OJ-057-2008

4 de agosto de 2008

 

 

Señora

Hannia Durán

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio del 3 de julio de 2008, mediante el cual se solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con el proyecto de Ley denominado “Ley de Creación de la Universidad del Agua”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 16.885, y que fue publicado en el Diario Oficial el 12 de mayo de 2008.

 

A efecto de dar respuesta satisfactoria a su consulta, se analizará en primer lugar, aspectos generales relacionados con el régimen jurídico que se propone para la Universidad del Agua. Luego analizaremos disposiciones puntuales atinentes a la fusión del Laboratorio Nacional del Agua con la nueva institución que se propone crear. Sin embargo, de previo, conviene realizar algunas consideraciones en punto a la atención de las consultas legislativas por parte de esta Procuraduría General.

 

1. EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.

 

Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008:

 

“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo  – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.

 

La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)

 

En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público  presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”

 

Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:

 

“(…) la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:

“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9).  En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.

 

En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide extender nuestro criterio jurídico sobre un proyecto de Ley – Ley de Creación de la Universidad del Agua – que por su naturaleza concierne a toda la colectividad nacional. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas.

 

2.EL PROYECTO DE LEY CREA UNA UNIVERSIDAD PÚBLICA. ESTA SE ENCONTRARÍA SUJETA AL RÉGIMEN DE AUTONOMÍA GARANTIZADO CONSTITUCIONALMENTE.

 

El objeto del proyecto de Ley que se dictamina consiste en crear la denominada Universidad del Agua, cuyo acrónimo legal sería UNAGUA. Esto de conformidad con lo que dispone el numeral 1 del proyecto de Ley:

 

ARTÍCULO 1.- Creación

Créase la Universidad del Agua, como una institución universitaria estatal de educación superior, cuya sigla será Unagua.  El domicilio legal, así como la sede principal estarán en el cantón de Grecia.  En las regulaciones que la rijan, se garantizarán los principios de autonomía universitaria y de libertad de organización para los estudiantes.

 

Debido a su condición de institución de educación superior, la UNAGUA gozaría del régimen jurídico que la Constitución garantiza a todos los entes de su mismo tipo.

 

Es de particular interés señalar que el proyecto de Ley establece expresamente que la autonomía universitaria, la libertad de cátedra y la libertad de organización estudiantil, constituirían principios esenciales del régimen jurídico aplicable a la UNAGUA. No está de más señalar que estos principios integran el régimen jurídico que, en términos generales, rige para todas las universidades públicas. Este régimen jurídico encuentra su justificación en la alta misión de las instituciones universitarias. De seguido, trataremos brevemente los distintos aspectos del régimen.

 

La autonomía universitaria constituye la garantía esencial y principal del régimen universitario, y, por ende, ha sido objeto de especial interés por parte de la doctrina y la jurisprudencia. Nuestro ordenamiento positivo garantiza la autonomía universitaria en el numeral 84 constitucional:

 

“ARTÍCULO 84.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica.

El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación.”

 

La importancia de la autonomía universitaria es insoslayable. Esta es consustancial a la idea misma de universidad como institución que contribuye al desarrollo humano. La autonomía constituye el principio que asegura la libertad científica y docente de la universidad. Esta idea ha sido recogida en el documento denominado Magna Charta Universitatum – firmado por la mayoría de rectores de las universidades europeas el 18 de setiembre de 1988 -. En este manifiesto se ha sobresaltado la autonomía como un carácter esencial a la institución universitaria. Al respecto, se dijo:

 

“1. La Universidad es una institución autónoma en el corazón de sociedades diferentemente organizadas debido a su geografía y herencia histórica; la universidad produce, examina, valora y elabora cultura a través de la investigación y la enseñanza. Para satisfacer las necesidades mundiales, su investigación y docencia deben ser moral e intelectualmente independientes de cualquier autoridad política o poder económico.”

 

Valga decir que la Magna Charta Universitatum ha sido la base de la recomendación N. °1762 (2006) del 30 de junio de 2006  de la Asamblea Parlamentaria  del Consejo de Europa. En esta recomendación, la Asamblea Parlamentaria ha reconocido que la autonomía universitaria es indispensable para que estas instituciones cumplan a cabalidad su rol en la sociedad:

 

“2. La Magna Charta Universitatum refleja el rol vital que las universidades han desempeñado en el desarrollo de la tradición humanista Europea y el desarrollo de las civilizaciones. También reitera que los principios fundamentales de la libertad académica y la autonomía institucional son esenciales para las universidades, y su cumplimiento permanente es para el beneficio de las sociedades y la humanidad en general.”

