C-265-2008

30 de julio 2008

 

Licenciado

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su oficio D. E- 1307-05-2008 del 21 de mayo del 2008, por medio del cual solicita emitir aclaración sobre el dictamen C-491-2006.   Se señala en el oficio que el Directorio Legislativo acordó lo siguiente:

 

“Acoger en todos sus extremos las disposiciones contenidas en el pronunciamiento C-491-2006 de la Procuraduría General de la República, así como lo dispuesto en el oficio As. Leg. 1329-2006 del Departamento de Asesoría Legal, de los cuales se desprende la facultad de la Asamblea Legislativa de otorgar únicamente a los servidores los permisos o licencias necesarias para que puedan atender cursos de estudios o becas otorgados por otras entidades diferentes a la Administración, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Personal, Estatuto y Reglamento del Servicio Civil y Licencias de Adiestramiento de Servidores Públicos y cualquier normativa que rija la materia.”

 

Continúa indicando el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa que existe una diferencia de criterio entre la Comisión que elabora el Reglamento de Capacitación para Funcionarios de la Asamblea Legislativa y la Asesoría Jurídica, en torno al instrumento jurídico que deben emitir.

 

Adjunto se  nos remiten los criterios de ambos departamentos. Mediante el oficio O. M. 097-2008 del 08 de mayo, 2008 la Comisión que elabora el Reglamento de Capacitación para Funcionarios de la Asamblea Legislativa señala que:

 

“Los integrantes de esta Comisión, exceptuando a la representante del Departamento de Asesoría legal, opinan que si existe el fundamento jurídico en el artículo 56 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, en relación con los artículos 45 y 46 del Reglamento Autónomo de Servicio y el 27 y 38 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil. Así como también lo expuesto en la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servicios Públicos, y su Reglamento, además, el Reglamento de Adiestramiento de Personal para los Ministerios e Instituciones bajo el Régimen del Servicio Civil (…) al existir divergencia de criterio entre los miembros de la Comisión que redacta el Reglamento de Capacitación, consideramos procedente solicitar la aclaración por escrito de la Procuraduría General de la República, en lo siguiente:

¿Podría la Asamblea Legislativa tomar como fundamento jurídico para otorgar becas, entendidas estas como el financiamiento de estudios de grado o postgrado a los funcionarios legislativos, la normativa contenida en el Reglamento Autónomo de Servicio,  artículos 45 y 46;  artículo 56 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa que nos remite al  38  Reglamento del Estatuto del Servicio Civil artículos 37 y 38 . Así como también lo expuesto en la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servicios Públicos, y su Reglamento, además, el Reglamento de Adiestramiento de Personal para los Ministerios e Instituciones bajo el Régimen del Servicio Civil?

De no tener dichos numerales la autorización legal requerida para el efectivo otorgamiento de becas, ¿Cuál es el nivel normativo que la misma debe tener y donde debe regularse, en una Ley de la República, un Reglamento Autónomo de Servicio de las Instituciones o puede simplemente dictarse mediante un reglamento administrativo?

 

La Asesoría Legal en el oficio As. Leg. 492-08 del 20 de mayo de 2008, señala lo siguiente:

 

“ (…) los artículos 45 y 46 del Reglamento Autónomo de Servicios, al igual que los numerales 37 y 38 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil lo que autorizan a la Administración es a otorgar licencias para que el servidor pueda asistir a cursos de estudios en las instituciones educativas del país o fuera de él, más no para pagarle o financiarle sus estudios.

Así las cosas, y en la medida en que las becas son el pago total o parcial de los estudios de grado o de postgrado de los servidores por parte de la Administración, es criterio de esta Asesoría Legal que no pueden tenerse los artículos en mención como fundamento jurídico para su autorización(…)

 Es criterio de esta Asesoría Legal que las autorizaciones para otorgar becas a favor de los servidores deberían estar contenidas en una ley de la República, no así en un Reglamento Autónomo de Servicios ni en reglamentos  o manuales administrativos, ya que estos son creados para regular los aspectos relativos a las relaciones de servicio de los servidores o la organización y el manejo administrativo y operativo de la Institución, respectivamente y no para generar autorizaciones de erogaciones de fondos públicos.

 

            De previo a referirnos a la consulta formulada, debemos advertir que si bien la presente solicitud se solicita como una aclaración al dictamen C-491-2006; las dudas planteadas en la presente gestión no están relacionadas con la consulta formulada originalmente por la Asamblea Legislativa y que estaba referida a la aplicación del artículo 122 de la Constitución Política a las posibles becas otorgadas por la Asamblea Legislativa a sus funcionarios.

