben someter a conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172 del Código Municipal).

Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior (artículo 172 Código Municipal).

El comité debe coordinar con la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir.

Lo que se justifica porque además de los controles antes indicados, la municipalidad está obligada a contribuir al financiamiento del comité. En efecto, el artículo 170 del Código en lo concerniente dispone: (…)

De la citada disposición pareciera desprenderse que el aporte mínimo que el Concejo dé al comité no está dirigido a financiar la construcción de obras por parte del comité (por demás, se entiende que la Municipalidad podría construir por sí misma las obras y darlas en administración al comité), pero sí gastos de administración. Por el contrario, los programas que se desarrollen sí pueden ser plenamente financiados por medio de ese aporte.

Todo lo cual significa que el comité está sujeto al control del Concejo Municipal.” (Lo subrayado no es del original).

Como bien lo apunta la Procuraduría, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del Código Municipal, los Comités cantonales de deportes y recreación  son órganos colegiados adscritos o integrados a la estructura administrativa de la municipalidad respectiva. 

No obstante, dado que por disposición expresa del legislador los citados Comités ostentan personalidad jurídica instrumental, están facultados para realizar, con independencia de la municipalidad a la que pertenecen, todos aquellos actos y/o contratos que requieran para el cumplimiento de sus fines, pero limitados al ámbito competencial de dicha personalidad, a saber, la construcción, administración y mantenimiento de las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.(…) los comités cantonales de deportes son órganos que se encuentran adscritos  a las municipalidades, es decir pertenecen a su organización administrativa; y que no obstante ostentar su propia personalidad instrumental, tienen limitada su competencia para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Es decir, fuera de esa esfera competencial, en todo lo demás se encontrarían, bajo la dirección y control del ente corporativo correspondiente. Por ello, el citado numeral 169 establece categóricamente que “El Comité cantonal funcionará con el reglamento que dicte la respectiva municipalidad, el cual deberá considerar, además, las normas para regular el funcionamiento de los comités comunales y la administración de las instalaciones deportivas municipales.(…)” (véase también Dictamen N° C-352-2006 de 31 de agosto del 2006)

 

Ahora bien, existen por otra parte las Juntas Administrativas que son órganos creados por el legislador mediante ley N° 7800 para la administración de instalaciones deportivas y recreativas públicas construidas con financiamiento estatal que no sean propiedad o no estén dadas en administración a los Comités Cantonales de Deportes   –esto último se infiere de la relación de dicho cuerpo normativo con el numeral 164 del Código Municipal-.

 

La constitución, conformación y destitución de dichas Juntas Administrativas se encuentran expresamente regulados en los artículos 85 y siguientes de la citada ley, según los cuales, cada Junta estará integrada por dos miembros de la municipalidad respectiva, un miembro nombrado por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y dos del Comité Cantonal de Deportes y Recreación, los cuales permanecerán en sus cargos durante el período gubernamental de cuatro años y podrán ser removidos por el Consejo, por justa causa, según el reglamento a dicha ley.

 

En cuanto a la representación del Concejo Municipal en dichas Juntas, valga recordar lo dicho ya por la Procuraduría en el dictamen N° C-059-2007 del 26 de febrero del 2007, dirigido a esa Auditoría Municipal de La Unión:

 

“(…) hay que aclarar que, con base en el numeral 85 de la Ley n.° 7800, el Concejo solo elige dos miembros a dichas juntas, por lo que el artículo 54 del Reglamento está en abierta y manifiesta contradicción con la Ley, en cuyo caso se debe aplicar aquel y no este. En estos supuestos, aplicando el principio de jerarquía normativa, el cual se encuentra recogido en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, en otros casos similares hemos optado por la norma de mayor rango. Pero aún en este supuesto, la Procuraduría General de la República no ha declarado ilegal la norma reglamentaria, toda vez que no tiene competencia para ello, sino únicamente la ha desaplicado, optando por la norma de mayor rango, situación muy similar a la que ocurre, obviamente guardando las distancias del caso, con el papel del juez ordinario en modelo de control de constitucionalidad difuso.(…).” (El original no está destacado)

