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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 058 del 04/08/2008
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 058
 
  Opinión Jurídica : 058 - J   del 04/08/2008   

OJ-058-2008

4 de agosto, 2008


 


 


 


 


Licenciada


Silma Bolaños Cerdas


Jefa de Área


Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio ECO-248-16.875-08 del 18 de julio del año en curso, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 4 de la Ley de Planificación Económica, Ley n.° 5525 de 2 de mayo de 1974”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.875.


 


Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).


 


 


I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY


 


El proyecto de ley tiene como propósito el reformar el artículo 4 de la Ley de Planificación Económica para que la Presidencia de la República establezca los lineamientos de política general del PND utilizando la propuesta del programa de gobierno del partido político que ganó las elecciones; sin perjuicio de tomar en cuenta el programa de las minorías representadas en el Parlamento que no resulten antagónico con el programa del partido triunfante en la justa electoral.


 


 


II.-       SOBRE EL FONDO


 


El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa; ergo, su aprobación o no es un asunto de política legislativa.


 


Sobre la responsabilidad del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en la elaboración del PND, en el dictamen C-125-03 de 6 de mayo del 2008, expresamos lo siguiente:


 


“El Sistema está constituido por el Poder Ejecutivo y sus órganos, por la Administración Descentralizada y las entidades públicas locales y regionales. Debe entenderse, por demás, que está también integrado por las empresas públicas tanto si están constituidas bajo formas de organización pública como bajo formas de organización privada.


Por el contrario, no se hace mención a los órganos constitucionales mencionados. La no pertenencia al Sistema de los Poderes Legislativo y Judicial es reafirmada por el artículo 4 de la ley en cuanto dispone respecto de la dependencia de los órganos encargados de la planificación, sin que al efecto se refiera a los Poderes Legislativo y Judicial, la Contraloría y el TSE. En el mismo sentido, tenemos que el artículo 12 de la Ley no prevé unidades de planificación en los citados órganos constitucionales. Lo anterior no significa, en modo alguno, que estos no puedan contar con dichas oficinas. Significa simplemente que no están obligados por ley a constituir dichas unidades y que si las constituyen, las oficinas no integran el Sistema de Planificación. Por ende, el Poder Ejecutivo no puede exigir que se sometan a las prescripciones de la Ley y, en concreto, a la competencia de MIDEPLAN. Por consiguiente, el Ministerio no puede normar el funcionamiento de las unidades de planificación que llegaren a formarse en los otros órganos constitucionales. Lo anterior significa que a dichas unidades de planificación no les resultaría aplicable el artículo 14 de la Ley, en cuanto dispone que las oficinas de planificación trabajarán de conformidad con ‘los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo’ y a las directrices particulares de cada entidad. No tienen que ser  ‘partes integrantes del Sistema Nacional de Planificación’ ni entre sus objetivos está el logro de las ‘tareas del Plan Nacional’.


       Lo anterior tiene consecuencias en relación con el Plan Nacional de Desarrollo. Este es elaborado por el Ministerio de Planificación. Dicho Plan contiene los fines, objetivos que se pretende alcanzar en un período determinado por la Administración Pública y las empresas públicas. Refleja las políticas públicas consideradas indispensables para alcanzar el desarrollo social y económico y, por ende, hacer realidad el Estado Social de Derecho.


       En la medida en que el Plan es elaborado por un órgano del Poder Ejecutivo y dado que en forma expresa dicha competencia no es  otorgada por la Constitución Política, se sigue como lógica consecuencia que la sujeción de los órganos constitucionales al Plan lesiona la independencia de esos órganos y en tratándose de los Poderes Legislativo y Judicial violenta, por ende, el principio de separación de poderes. Notamos que la competencia del Ministerio no se limita a elaborar el plan, entraña también un poder de regulación sobre cómo deben realizar sus planes los otros miembros del Sistema. Dispone el artículo 4 de la Ley:


‘Los organismos del Sistema Nacional de Planificación dependerán de las autoridades superiores de cada entidad, a saber: el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, del Ministro, las demás unidades u oficinas de planificación, de los Ministros de Gobierno y del personero ejecutivo de más alta jerarquía de las instituciones descentralizadas, según el caso. La Presidencia de la República establecerá los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo, el cual será sometido a su consideración y aprobación en forma de planes a corto, mediano y largo plazo por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.


El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica tendrá la responsabilidad principal de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. Para ello implantará las normas de asesoría, información y coordinación que sean necesarias con el resto del Sistema Nacional de Planificación, el cual deberá prestarle toda la cooperación técnica requerida’. La cursiva no es del original”.