 

            En razón de lo expuesto, procederemos a dar trámite a esta gestión como una consulta nueva.

 

I.          SOBRE LA NORMATIVA EXISTENTE EN MATERIA DE PERMISOS DE ESTUDIO. 

 

Nos consulta la Dirección Ejecutiva  si la Asamblea Legislativa puede otorgar becas, entendidas como el financiamiento de estudios de grado o postgrado a los funcionarios legislativos de conformidad con lo señalado en los numerales 56 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, en relación con los artículos 45 y 46 del Reglamento Autónomo de Servicio; artículos  27 y 38 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil; según lo establecido en la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servicios Públicos, y su Reglamento, y el Reglamento de Adiestramiento de Personal para los Ministerios e Instituciones bajo el Régimen del Servicio Civil.  En caso de no ser estas normas un fundamento jurídico para otorgar becas, la Dirección Ejecutiva nos consulta cual sería el nivel normativo que debe tener para poder otorgar becas.

 

La beca es “una ayuda económica para cursar estudios, realizar una investigación, etc.”[1]

 

La Sala Segunda ha señalado que “El otorgamiento de becas, normalmente, atiende al interés de la parte empleadora de poder contar con personal más calificado y especializado, según sus necesidades.”[2]

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

 

“Según lo reconoce el artículo 192 de nuestra Constitución, todo servidor público, debe ser ascendido a base del principio de idoneidad comprobada que establece el numeral 192 de la Constitución Política. En ese sentido el éxito de la prestación de un servicio eficiente está sujeto a la calidad personal; de ahí que mejorar la preparación y actualización del funcionario es una forma de perfeccionar sus conocimientos y mejorar el servicio, motivo que justifica los programas de becas en las instituciones del Estado.”  (Sala Constitucional, resolución número 2006-7261 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 23 de mayo del 2007)

 

El numeral  56 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, en relación con los artículos 45 y 46 del Reglamento Autónomo de Servicio y el 27 y 38 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, regulan la posibilidad de que los funcionarios bajo el régimen estatutario puedan disfrutar de una licencia para asistir a cursos de estudio superiores, en tanto no cause evidente perjuicio al servicio público que se prestan.  Sobre la aplicación de dichos instrumentos, señalamos en el criterio que se requiere aclarar, lo siguiente:

 

“La Ley de Personal de la Asamblea Legislativa establece, en lo que a nuestro estudio interesa, lo siguiente:

ARTÍCULO 33.-  Los servidores regulares de la Asamblea Legislativa, gozarán de los siguientes derechos: …

e) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudios, siempre que sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo con el Reglamento Interior de Trabajo…”

ARTÍCULO 56.-  Los casos no previstos en esta ley o en el Reglamento Interior de Trabajo, se resolverán de acuerdo con el Estatuto de Servicio Civil, sus reglamentos o leyes supletorias o conexas, o de acuerdo con el Código de Trabajo y la Ley de Seguro Social.”

Como se desprende de las normas anteriores, existe una habilitación legal para que la Asamblea Legislativa pueda conceder licencias para asistir a cursos de estudio, dejando la definición de los procedimientos y los casos específicos al reglamento autónomo de servicios.

El Reglamento Autónomo de Servicios de la Asamblea Legislativa señala que:

“ARTÍCULO 41º.- Los permisos con goce de sueldo para la realización de estudios los concederá el Directorio, previa consulta con el Director Ejecutivo y el Jefe respectivo.”

La norma anterior resulta muy general, ya que se limita a señalar el órgano competente para otorgar ese tipo de beneficios.  …

A partir de lo expuesto, y siendo que la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa remite al Estatuto de Servicio Civil y su reglamento en lo no regulado por dicho cuerpo normativo, procederemos a analizar lo indicado por esas normas en el tema que nos ocupa.

El Estatuto de Servicio Civil, en el artículo 37 inciso d) contiene una norma similar al artículo 33 inciso e) de la Ley de Personal.  Señala la norma en comentario lo siguiente:

Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:…

d) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudio, siempre que sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo con el Reglamento de esta ley.”