 

En ese sentido, a tenor de las normas citadas, se concluye que dichas Juntas Administrativas no forman parte de la organización del ente municipal (el Código Municipal no las contempla), sino que constituyen un órgano dependiente del ICODER el cual tiene como fin primordial la promoción, el apoyo y el estímulo de la práctica individual y colectiva del deporte y la recreación (artículo 1), razón por la cual el legislador le otorgó al Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, la potestad de remoción contemplada en el numeral 85 de la Ley N° 7800 .

 

            En razón de lo anterior, y a tenor de la naturaleza jurídica de ambos órganos, este órgano asesor considera que los Comités Cantonales de Deportes pueden asumir directamente la administración de las instalaciones deportivas únicamente en tratándose de las referidas en el numeral 164 del Código Municipal, es decir, las que sean de su propiedad o les hayan sido otorgadas en administración, no así en cuanto a las instalaciones deportivas y recreativas pertenecientes o bajo la administración del ICODER las cuales serán administradas por Juntas Administrativas según disposición expresa del artículo 85 de la Ley N° 7800, según el cual “Todas las instalaciones deportivas y recreativas públicas construidas con el financiamiento estatal, contarán con una junta administrativa”.

 

            En relación con las funciones de las Juntas Administrativas, las mismas serán determinadas en el reglamento respectivo que rija su actuar.

 

3.-        ¿Qué sucede cuando el Comité Cantonal considera que el uso de las instalaciones deportivas bajo la administración de las Juntas Administrativas, no es el óptimo y que no se está cumpliendo con la finalidad para la cual fueron creadas o cuando se está lucrando con dichas instalaciones?

 

De acuerdo con lo dicho líneas atrás, el artículo 85 de la Ley N° 7800 regula la forma de constitución y destitución de los miembros de las Juntas Administrativas, estableciendo expresamente que la Junta Administrativa estará integrada, por dos miembros de la municipalidad respectiva, un miembro nombrado por el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y dos del comité cantonal de deportes y recreación, los cuales permanecerán en sus cargos durante el período gubernamental de cuatro años.

 

Por último, el artículo en cuestión dispone que los miembros de la Junta Administrativa podrán ser removidos por el Consejo –entiéndase Consejo Nacional del Deporte y la Recreación- por justa causa, según el reglamento de dicha ley.

 

Por su parte, el artículo 69 del Reglamento General a la Ley N° 7800 –N° 28922 –C y sus reformas-, dispone que serán causas justas para que el Consejo remueva de sus cargos a los miembros de las Juntas en cuestión, previa realización del debido proceso, las siguientes:

 

“(...) a) Ausencia injustificada a cinco sesiones consecutivas o cinco alternas en el lapso de un año.

b) Indebido uso de los fondos recaudados por el préstamo o alquiler de las instalaciones.

c) Incumplimiento grave de funciones como miembro de la Junta Administrativa o Comité Administrador.

d) Cualquier otra falta grave a juicio, debidamente razonado, del Consejo Nacional. (...)”

 

            Así las cosas, de lo dicho hasta el momento se desprende con claridad que las Juntas Administrativas reguladas en el numeral 85 de la Ley N° 7800 son órganos distintos de los Comités Cantonales de Deportes y no forman parte de la estructura del ente municipal quien únicamente tiene la posibilidad de nombrar a dos representantes en dichas Juntas.

 

Por su parte, según disposición expresa del legislador, quien tiene la facultad de remover o destituir a sus miembros es el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, previo cumplimiento del debido proceso, y siempre que se determine que efectivamente se incurrió en alguna de las causales previstas en el artículo 69 supracitado.