 

En nuestro contexto, ya la Sala Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse al contenido y alcance de la autonomía, que la Norma Fundamental reserva a las universidades públicas. La jurisprudencia constitucional ha admitido que la autonomía universitaria constituye un principio irrenunciable del régimen jurídico universitario, sin el cual la Universidad no podría realizar con independencia, y por ende eficacia, su misión de cultura y educación superiores. En este orden de ideas, cabe citar lo establecido en el voto  N° 1313-93 de 13:54 hrs. del 26 de marzo de 1993:

 

“La autonomía universitaria tiene como principal finalidad, procurar al ente todas las condiciones jurídicas necesarias para que lleve a cabo con independencia su misión de cultura y educación superiores. En este sentido la Universidad no es una simple institución de enseñanza (la enseñanza ya fue definida como libertad fundamental en nuestro voto número 3559-92), pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, proponer soluciones a los grandes problemas y por ello en el caso de los países subdesarrollados, o poco desarrollados, como el nuestro, servir de impulsora a ideas y acciones para alcanzar el desarrollo en todos los niveles (espiritual, científico y material), contribuyendo con esa labor a la realización efectiva de los valores fundamentales de la identidad costarricense, que pueden resumirse, según se dijo en el voto que se acaba de citar, en los de la democracia, el Estado Social de Derecho, la dignidad esencial del ser humano y el "sistema de libertad", además de la paz (artículo 12 de la Constitución Política), y la Justicia (41 ídem); en síntesis, para esos propósitos es creada, sin perjuicio de las especialidades o materias que se le asignen, y nada menos que eso se espera y exige de ella. La anterior conceptuación no persigue agotar la totalidad de los elementos, pero de su contenido esencialmente se deduce -y es lo que se entiende que quiso y plasmó el Constituyente en la Ley Fundamental- que la universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido.”

 

La autonomía, pues, se concibe como una garantía sustancial del régimen jurídico universitario. Tanto la libertad de cátedra como la libertad de organización de los estudiantes, tienen su marco idóneo en la autonomía universitaria. Nuestra jurisprudencia administrativa, se ha encargado de delimitar el alcance de este principio de autonomía. En el reciente dictamen C-226-2008 del 1 de julio de 2008, este Órgano Superior Consultivo determinó que la autonomía universitaria – la cual tiene un carácter especial, diferente incluso del régimen de las autonomías institucionales que consagra también nuestra Constitución Política-,  comprende la potestad de administrarse y organizarse, pero además el poder de gobernarse, que es establecer sus propios planes, programas, objetivos, políticas y metas. Sobra decir que lo anterior ya constituye un criterio consolidado de la Procuraduría General de la República:

 

“La autonomía garantiza a la Universidad independencia para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, como es lo normal en tratándose de entes autónomos. Pero, además y a diferencia de esos otros entes autónomos, la autonomía permite a la Universidad “darse su organización y gobierno propios”. Dado su alcance, la autonomía de la Universidad es especial, por lo que no se subsume en lo dispuesto en el Título XIV de la Constitución relativo a las instituciones autónomas. La particularidad de la autonomía universitaria se origina, precisamente, en el reconocimiento de una autonomía en materia organizativa y de gobierno. De manera que la Universidad reúne tres clases de autonomía: de gobierno, organización y administración. Además, por el hecho mismo de que no se está en presencia de una de las entidades a que se refieren los artículos 188 y 189 de la Constitución, se sigue que la autonomía política es plena: no puede ser sometida a la ley. Es por ello que se ha convertido en un lugar común afirmar que la autonomía de las universidades es más amplia que la garantía que cubre a las instituciones autónomas. Lo que permite a las universidades establecer sus propios planes, programas, sus objetivos y metas, dictar las políticas dirigidas a la persecución de éstas, así como dotarse de la organización que permita concretizarlas; es decir, darse su propio gobierno. Pero, además, y esto es fundamental en tratándose de la Universidad, la autonomía implica la facultad de regular la materia puesta bajo su competencia, en orden a lo académico, la cultura, la investigación, la actividad de extensión social.”

 

La autonomía universitaria alcanza, pues, la posibilidad legal de la institución de educación superior de establecer sus propias políticas de gobierno, diferenciadas e independientes de las establecidas por otras autoridades, sobretodo del Poder Ejecutivo. En la labor de  definición de estas políticas, la Universidad se encuentra libre de cualquier presión extraña a ella.

 

Por supuesto, el régimen autónomo universitario no implica la no sujeción de la Universidad a la Ley. Por el contrario, la Universidad, igual que cualquier ente público, se encuentra sometida a la Ley y a la Constitución. Empero, no es posible subordinar a la Universidad a una relación de tutela administrativa por parte de las autoridades centrales del Estado. Al respecto, conviene tomar en consideración lo dictaminado en el oficio C-230-2006 del 5 de junio de 2006, confirmado por el dictamen C-420-2006 del 20 de octubre de 2006:

 

“Ni el Derecho de la Constitución ni el Derecho Administrativo permiten concluir que la Universidad se encuentre frente al Estado en una relación de independencia. La circunstancia de que la Constitución otorgue plena capacidad jurídica no predica nada en dicho sentido. Plena capacidad jurídica es el atributo propio de la personalidad jurídica. Por lo que es normal en cualquier ente descentralizado. El proceso de creación de las instituciones autónomas, sobre todo en los años setenta da claras muestras de lo anterior. Es de advertir, sin embargo, que esa plena capacidad no se da en abstracto: se produce dentro del ordenamiento y enmarcada por él. 