Por su parte, el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil regula en los artículos 37 y 38, los casos en los cuales es posible el otorgamiento de licencias para estudios como sigue:

“Artículo 37.- El Ministro respectivo podrá conceder licencia para que los servidores regulares asistan a cursos de estudio en las instituciones educativas de nivel superior del país, si con ello no se causa evidente perjuicio al servicio público, y lo permiten las condiciones administrativas y exigencias de trabajo de cada dependencia, previa consulta con la Dirección General. A ese efecto las licencias para estudio se regirán por las siguientes normas:

a) Que los estudios capaciten al servidor para el mejor desempeño de su cargo o para un puesto de grado superior;

b) Que la conducta del servidor lo justifique y dé motivo para esperar de él un buen aprovechamiento del estudio; y

c) Que el número de horas semanales que requiera la licencia, que no deberá pasar de veinticuatro, o cualquier otra circunstancia propia de las necesidades del Departamento de que se trate, no afecte el buen servicio público.

Cuando se trate de estudios tendientes a obtener el título de máster o doctor en la misma carrera profesional y otros cursos de postgrado, la licencia podrá concederse por el número de horas requeridas para atender el horario de materias efectivamente matriculadas y el desplazamiento del servidor del lugar de trabajo al centro de estudios y viceversa.

El Reglamento Interior de Trabajo dispondrá los requisitos previos a la concesión de la licencia, pero será indispensable presentar el horario de lecciones y el detalle de las asignaturas que comprenderá el curso lectivo, de los cuales documentos se remitirá copia a la Dirección General.

Determinar asimismo el Reglamento Interior, la obligación del servidor de suministrar los informes sobre puntualidad, asistencia y conducta del servidor que el jefe estime de interés para la Oficina, entre los cuales serán obligatorios un informe semestral sobre el progreso de sus estudios y una copia fidedigna de las calificaciones obtenidas.

La Dirección General no aprobará nuevo contrato de licencia para estudios si el servidor ha omitido presentar la certificación sobre las calificaciones obtenidas durante el curso lectivo anterior o si el servidor fuere reprobado en dos o más asignaturas. en este último caso no podrá autorizarse licencia para estudios durante el año siguiente.

El Estado concederá licencia para estudio solamente hasta por tres años después de concluido el término natural de la carrera que haya optado el servidor.

Los jefes inmediatos serán responsables de exigir el cumplimiento de las anteriores normas y no podrán autorizar nueva licencia para estudios sin antes verificar que el servidor se haya hecho acreedor a la misma, de conformidad con las indicadas prescripciones.

De acuerdo con los programas de adiestramiento en servicio, autorizados por la Dirección General de Servicio Civil, los servidores regulares podrán disfrutar de licencias sin limitación de tiempo, a fin de asistir a cursos de capacitación. Si la licencia excediera de tres meses, el servidor quedará obligado a prestar sus servicios al Estado por un período de tres veces mayor y a suscribir el respectivo contrato de estudios, de conformidad con las normas del artículo siguiente.

(Así reformado por el artículo 1° del Decreto N° 17327 de 9 de diciembre de 1986)

Artículo 38.- El servidor a quien se le conceda licencia para asistir a cursos de estudio, quedará obligado a prestar sus servicios al Estado, hasta por el término de tres años, en el ramo de su especialidad una vez completados sus estudios, en la proporción de un año por cada año lectivo, en que hubiere disfrutado de licencia de media jornada diaria con goce de sueldo. Si la licencia fuere por menos de media jornada diaria, el compromiso será proporcionalmente menor, sin que en ningún caso exceda al máximo señalado. A este efecto, el contrato que deberá suscribirse con el Ministro, ante la Dirección General, determinará la garantía que proceda.

Las licencias que se conceden sin goce de sueldo, no estarán sujetas a las estipulaciones de este artículo.”

A partir de lo expuesto, los funcionarios de la Asamblea Legislativa podrán disfrutar de licencias para asistir a estudios,  bajo los parámetros y en los supuestos antes señalados. 

En este mismo orden de ideas, en lo que se refiere al disfrute de becas otorgadas por entidades internacionales, resulta de aplicación lo señalado por la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos, tal y como lo apunta la Asesoría Jurídica de ese Poder.

La Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos regula el otorgamiento de “becas y otras facilidades que otorguen gobiernos, instituciones y organismos nacionales o extranjeros de reconocida solvencia moral y económica, para adiestramiento de su personal” (artículo 1).  Esta ley, de conformidad con lo establecido por el artículo 12 de ese cuerpo normativo, resulta de aplicación a los otros Poderes del Estado, así como al Tribunal Supremo de Elecciones.  Indica el artículo en comentario lo siguiente:

 

“Artículo 12.- Facúltese a los otros Poderes del Estado para aprovechar de acuerdo con las disposiciones de esta ley, en cuanto fueren aplicables, las becas u otras facilidades que otorguen gobiernos o instituciones extranjeras y organismos internacionales de reconocida solvencia moral y económica, para adiestramiento de su personal.”