 

            En ese sentido, este órgano asesor considera que el que puede lo más puede lo menos, razón por la cual si el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación ostenta la potestad de remover a los miembros de dichas Juntas Administrativas, consideramos que también tiene la posibilidad de investigar las situaciones irregulares que se susciten en dichas Juntas, de ahí que si el Comité Cantonal considera que la actuación de aquellas no es la adecuada, deberá poner esa situación en conocimiento del Consejo Nacional a efectos de que realice la investigación correspondiente y tome las medidas respectivas, previa investigación y debido proceso. Lo anterior sin perjuicio de las eventuales denuncias penales y civiles que quepan contra ellas las cuales deberán ser tramitadas e investigadas por las autoridades judiciales respectivas.

 

4.-        ¿Están obligadas las Juntas Administrativas del cantón, a proporcionar dentro del tiempo efectivo de uso de la instalación deportiva, un tiempo suficiente y adecuado para que el Comité Cantonal de Deportes y Recreación, las utilice en forma gratuita para los programas deportivos que tienen establecidos en su plan anual?

 

5.-        ¿Está obligado el Comité Cantonal de Deportes a pagar un alquiler a las Juntas Administrativas de instalaciones deportivas, cada vez que utilice la misma, a sabiendas que se trata del cumplimiento de su plan anual y que los beneficiarios directos son los deportistas del cantón?

 

            De acuerdo con el artículo 76 de la ley N° 7800, las instalaciones deportivas y recreativas de carácter público financiadas con fondos de la administración del Estado, deben planificarse y contribuirse de tal modo que se favorezca su utilización deportiva polivalente y las actividades recreativas, de manera que dichas instalaciones “deberán”  -dispuso el legislador- ponerse a disposición de la comunidad para uso público, para lo cual deben ser igualmente accesibles a efectos de que permitan la libre circulación de adultos mayores o personas con discapacidad (artículo 77).

            Adicionalmente, es importante destacar que el Reglamento a la Ley N° 7800 dispone que el objeto de dichas Juntas Administrativas es precisamente garantizar el mejor aprovechamiento de las instalaciones deportivas para la mayor parte de la población, e igualmente se establece la posibilidad de las Juntas Administrativas de cobrar, de forma excepcional para casos especiales, montos por concepto de cuotas de alquiler o préstamo de las instalaciones.

 

Concretamente, el artículo 68 de dicha normativa, dispone:

 

“(...) Artículo 68. —Sin perder de vista que el objeto de su funcionamiento es garantizar el mejor aprovechamiento de las instalaciones deportivas para la mayor parte de la población, dichas juntas o comités podrán fijar para ciertos casos especiales, en forma excepcional, cuotas de alquiler o préstamo de las instalaciones que única y exclusivamente podrán ser utilizadas para el mantenimiento de las instalaciones administradas. (...)”

 

Así las cosas, de lo dicho se desprende que efectivamente y por disposición expresa del legislador, las Juntas Administrativas tienen la obligación poner a disposición de la comunidad -para uso público, dice la normativa- las instalaciones deportivas y recreativas que administren, todo de acuerdo con lo dispuesto en los reglamentos que rijan su actuar lo que, a nuestro criterio, incluiría a los Comités Cantonales de Deportes en el tanto se configuren como un instrumento para facilitar el acceso y utilización a dichas instalaciones por parte de la comunidad a través del cumplimiento de su plan anual[2], todo ello –se reitera- según se haya establecido en los reglamentos respectivos.

 

Valga destacar que del texto de la normativa citada se desprende que para la utilización de dichas instalaciones la Junta Administrativa, para casos especiales o en forma excepcional, puede establecer y cobrar determinadas sumas por concepto de cuotas de alquiler o préstamo de dichas instalaciones. Ciertamente la normativa no indica expresamente qué casos serían considerados como especiales o excepcionales, razón por la cual habrá que estarse a lo que al efecto dispongan dichas Juntas en sus reglamentos.

 

6.-        ¿Quiénes tienen la potestad de fijar las funciones y competencias de las juntas administrativas de instalaciones deportivas, o de sancionar o de revocar los nombramientos de los miembros de las Juntas Administrativas, en el caso que se detecte que no están cumpliendo a cabalidad con sus deberes? ¿Cuál sería el procedimiento que debe llevarse a cabo para dichos fines?