 

Por otra parte, debe tenerse claro que así como el Estado que crea el ordenamiento no es libre, antes bien se sujeta al ordenamiento, los entes autónomos no son ni independientes ni libres. La autonomía no significa libertad.

 

 Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el Estado costarricense es un estado unitario. El principio de unidad e indivisibilidad de la República constituye un límite negativo que circunscribe el ámbito en que pueden desarrollarse tanto las “autonomías” locales como las “institucionales”, incluidas las entidades a quienes la Constitución reconoció un grado mayor de autonomía, como son las universidades estatales y la Caja Costarricense de Seguro Social. Dado ese carácter unitario, se sigue que en el país no existe una descentralización política. No puede existir ninguna instancia territorial o administrativa con un poder similar al del Estado La Sala Constitucional ha sido clara al respecto:

 

“Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política..”. Resolución  N° 4091-94 de 4 de agosto de 1994, reiterada por la N° 7528-97 de 12 de noviembre de 1977.

 

Ergo, la autonomía universitaria no puede considerarse el fundamento de una descentralización política y mucho menos permite conceptualizar la universidad como un estado dentro del Estado. Las universidades estatales, calificadas por la propia Constitución Política de “instituciones de educación superior del Estado”,  son entes públicos sujetos al ordenamiento costarricense, pero con un grado de autonomía especial que favorece el desempeño de las altas funciones que la Constitución les atribuye.”

 

Este ha sido también el criterio de la doctrina. RAMÓN FERNANDEZ – refiriéndose al alcance de la autonomía universitaria – ha escrito:

 

“La historia prueba, asimismo que el concepto de autonomía alude a un cierto poder de autoformación – y, por extensión, de autogobierno-, que existe y se reconoce por y para la mejor satisfacción de un círculo específico y concreto de necesidades peculiares que la justifican en razón de su misma singularidad y que, al propio tiempo, contribuyen a precisar sus concretos límites. Es, pues, por hipótesis, un poder limitado y funcional, que ha de comprender todas las facultades necesarias y suficientes – y sólo estas – para el despliegue de la vida propia de la organización u ordenamiento particular de los que se predica y que reconoce, en consecuencia, un límite en la existencia misma del ordenamiento general y superior en el que se inscribe, sin el cual o fuera del cual no puede siquiera ser concebido.” (RAMÓN FERNANDEZ, TOMÁS. La Autonomía Universitaria: Ámbito y Límites. Editorial Civitas. Madrid. 1982. P. 35)

           

Ahora bien, conviene subrayar la correlación que vincula a la autonomía universitaria con la libertad de la cátedra. La autonomía universitaria es la garantía institucional de la libertad de cátedra. Es necesario ser enfático en este punto. La autonomía universitaria, tan amplia como es, se justifica en la protección de las libertades académicas, sea la protección de la libertad en la docencia y en la investigación. Sobre el punto, es oportuno citar como referencia el dictamen del Consejo de Estado español del 19 de julio de 2001:

 

“En efecto, en cuanto a este último aspecto conviene recordar que, como señaló el Tribunal Constitucional en su Sentencia 106/1990 (que reiteraba el contenido de las Sentencias 26/1987 y 55/1989), la autonomía universitaria que proclama el art. 27.10 de la Constitución encuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su manifestación de libertad de enseñanza, estudio e investigación frente a todo tipo de injerencias externas, de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en su vertiente individual como institucional, entendida ésta, además, como la correspondiente a cada Universidad en particular. Así lo reitera más recientemente la Sentencia del Alto Tribunal 75/1997, en la que, además se añade que la autonomía universitaria es la dimensión institucional de la libertad académica para garantizar y completar su dimensión personal, constituida por la libertad de cátedra.”

 

Así las cosas, la subsistencia y el pleno disfrute de la libertad de cátedra, presupone de una organización autónoma de la docencia y la investigación que la garantice. Por su claridad conceptual, conviene citar también como referencia la sentencia del Tribunal Constitucional Español N.° 217/1992 del 1 de diciembre de 1992:

 

“Con todo, antes de entrar en el análisis de esta última cuestión, conviene  recordar que la libertad de cátedra, en cuanto libertad individual del docente, es en primer lugar y fundamentalmente, una proyección de la libertad ideológica y del derecho a difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones de los docentes en el ejercicio de su función. Consiste, por tanto, en la posibilidad de expresar las ideas o convicciones que cada profesor asume como propias en relación a la materia objeto de su enseñanza, presentando de este modo un contenido, no exclusivamente pero sí predominantemente negativo.