La ley bajo análisis fue desarrollada mediante Decreto Ejecutivo N°17339-P en el que se señala el procedimiento para el otorgamiento de las becas indicadas.   En este sentido, tal y como lo señala la Asesoría Jurídica de la Asamblea Legislativa, el artículo 5 de ese cuerpo normativo, excluye expresamente los cursos de pregrado o grado en instituciones dentro o fuera del país, por lo cual las licencias otorgadas para este tipo de cursos no se regirán por lo estipulado en la Ley de Licencias para Adiestramiento de los Servidores Públicos.”

 

Bajo esta misma línea de pensamiento debemos señalar que la Ley de Capacitación del Personal de la Administración Pública N° 6362, regula la creación de la Comisión Nacional de Capacitación y Formación la cual vela por que se cumpla un plan nacional de formación profesional y de capacitación del personal de la Administración Pública mediante diversos mecanismos como lo es la posibilidad de otorgar permisos de estudios con goce de salario. Señala la normativa en comentario en el artículo 7, en lo que interesa lo siguiente:

 

Artículo 7: “Para facilitar y asegurar la ejecución del plan nacional de profesionales y capacitación del personal de la Administración Pública, se establecen las siguientes autorizaciones:

a) Tanto los Poderes del Estado como las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades, quedan facultadas para conceder permisos a sus a sus servidores con goce de salario, en el tanto necesario para que cursen los estudios comprendidos en el plan, siempre que no excedan de cuatro horas diarias…”.

 

De lo anteriormente expuesto, es claro para este órgano Asesor que la normativa existente no reconoce o autoriza a la Administración Pública a becar o reconocer con fondos del erario público el financiamiento total o parcial de los estudios de grado o postgrado de un servidor público, ya que a lo que autoriza la legislación es a otorgar licencias o permisos para que el servidor curse sus estudios,  aproveche las becas otorgadas por otras instituciones, o asista a cursos de capacitación y adiestramiento, de modo tal que para el objeto bajo consulta, no existe norma legal que autorice a la Asamblea Legislativa a otorgar becas a sus funcionarios legislativos.

 

II.                SOBRE EL INSTRUMENTO JURÍDICO NECESARIO PARA EL OTORGAMIENTO DE BECAS

 

Finalmente, en cuanto a la última interrogante:  “De no tener dichos numerales la autorización legal requerida para el efectivo otorgamiento de becas, ¿Cuál es el nivel normativo que la misma debe tener y donde debe regularse, en una Ley de la República, un Reglamento Autónomo de Servicio de las Instituciones o puede simplemente dictarse mediante un reglamento administrativo”?

 

El principio de legalidad sostiene que  toda autoridad o institución pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico.    Este principio encuentra su sustento en los artículos 11 de la Constitución Política y en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública. Señalan los artículos en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

 

Artículo 11: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

 

“Artículo 11: “1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa”.

 

Sobre este principio la Sala Constitucional, ha señalado:

 

“El principio de legalidad que consagra el artículo 11 de nuestra Constitución Política, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben de estar regulados por norma escrita, lo que implica desde luego, el sometimiento a la Constitución a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en que se encuentren apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso. En consecuencia, solo les es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado les está vedado.”  (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2001-0341 de las nueve horas trece minutos del doce de enero del dos mil uno)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la doctrina ha señalado que “el principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley  y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.” [3]

 

Dicho principio resulta de aplicación al reconocimiento de beneficios económicos a los funcionarios públicos – en este caso, el pago de becas-, máxime si consideramos que los fondos sobre los cuales se estaría cargando el costo de las becas, son fondos públicos.