 

            De acuerdo con lo explicado en apartados anteriores y a tenor de lo dispuesto expresamente en la Ley N° 7800 –que crea y regula la figura de las Juntas Administrativas de Instalaciones Deportivas-, a quien le corresponde remover a los miembros de estas cuando se haya demostrado la concurrencia de una justa causa que así lo amerite es al Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, previa investigación y cumplimiento del debido proceso (artículo 85 de la ley en relación con el 69 del reglamento).

 

Por su parte, en cuanto al procedimiento a seguir –y salvo disposición legal en contrario-, habrá de estarse a lo dispuesto en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública.

 

            En cuanto a las funciones y competencias de las Juntas Administrativas de Instalaciones Deportivas y Recreativas, las mismas deberán ser determinadas a través del reglamento correspondiente que emita la Junta para lo cual puede mediar coordinación y la colaboración de los demás organismos que cuentan con representación en ella.

 

7.-        ¿Podría el Concejo Municipal vía reglamento, disolver las Juntas Administrativas de instalaciones deportivas para cederlas en operación directamente al Comité Cantonal de Deportes y Recreación?

 

            Respecto a esta interrogante valga señalar que, en el tanto el Concejo Municipal no es el superior jerárquico de las Juntas Administrativas reguladas en el artículo 85 de la Ley N° 7800 (pues únicamente puede nombrar a dos representantes del ente municipal), no podría disolver vía reglamento a las Juntas Administrativas de instalaciones deportivas y recreativas constituidas a tenor de las disposiciones establecidas en la Ley de Creación del ICODER y su reglamento.

 

8.-        ¿Está obligada la municipalidad a nombrar Juntas Administrativas en cada instalación deportiva, por más pequeña que esta sea?

 

            Según lo explicado en apartados anteriores, y de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley de Creación del ICODER, no es a la Municipalidad a quien le corresponde nombrar las Juntas Administrativas pues, de acuerdo con lo indicado, dichas Juntas no forman parte de su estructura u organización –a diferencia de los Comités Cantonales de Deportes que, como se indicó anteriormente, son órganos adscritos al ente municipal-.

 

En ese sentido, en relación con las Juntas Administrativas contempladas en la Ley N° 7800, el Concejo Municipal únicamente tiene la posibilidad de nombrar a dos representantes en el seno de estas Juntas, a tenor del numeral 85 varias veces citado.

 

            Ahora bien, valga señalar que según la Ley N° 7800 de marras “todas” las instalaciones deportivas y recreativas públicas constituidas con el financiamiento estatal “contarán” con una Junta Administrativa; sin embargo, el reglamento a dicha ley prevé la posibilidad de que una misma junta administre varias instalaciones deportivas o recreativas “si a juicio del instituto” no entorpece su funcionamiento (artículo 67).

 

9.-        Puede la Municipalidad obligar al pago de los servicios municipales a las Juntas  Administrativas de las diferentes instalaciones deportivas del cantón? En caso afirmativo, ¿a quién embargaría en caso de morosidad, si la mayoría de instalaciones deportivas se ubican en terrenos municipales?.

 

En relación con esta interrogante es menester indicar que la obligación de las Juntas Administrativas de Instalaciones Deportivas y Recreativas de pagar impuestos o servicios municipales deberá analizarse en cada caso concreto, según las regulaciones legales y reglamentarias que sobre el particular haya emitido la propia Municipalidad y las exenciones que por ley haya creado.

 

Ahora bien, en caso de que exista la obligación de pagar montos por concepto de servicios municipales, el ente Municipal podrá ir contra los bienes de carácter patrimonial que pertenezcan a dichas Juntas y que sean embargables.

 

Sin otro particular, suscribe,

 

Licda. Ana Gabriela Richmond Solís

PROCURADORA ADJUNTA

 

 

AGRS/acz