Esta dimensión personal de la libertad de cátedra, configurada como derecho de cada docente, presupone y precisa, no obstante, de una organización de la docencia y de la investigación que la haga posible y la garantice. La autonomía reconocida constitucionalmente a la Universidad (art. 27.10 C.E.) tiene, entre otras, esta finalidad primordial. Como ya hemos advertido en ocasiones anteriores (SSTC 26/1987, fundamento jurídico 4.; 55/1989, fundamento jurídico 2.; o 106/1990, fundamento jurídico 6.), la conjunción de la libertad de cátedra y  de la autonomía universitaria, tanto desde la perspectiva individual como desde la institucional, depara y asegura un efectivo ámbito de libertad intelectual  sin el cual encontraría graves dificultades la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura, que es lo que constituye la última razón de ser de la Universidad.”

           

Nuestro Derecho Constitucional positivo acepta el rango de la libertad de cátedra como principio del régimen universitario. El numeral 87 constitucional establece:

 

ARTÍCULO 87.- La libertad de cátedra es principio fundamental de la enseñanza universitaria.

 

Asimismo, también nuestra jurisprudencia constitucional ha entendido que la libertad de cátedra se encuentra íntimamente relacionada con la autonomía universitaria. En este orden de ideas, se comprende por libertad de cátedra que la Universidad disfrute del poder de establecer el contenido del currículum universitario y de su oferta académica, sin estar sujeta a resoluciones de poderes externos a la propia Universidad, lo mismo que constituye una garantía de que los profesores universitarios podrán expresar sus ideas libremente. Al respecto, citamos nuevamente la sentencia N.° 1313-1993:

 

“Pero además, dentro de la modalidad docente explicada, también sirve de escudo a esa autonomía, la libertad de cátedra (artículo 87 de la Carta Política), que se puede entender como la potestad de la universidad de decidir el contenido de la enseñanza que imparte, sin estar sujeta a lo dispuesto por poderes externos a ella, o bien, en el sentido de la facultad de los docentes universitarios de expresar sus ideas al interno de la institución, permitiendo la coexistencia de diferentes corrientes de pensamiento (véase sobre las limitaciones legítimas de la libertad, el precitado voto 3550-92).”

           

Finalmente, el proyecto de Ley contempla como principio fundamental del régimen jurídico de la UNAGUA, la consagración de la libertad de organización de los estudiantes. Valga mencionar que este principio, no se contempla en forma expresa ni en la Ley de Creación de la Universidad Nacional, ni en la correspondiente norma de constitución del Instituto Tecnológico de Costa Rica. Tampoco en el Estatuto Orgánico de la Universidad de Costa Rica. Si bien, puede afirmarse que el principio implícitamente integra el ordenamiento jurídico de dichas instituciones (Ver el numeral 12 de la Ley N.° 5182 del 15 de febrero de 1973, el numeral 10 del Estatuto Orgánico del Instituto y el artículo 169 del Estatuto Orgánico de la Universidad de Costa Rica).

 

Por el contrario, es de mérito destacar que el principio de libre organización de los estudiantes, sí se encuentra abiertamente consagrado en el numeral 1 de la Ley N.° 8638 del 14 de mayo de 2008, Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional.

 

Es menester acotar que el reconocimiento ex profeso de la libertad de organización estudiantil como principio fundamental del régimen universitario, corresponde a una moderna tendencia que busca proteger la libertad académica de los alumnos universitarios, a través de la garantía de la libertad de asociación. En este orden de ideas, cabe señalar que, en Derecho Comparado, tenemos que ya en 1983 el artículo 27.5 de la Ley N.° 11/1983 del 25 de agosto – Ley de Reforma Universitaria Española – aseguraba como garantía institucional la libertad de asociación de los estudiantes. Libertad que fue reafirmada por el artículo 46.g de la Ley Orgánica de Universidades española, Ley N:° 6/2001 del 21 de diciembre.

 

Ahora bien, tal y como lo subraya el voto  N° 1313-93 de 13:54 hrs. del 26 de marzo de 1993 de la Sala Constitucional, ya mencionado, el régimen jurídico universitario, que se determina por lo amplio de su autonomía, se justifica en la finalidad de la institución misma, la cual se vincula a la promoción de cultura y educación superiores.