 

Sobre la aplicación del principio a los beneficios  otorgados a los funcionarios, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:

 

“(…) En virtud de lo anterior, dichos funcionarios gozan de una naturaleza de empleados públicos, por lo que sus relaciones de servicio se hallan sujetas al principio de legalidad en todas sus dimensiones.  Uno de los elementos de dichas relaciones que está sometido a ese principio es precisamente el salario, el cual, en materia de empleo público, es pagado con recursos del Estado, por lo que se halla regido por el denominado principio de legalidad presupuestaria, de conformidad con el cual, el uso y disposición de los recursos se encuentra supeditado al presupuesto del ente público respectivo, de manera que todo gasto, debe estar autorizado presupuestariamente”.   (…)  En el caso que se conoce, quedó acreditada la existencia de una práctica por parte del demandado de reconocer, a ciertos servidores, una hora adicional a la jornada diaria por el desplazamiento que debían hacer desde Puntarenas al Puerto de Caldera, la cual se mantuvo durante más de diez años, además, que el transporte era suministrado por la entidad accionada.  Posteriormente, se acordó entre los trabajadores y la administración del INCOP cambiar el pago de esa hora adicional, por un plus del 20% sobre el salario del servidor, modificación que fue sometida a aprobación de la Autoridad Presupuestaria y denegada por esta, deviniendo en la eliminación de este beneficio que se había otorgando a los funcionarios. (Véanse hechos expuestos en la demanda de folios 3 a 6), no controvertidos por el accionado en su contestación de folios 24 a 32; así como testimonios de Edwin  Salas  Salas  -folios  68 a 70-,  Gerardo  Antonio  Medina  Madriz -folios 71 y 72-, Abdul Kayen Solórzano -folios 73 a 77).  Ahora bien, a pesar de lo anterior y de conformidad con lo expuesto líneas atrás, puede concluirse que no se demostró la existencia de una norma de contenido presupuestario que autorizara la inclusión de esa suma adicional en el salario de los funcionarios. En ese sentido, la práctica de reconocer económicamente ese periodo diario carecía de sustento legal y presupuestario, al no existir norma alguna de tal naturaleza que respaldara la erogación  para el pago de ese reconocimiento, por lo que se estima improcedente el reclamo en cuanto a la cancelación del monto y el restablecimiento a futuro de ese beneficio, en virtud de haber sido otorgado ilegítimamente. (…) Tampoco puede decirse que, en este asunto, operara una costumbre fundamentada en la práctica mencionada, pues, en todo caso se trataría de una costumbre contra legem, inaplicable como fuente de derecho en materia de empleo público, donde lo que prima es más bien el principio de legalidad, según se indicó en el apartado anterior. “   (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 258-2008 de las diez horas y treinta minutos del veintiocho de marzo del 2008.)

 

Siguiendo la misma línea argumentativa, esta Procuraduría General de la República ha insistido en la necesidad de contar con una norma legal para el otorgamiento de ciertos beneficios a los funcionarios públicos.  A razón de ejemplo, podemos citar el caso de la ampliación del incentivo  conocido como riesgo policial, mencionado en el dictamen C-003-2007 del 10 de enero del 2007 y en el cual indicamos:

 

“De la extensa cita textual transcrita, puede reseñarse que desde el año de 1986 se empezaba a regular atípicamente, el incentivo en cuestión, para los empleados de la Guardia Civil y de lo que se denominaba en aquella época Guardia de Asistencia Rural. Posteriormente, con la promulgación de la Ley No. 7272 de 18 de diciembre de 1991, se extendió el pago a otros grupos policiales pero siempre dentro del ámbito de la policía del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación. Asimismo, se emitieron algunos decretos para ampliar el reconocimiento del rubro salarial a otros funcionarios. Sin embargo, esta Procuraduría en dictámenes que allí se citan, advirtió la improcedencia de tal otorgamiento, pues no era posible ampliarlo a través de normativa inferior a una ley .

No fue sino con el artículo 3 de la Ley denominada “Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista” (Ley No. 8096 de 15 de marzo del 2001) que se adiciona al Capítulo IX de la Ley de General de Policía (No. 7410 de 26 de mayo de 1994 ) los artículos 85 y 86, que se crea formalmente el riesgo policial”

 

En el mismo sentido, en criterio de esta Procuraduría ha sido reiterado en tratándose de los abogados que laboran para las corporaciones municipales y que no realizan gestión tributaria, toda vez que al no existir una norma que autorice el pago del beneficio de compensación por prohibición, los abogados de las municipalidades no pueden hacerse acreedores de dicho emolumento, a pesar de que sí están sujetos al régimen de prohibición.  Al respecto, se señaló:

 