 


Ahora bien, la planificación económica presenta una serie de falencias en nuestro medio. Si bien el proyecto de ley se orienta en la dirección correcta, siempre y cuando se le dé la flexibilidad y la ductibilidad necesaria al PND para que los órganos competentes hagan los ajustes correspondientes, toda vez que la realidad es más dinámica y cambiante que la visión que se tiene al momento de formular un plan de gobierno al calor de una contienda electoral, también es lo cierto que quedan muchos aspectos de la planificación económica que corregir. En primer término, está el hecho de que no hay una norma legal expresa que haga vinculante el PND para todos los órganos y entes públicos que forman parte del sistema. Si bien en el dictamen supra citado indicamos lo siguiente:


 


“1.- De conformidad con las Leyes de Planificación Nacional, 5525 de 2 de mayo de 1974, y de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos, 8131 de 4 de setiembre de 2001, los Ministerios de Gobierno, así como cualquier órgano que integre la Administración Central del Estado, en los términos de esta Ley, están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y son objeto de evaluación por parte del Ministerio de Planificación y Política Económica. 


2.- Esa sujeción no puede predicarse respecto de los órganos constitucionales, en razón de los principios de separación de poderes e independencia de funciones que rigen su accionar y las relaciones con el Poder Ejecutivo.  


3.- Los entes autónomos, semiautónomos y las empresas públicas como parte de la Administración Descentralizada del Estado están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y pueden ser objeto de evaluación por parte de MIDEPLAN, con las salvedades que se indican de seguido.


4.- Dado que la autonomía de gobierno que la Constitución les reconoce no está sujeta a la Ley, la Caja Costarricense de Seguro Social y las universidades estatales no están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo.


5.- Dichas entidades están obligadas a suministrar información al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, pero no pueden ser objeto de evaluación por parte de ese órgano ministerial.


6.- En razón de la amplia autonomía que la Constitución les garantiza y que ha sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional, las municipalidades no están sujetas a una planificación elaborada por el Poder Ejecutivo. Lo cual implica que mientras el Plan Nacional de Desarrollo no sea aprobado por ley, no pueden resultar vinculadas por éste. Las municipalidades están obligadas a presentar los informes que prevé la Ley de Administración Financiera, pero esa presentación no faculta a MIDEPLAN a evaluar la actividad municipal en los términos en que dicha Ley lo establece.


7.- Si bien los bancos estatales están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo, en razón de lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera, MIDEPLAN no puede ejercer las competencias que dicha Ley le reconoce. La evaluación, entonces, debe limitarse a lo dispuesto en la Ley de Planificación Nacional.


8.- Están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y a las facultades que la Ley de Administración Financiera reconoce a MIDEPLAN los entes públicos no estatales a condición de que reciban o administren  fondos provenientes de un presupuesto público, lo cual implica la percepción de transferencias presupuestarias”, estas conclusiones deberían estar normatizadas en la Ley de Planificación Económica.


 


Por otra parte, otra falencia que tiene la planificación en nuestro medio, es que no hay una participación ciudadana efectiva en la elaboración del PND, ni un control democrático sobre esta. “En el tanto y cuanto, se decida seguir con la planificación económica en el medio, se sugieren las siguientes mejoras, en el proceso de planificación (elaboración, aprobación, ejecución y liquidación del Plan Nacional de Desarrollo): crear instrumentos de controles democráticos, que permitan una utilización racional de los recursos y que se destinen a las necesidades determinadas democráticamente, por la mayoría de la población. Lo anterior conlleva establecer la participación democrática [lo que se hoy se denomina ciudadana] en la planificación económica. Esta debe ser, de carácter institucional, sectorial y regional.  Pese a que se está consciente de que la iniciativa, en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, debe ser una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, en consulta con todos los sectores de la población, el Parlamento debe tener participación en el proceso, mediante la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual le dará el carácter de ley, con las consecuencias que, desde el punto de vista jurídico, ello implica”. (Vid. CASTILLO VÍQUEZ, Fernando. Elementos Económicos en la Constitución Política. San José, Editorial Juritexto, 1992, pág. 192). La idea sería, que un plazo fijo, tal y como ocurre con los Presupuestos Nacionales, la Asamblea Legislativa apruebe o impruebe el PND; en este caso, tal y como  sucede con los tratados internacionales, empréstitos o contratos administrativos que deben ser aprobados por la Asamblea Legislativa, los diputados carecían de la potestad de enmienda.


 


 


III.-     CONCLUSIÓN


 


El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa; ergo, su aprobación o no es un asunto de política legislativa.


 


Atentamente,


 


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


 


FCV/mvc