 

Utilizando la terminología del Tribunal Supremo de Elecciones, la autonomía universitaria pretende ser un medio para asegurar el cumplimiento de los fines encomendados a la universidad. En torno, al punto se ha dicho en la resolución N.° 2018-E-2007 de las 11:30 horas del 15 de agosto de 2007:

 

“Tal independencia resultante de la autonomía universitaria garantiza la posibilidad de dar debido cumplimiento a los fines que son propios de dichas instituciones y que, indudablemente, van más allá de la simple formación de profesionales. Así, por ejemplo, de acuerdo con su Estatuto Orgánico, la Universidad de Costa Rica encuentra su razón de ser en la consecución de propósitos tales como: a) la promoción de transformaciones sociales para el logro del bien común; b) el desarrollo de políticas que estimulen la justicia social, el desarrollo integral, la libertad plena e independencia del país; c) la formación de una conciencia creativa, cívica y objetiva en los miembros de la comunidad costarricense; d) la búsqueda constante de la verdad, la eficacia y la belleza.
De ahí que la propia Sala Constitucional haya apuntado, como bien lo señalan los pronunciamientos universitarios, que la Universidad no es una simple institución de enseñanza pues a ella corresponde la función compleja, integrante de su naturaleza, de realizar y profundizar la investigación científica, cultivar las artes y las letras en su máxima expresión, analizar y criticar, con objetividad, conocimiento y racionalidad elevados, la realidad social, cultural, política y económica de su pueblo y el mundo, y proponer soluciones a los grandes problemas nacionales; en síntesis para esos propósitos es creada y nada menos se espera y exige de ella. La Universidad, como centro de pensamiento libre, debe y tiene que estar exenta de presiones o medidas de cualquier naturaleza que tiendan a impedirle cumplir, o atenten contra ese, su gran cometido (véase, sobre el particular, el voto n.° 1313-93 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).”

 

            En el caso de la UNAGUA, el artículo 6 del proyecto de Ley, establece los fines que tendría la Universidad:

 

“ARTÍCULO 6.-Fines

La Unagua se centrará en la enseñanza de diversas disciplinas relacionadas con el agua, así como en la innovación de una nueva cultura del agua.  Específicamente, se consagrará a la consecución de los siguientes fines:

 

a)         Contribuir al desarrollo de las funciones del agua: educativa, social, cultural, deportiva y de salud pública.

b)         Promover, conservar y transmitir la cultura del agua, en el marco de un esfuerzo integral y sostenido, orientado al mejoramiento integral de la sociedad costarricense, el fortalecimiento de la democracia y la creación de condiciones económicas y sociales más equitativas y justas para la convivencia social, especialmente, el fomento de actividades turísticas, económicas, recreativas, la generación eléctrica y la generación de empleo.

c)         Ofrecer a los estudiantes una educación integral que les garantice, simultáneamente, óptima formación tanto profesional como técnica, y un desarrollo integral, moral y personal.

d)         Promover la investigación científica de alto nivel técnico y académico para contribuir al mejoramiento social, cultural, económico y educativo de del país, a fin de coadyuvar en los procesos de desarrollo, modernización y mejoramiento técnico de los sectores del agua.

e)         Preparar profesionales por medio de carreras universitarias que guarden armonía con los requerimientos científicos y tecnológicos de desarrollo mundial y las necesidades del país; dichos profesionales culminarán con la obtención de títulos y grados universitarios con énfasis especial en las carreras técnicas que demanda el desarrollo nacional.

f)          Mantener, extender y desarrollar programas de educación relacionados con el agua, mediante carreras completas, de cuatro a cinco años de duración, que faculten para el desempeño profesional satisfactorio y la inserción laboral adecuada.

g)         Desarrollar programas especiales de fortalecimiento de las pequeñas y medianas organizaciones, especialmente las Asadas y las municipalidades que manejan acueductos en el país, mediante acciones de asistencia técnica, capacitación y formación integral, en procura del desarrollo y la expansión de estas.

h)         Los demás que se establezcan en el estatuto orgánico.”

 

Al tenor de la norma transcrita, la finalidad de la UNAGUA consiste en el desarrollo y transmisión, a través de la educación y la investigación, de una nueva cultura en relación con el manejo de los recursos hídricos. Esto lo confirma el artículo 2 del proyecto de Ley:

 

“ARTÍCULO 2.-Misión

La Unagua tiene como misión satisfacer las necesidades educativas en materia de agua; en ese sentido, ofrecerá formación académica integral de excelencia, que contribuya al desarrollo de la sociedad y promueva una nueva cultura del agua.”

 

Resultado de lo anterior, debemos comprender que en el caso de la UNAGUA su régimen jurídico encuentra su razón de ser, en esta alta finalidad, sea promover una nueva cultura del agua, en relación con la administración de los recursos del país. Esto a través de la docencia y la investigación.

 

Finalmente, y a modo de ulterior acotación, conviene señalar que la nueva institución de educación superior igual debería beneficiarse de los recursos del Fondo Nacional para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal, por lo que correspondería a la UNAGUA una porción de dicho fondo, cuyo importe será determinado – según lo establece el numeral 85 constitucional – por el Consejo Nacional de Rectores.

 

3.EN ORDEN A LA FUSIÓN DEL LABORATORIO NACIONAL DEL AGUA CON LA UNIVERSIDAD DEL AGUA.