“Sin embargo, es importante señalar que cuando el legislador trata de compensar económicamente a los abogados que se les restringe el ejercicio profesional de manera privada y a  través de diversas reformas a la Ley Número 5867 de 15 de diciembre de 1975, (entre ellas, mediante Ley No. 6008 del 9 de diciembre de 1976, reformada por Ley 6222 de 2 de mayo de 1978, se aplica el incentivo por prohibición a los licenciados y egresados del Poder Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, Registro Civil y Contraloría General de la República, pues los abogados del Poder Ejecutivo ya estaban contemplados en el texto original del artículo 5)  deja de lado algunos abogados de la Administración Pública como sucede con   los abogados de las municipalidades. Así lo detectó este Despacho en su oportunidad, al argüir: /" A pesar de lo anterior, en ninguna de las leyes citadas se incluyó expresamente como beneficiarios de la compensación económica en estudio a los abogados de las municipalidades (1) . Ello implica que a esos profesionales no podría reconocérseles como consecuencia de la prohibición específica establecida en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, compensación económica alguna, pues -insistimos- aunque la restricción para el ejercicio profesional privado está contemplada en el ordenamiento jurídico y debe acatarse, no existe norma alguna que respalde el pago de una retribución salarial derivada de esa prohibición. "(Pronunciamiento número C-348-2007 del 02 de octubre del 2007)

 

Así mismo en concordancia con lo anteriormente señalado, el principio de legalidad presupuestaria consagrado en los numerales 176 y 180 de la Constitución Política, señala que el presupuesto conforma un límite en el actuar de la Administración respecto al uso y disposición del erario público.   En lo que a nuestro caso interesa, dicho principio se traduce en la necesidad de que exista, además de una norma legal que cree el beneficio, una norma presupuestaria que autorice el pago respectivo.  Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 176.” El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.

ARTÍCULO 180.- “El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo”.

 

Sobre este principio la Sala Constitucional en su resolución 5500-2000 de las catorce horas treinta y tres minutos del 5 de julio del 2000, señaló lo siguiente.

 

“El principio de legalidad presupuestaria se deriva del contenido de los artículos 176 y 180 constitucionales, fundamentalmente de este último. El primero dispone, en lo que interesa, que "El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico." Por su parte, el artículo 180 establece: "El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.(...)". Tal como se señala en la acción, como autorización limitativa, el presupuesto determina la legalidad de los gastos públicos, de tal suerte que la Administración puede disponer de los fondos únicamente en la forma y medida contemplados en la correspondiente norma presupuestaria. Si dicha norma es la que habilita al Estado para la realización del gasto, cualquier variación que se pretenda hacer en el destino asignado a los fondos, igualmente debe satisfacer este principio constitucional, de ahí que sea indispensable tramitar la respectiva modificación presupuestaria. En este sentido, lleva razón tanto el accionante como la Procuraduría al rendir su informe, cuando afirman que existe una diferencia entre crear una obligación y autorizar su pago, toda vez que la ley ordinaria puede ser fuente creadora de obligaciones o gastos –en este caso, el pago de un subsidio- mas no puede autorizar en forma automática el pago de dicha obligación. Lo anterior, por cuanto esa autorización sólo puede proceder de una norma presupuestaria: el ente público sólo puede ejecutar un pago dentro de las previsiones presupuestarias vigentes, para las cuales, ciertamente, sirve de fundamento la legislación ordinaria”.

 

Cabe advertir que dicho principio se encuentra reconocido también en el artículo 56 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, al establecer:

 

Artículo 56: “Reconocimiento ilegal de beneficios laborales.   Será penado con prisión de tres meses a dos años, el funcionario público que, en representación de la Administración Pública y por cuenta de ella, otorgue o reconozca beneficios patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable”.

 

            Al tenor de lo expuesto, en nuestro criterio sería necesario la existencia de una norma de rango legal que autorice el otorgamiento del beneficio de becas a los funcionarios de la Asamblea Legislativa.

 

III.       CONCLUSIONES

 

Con base en lo anteriormente expuesto esta Procuraduría General es del criterio que no es posible a la Asamblea Legislativa  reconocer el otorgamiento de becas, entendiendo por estas el pago con cargo al erario público de los costos de cursar estudios superiores,  a los servidores legislativos aplicando las normas existentes.

 

Por otra parte, para que el otorgamiento de becas sea efectivo, en virtud del principio de legalidad regente en todas las actuaciones de la Administración Pública, según artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, se requiere la existencia de una ley que autorice el otorgamiento de dicho beneficio, así como de una norma presupuestaria que autorice el pago o financiamiento correspondiente al ser este cubierto con fondos públicos.

 

Cordialmente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                      Berta Marín González

Procuradora Adjunta                                               Asistente Profesional Jurídico

 

 

GRF/BMG/Kjm