 

En el proyecto de Ley se establece que a partir de la eventual promulgación de la Ley, el Laboratorio Nacional del Agua se fusionará con la Universidad del Agua.

El denominado Laboratorio Nacional del Agua es el laboratorio central del Instituto de Acueductos y Alcantarillados. Constituye el órgano de ese Instituto encargado del control de la calidad de las aguas potables, aguas negras y residuos líquidos industriales.

 

Su Ley Orgánica, atribuye al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la competencia para proveer a los habitantes de la república de servicios de agua potable, y de recolección y evacuación de aguas negras y de residuos industriales. Al respecto, la Ley N.° 2726 del 14 de mayo de 1961 dispone:

 

“ARTICULO 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas;(…)”

 

Si bien la Ley no establece expresamente que corresponde al Instituto controlar la calidad de las aguas potables, aguas negras y contaminadas por residuos industriales, es claro que esta competencia se encuentra implícita en las facultades legales para dirigir y vigilar todo lo concerniente al servicio de agua potable, y a la recolección de aguas negras y residuos industriales. Efectivamente, el control de la calidad de las aguas, debe entenderse comprendido dentro del servicio de vigilancia sobre las aguas que la Ley llama a ejercer al Instituto.

 

De otro extremo, en virtud del Decreto Ejecutivo N.° 26.066 del 15 de mayo de 1997, se ha designado al Laboratorio Central del Instituto como Laboratorio Nacional de Aguas. Esta designación se ha realizado en ejercicio de las potestades que los numerales 353 y 354 de la Ley General de Salud, confieren al Ministerio de Salud y que literalmente rezan:

 

“ARTICULO 353.-

Se declaran laboratorios oficiales para los efectos de practicar los análisis que técnicamente hubiere menester, los del Ministerio. Estos laboratorios pueden a su vez utilizar previo permiso correspondiente las facilidades de equipo, personal y consejo técnico de otros laboratorios, cuando así lo consideren conveniente.

Los resultados de los análisis dados por laboratorios oficiales serán definitivos para la concesión y cancelación de permisos, autorizaciones y registros y en materia judicial constituyan pruebas conforme a las leyes pertinentes.

ARTICULO 354.-

El laboratorio oficial fijará las normas y pautas mínimas de los procedimientos técnicos a que deberán ceñirse los laboratorios clínicos y bromatológicos del país. Le corresponde, asimismo, fijar las normas y procedimientos mínimos para asegurar una toma de muestras correcta, pudiendo rechazar toda muestra que se les someta para su análisis si ésta no diere seguridad de su calidad o fuere insuficiente para practicar el análisis o si se hubiere tomado en disconformidad a las normas técnicas.” 

 

De acuerdo con el Decreto Ejecutivo N.° 20.066, el Laboratorio Central del Instituto, en su condición de Laboratorio Nacional de Aguas, es el centro nacional de referencia para las determinaciones físico, químicas, biológicas de las aguas. Por ende, la corresponde realizar los estudios técnicos y análisis requeridos por el Ministerio de Salud, así como brindar la respectiva asesoría técnica al Ministerio. El Decreto dispone:

 

“Artículo 1°-Designar al Laboratorio Central del Instituto Costanicense de Acueductos y Alcantarillados, como el Laboratorio Nacional de Aguas, para la realización de estudios técnicos y análisis necesarios requeridos por el Ministerio de Salud, y para que le brinden a este Ministerio la asesoría técnica que requiera, conforme con las disposiciones contenidas en el artículo 353 de la Ley General de Salud. El costo de los servicios y análisis, ya sean para control o vigilancia de la calidad del agua, serán cubiertos por el interesado.

Artículo 2°-De acuerdo con su área de especialización, el Laboratorio Nacional de Aguas, constituirá el centro de referencia nacional para las determinaciones físico químicas y biológicas de las aguas. El Laboratorio contará con un sistema de aseguramiento de la calidad análitica debidamente acreditado.”

 

De esta suerte, el Laboratorio Central del Instituto coadyuva al Ministerio de Salud en el ejercicio de las potestades de policía que los artículos 264 y siguientes, le otorgan en materia de aguas.

           

Así las cosas, adicionalmente a la obligación de realizar los estudios necesarios para controlar la calidad de las aguas potables, aguas negras y contaminadas por residuos industriales - lo cual es una función del Instituto de Acueductos y Alcantarillados-, es deber del Laboratorio realizar los análisis técnicos requeridos por el Ministerio de Salud.

 

Las competencias del Laboratorio Nacional de Aguas, pues, constituyen típicas funciones de la administración activa. Principalmente,  se trata de una actividad técnica indispensable para que tanto el Instituto de Acueductos y Alcantarillados, como el Ministerio de Salud, puedan ejercer sus funciones de vigilancia y policía sobre las aguas.

 

No parece propio, en consecuencia, que se fusione el Laboratorio Nacional de Aguas con la Universidad del Agua. La integración, tal y como se propone en el proyecto, implicaría que el Instituto ya no contaría con un laboratorio de planta para realizar los estudios técnicos necesarios, para la vigilancia de las aguas potables, negras y contaminadas.  Esto podría redundar en un déficit en el buen servicio del Instituto.

 

La situación podría agravarse en virtud del transitorio III del proyecto, que autoriza el traslado horizontal del personal que pertenece al Laboratorio del Instituto. Esto podría despojar al Instituto de sus capacidades técnicas para realizar el servicio de vigilancia de las aguas.

 

De otro lado, es notorio que el laboratorio realiza labores que son esenciales a la administración activa. Estas funciones no se enmarcan pacíficamente dentro de los fines de una institución universitaria.

 

Tal y como se ha dicho anteriormente, la Universidad como institución se vincula con la promoción de una cultura y educación superiores, esto a través de la docencia y la investigación. Este es el sustrato que justifica la autonomía otorgada por la propia Constitución. Estas altas funciones, no parecen compatibles con la tarea de realizar los estudios técnicos necesarios para el ejercicio de potestades de vigilancia, o policía, que deben ejercer otras administraciones.

 

En todo caso, debe advertirse que la fusión del Laboratorio Nacional de Aguas con la Universidad del Agua no comprendería traspaso patrimonial de ninguna clase. Hemos señalado claramente que el Laboratorio es un órgano del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, por ende no es titular de bienes muebles o inmuebles, ni de rentas, derechos o regalías. Como máximo, el Laboratorio disfruta de una serie de activos que el Instituto – verdadero titular de los mismos –, le ha asignado para su función. De allí que resultaría ineficaz el numeral 10 del proyecto de Ley, el cual dispone que la fusión del Laboratorio con la UNAGUA implicará el traslado patrimonial de los bienes y derechos a nombre del Laboratorio. Esta norma se comprendería solamente si el Laboratorio gozara de la condición de titular de derechos y obligaciones:

 

“ARTÍCULO 10.-       Traslado patrimonial

Los bienes muebles e inmuebles de la Institución indicada en el artículo anterior, así como sus activos, rentas, derechos, regalías o recursos de todo tipo, lo mismo que las rentas asignadas en el presupuesto nacional o municipal de los cantones donde se asientan y, en general, su patrimonio completo, pasarán a formar parte del patrimonio de la Unagua, entidad que asumirá de pleno derecho los activos y pasivos, así como los derechos y las obligaciones de la Institución que se fusiona y se integra en la nueva entidad universitaria.”

 

En definitiva, la unión entre el Laboratorio Nacional de Aguas y la Universidad de Agua, podría implicar un trastorno en el servicio que brinda el instituto, y el Ministerio de Salud, en materia de vigilancia sobre las aguas. Pero, también, la inserción de las funciones del Laboratorio dentro de la Universidad del Agua, conllevarían la desnaturalización de esta institución como ente de educación superior.

 

CONCLUSIONES:

 

            Con fundamento en lo anterior, se concluye:

 

1.El objeto del proyecto de Ley que se dictamina consiste en crear la denominada Universidad del Agua, cuyo acrónimo legal sería UNAGUA.

 

2.Debido a su condición de institución de educación superior, la UNAGUA gozaría del régimen jurídico que la Constitución garantiza a todos los entes de su mismo tipo.

 

3.El proyecto de Ley establece expresamente que la autonomía universitaria, la libertad de cátedra y la libertad de organización estudiantil, constituirían principios esenciales del régimen jurídico aplicable a la UNAGUA. No está de más señalar que estos principios integran el régimen jurídico que, en términos generales, rige para todas las universidades públicas.

 

4.La autonomía es consustancial a la idea misma de universidad como institución que contribuye al desarrollo humano. La autonomía constituye el principio que asegura la libertad científica y docente de la universidad.

 

5.La jurisprudencia constitucional ha admitido que la autonomía universitaria constituye un principio irrenunciable del régimen jurídico universitario, sin el cual la Universidad no podría realizar con independencia, y por ende eficacia, su misión de cultura y educación superiores.

 

6.La autonomía se concibe como una garantía sustancial del régimen jurídico universitario. Tanto la libertad de cátedra como la libertad de organización de los estudiantes, tienen su marco idóneo en la autonomía universitaria.

 

7.En la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo se ha determinado que la autonomía universitaria – la cual tiene un carácter especial, diferente incluso del régimen de las autonomías institucionales que consagra también nuestra Constitución Política-,  comprende la potestad de administrarse y organizarse, pero además el poder de gobernarse, que es establecer sus propios planes, programas, objetivos, políticas y metas.

Igualmente, nuestra jurisprudencia administrativa ha establecido que el régimen autónomo universitario no implica la no sujeción de la Universidad a la Ley. Por el contrario, la Universidad, igual que cualquier ente público, se encuentra sometida a la Ley y a la Constitución. Empero, no es posible subordinar a la Universidad a una relación de tutela administrativa por parte de las autoridades centrales del Estado.

 

8-La autonomía universitaria es la garantía institucional de la libertad de cátedra. La autonomía universitaria, tan amplia como es, se justifica en la protección de las libertades académicas, sea la protección de la libertad en la docencia y en la investigación.

 

9- La subsistencia y el pleno disfrute de la libertad de cátedra, presupone de una organización autónoma de la docencia y la investigación que la garantice.

 

10-Nuestro Derecho Constitucional positivo acepta el rango de la libertad de cátedra como principio del régimen universitario.

 

11-Nuestra jurisprudencia constitucional ha entendido que la libertad de cátedra se encuentra íntimamente relacionada con la autonomía universitaria. En este orden de ideas, se comprende por libertad de cátedra que la Universidad disfruta del poder de establecer el contenido del currículum universitario, sin estar sujeta a resoluciones de poderes externos a la propia Universidad, lo mismo que constituye una garantía de que los profesores universitarios podrán expresar sus ideas libremente.

 

12-El reconocimiento ex profeso de la libertad de organización estudiantil como principio fundamental del régimen universitario, corresponde a una moderna tendencia que busca proteger la libertad académica de los alumnos universitarios, a través de la garantía de la libertad de asociación.

 

13-La jurisprudencia constitucional señala que el régimen jurídico universitario se justifica en la finalidad de la institución misma, la cual se vincula a la promoción de cultura y educación superiores.

 

14-La finalidad de la UNAGUA consistiría en el desarrollo y transmisión, a través de la educación y la investigación, de una nueva cultura en relación con el manejo de los recursos hídricos. Esta es la razón de ser que justificaría la aplicación del régimen universitario.

 

15-La nueva institución de educación superior igual debería beneficiarse de los recursos del Fondo Nacional para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal, por lo que correspondería a la UNAGUA una porción de dicho fondo, cuyo importe será determinado – según lo establece el numeral 85 constitucional – por el Consejo Nacional de Rectores.

 

16- En el proyecto de Ley se establece que a partir de la eventual promulgación de la Ley, el Laboratorio Nacional del Agua se fusionará con la Universidad del Agua.

 

17-El denominado Laboratorio Nacional del Agua es el laboratorio central del Instituto de Acueductos y Alcantarillados. Constituye el órgano de ese Instituto encargado del control de la calidad de las aguas potables, aguas negras y residuos líquidos industriales.

 

19-En virtud del Decreto Ejecutivo N.° 26.066 del 15 de mayo de 1997, se ha designado al Laboratorio Central del Instituto como Laboratorio Nacional de Aguas. Esta designación se ha realizado en ejercicio de las potestades que los numerales 353 y 354 de la Ley General de Salud, confieren al Ministerio de Salud.

 

20-El Laboratorio Central del Instituto, en su condición de Laboratorio Nacional de Aguas, es el centro nacional de referencia para las determinaciones físico, químicas, biológicas de las aguas. Por ende, la corresponde realizar los estudios técnicos y análisis requeridos por el Ministerio de Salud, así como brindar la respectiva asesoría técnica al Ministerio.

 

21-Adicionalmente a la obligación de realizar los estudios necesarios para controlar la calidad de las aguas potables, aguas negras y contaminadas por residuos industriales, lo cual es una función del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, es deber del Laboratorio Nacional de Aguas realizar los análisis técnicos requeridos por el Ministerio de Salud.

 

22-Las competencias del Laboratorio Nacional de Aguas, constituyen típicas funciones de la administración activa. Principalmente,  se trata de una actividad técnica indispensable para que tanto el Instituto de Acueductos y Alcantarillados, como el Ministerio de Salud, puedan ejercer sus funciones de vigilancia y policía sobre las aguas.

 

23-No parece propio, en consecuencia, que se fusione el Laboratorio Nacional de Aguas con la Universidad del Agua. La integración, tal y como se propone en el proyecto, implicaría que el Instituto de Acueductos y Alcantarillados ya no contaría con un laboratorio de planta para realizar los estudios técnicos necesarios, para la vigilancia de las aguas potables, negras y contaminadas.  Esto podría redundar en un déficit en el buen servicio del Instituto.

 

24-El laboratorio realiza labores que son esenciales a la administración activa. Estas funciones no se enmarcan pacíficamente dentro de los fines de una institución universitaria.  Las altas funciones de una universidad, no parecen compatibles con la tarea de realizar los estudios técnicos necesarios para el ejercicio de potestades de vigilancia o policía que deben ejercer otras administraciones.

 

25-La fusión del Laboratorio Nacional de Aguas con la Universidad del Agua no comprendería traspaso patrimonial de ninguna clase. El numeral 10 del proyecto de Ley es ineficaz.

 

Atentamente,

 

 

Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto.

 

           

JAOA