OJ-070-2008

13 de Agosto del 2008

 

 

 

Señora

Hannia M. Duran

Jefa de Área Comisión Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio sin número fechado 25 de julio del  2008, mediante el cual se solicita el criterio de esta Procuraduría con respecto al proyecto de ley denominado “REFORMA A VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY ORGANICA DEL AMBIENTE (FORTALECIMIENTO DEL TRIBUNAL AMBIENTAL ADMINISTRATIVO), expediente 16,951.

 

 

I.-        CONSIDERACIONES PREVIAS

 

Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República, como órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública.

 

Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica –que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, en la que señalaremos los aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio.

 

 

Asimismo, nos permitimos aclarar que el plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (Artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (v.g. el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o las instituciones autónomas), no así a las consultas optativas o voluntarias –como la presente-, que no están reguladas por la normativa de cita.

 

En todo caso, con gusto estamos atendiendo su estimable solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.

 

 

II.-       OBJETO DEL PROYECTO

 

Tal y como se desprende de la exposición de motivos el espíritu del legislador va encaminado a fortalecer al Tribunal Ambiental Administrativo (en adelante Tribunal), al dotarlo de un status legal, generar la posibilidad de adquirir recurso humano  suficientes y bien remunerados  para hacerle frente a su labor.

 

            Al tenor de lo que reza la reforma propuesta a la Ley Orgánica del Ambiente, esta Procuraduría emite la siguiente  opinión no vinculante sobre el citado proyecto:

 

 

A.-       REFORMA DEL ARTÍCULO 103 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE

TEXTO ACTUAL:

 

“Artículo 103.- Creación del Tribunal Ambiental administrativo

 

Se crea un Tribunal Ambiental Administrativo, con sede en San José y competencia en todo el territorio nacional.

 

Será un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, con competencia exclusiva e independencia funcional en el desempeño de sus atribuciones. Sus fallos agotan la vía administrativa sus resoluciones de acatamiento estricto y obligatorio.”

 

REFORMA PROPUESTA:

 

“Artículo 103.- Creación del Tribunal Ambiental Administrativo

 

Créase el Tribunal Ambiental Administrativo, con sede en San José y competencias en todo el territorio nacional.

 

Será un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, con competencia exclusiva e independencia funcional y financiera en el desempeño de sus atribuciones.  Sus fallos agotan la vía administrativa y sus resoluciones serán de acatamiento estricto y obligatorio.”

 

Se infiere del texto propuesto una reforma en dos sentidos, dotar al Tribunal de un grado de desconcentración máxima, y de independencia financiera, aspectos que para determinar su  procedencia precisa del análisis de conceptos como el de la desconcentración, la personalidad instrumental y el órgano persona.

 

Respecto a la figura de la desconcentración ya se han vertido diversos  pronunciamientos por parte de este Órgano Consultivo, siendo oportuno hacer referencia a nuestro dictamen C-042-2001 del 20 de febrero de 2001, el cual, citó el C-109-99 del 1 de junio del 1999 que indica: 

 

"Por razones metodológicas, es necesario hacer una análisis de la figura de la desconcentración.

 

‘La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el proceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una distribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe una competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad jurídica para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto administrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria.

 

Ese proceso conlleva que el jerarca resulte incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que no significa, sin embargo, una pérdida absoluta de competencia sobre el punto.

 

Corresponde a la norma creadora de la desconcentración el definir el ámbito material de ésta y, por ende, cuáles poderes mantiene el jerarca respecto del inferior, debiéndose concluir que en los demás aspectos de la actividad, el inferior permanece sometido a jerarquía. Importa señalar que el jerarca puede, además, mantener el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determina el grado de desconcentración’. (Dictamen 271-98 del 15 de diciembre de 1998).

 

En el caso de la desconcentración se quiebra el principio de jerarquía, no en vano la doctrina italiana habla de la descentralización jerárquica, ya que los poderes del jerarca (mando, revisión y avocación) desaparecen. Ahora bien, la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de las potestades que se derivan de la relación jerárquica. El jerarca conserva aquellos poderes que son compatibles con el fenómeno de la desconcentración, es decir, que no incide en la esfera de las atribuciones exclusivas del órgano. Dentro de estas potestades se encuentran la de vigilancia, la disciplinaria y la de dirimir conflictos de competencia.

 

       Esta Procuraduría ha señalado:

 

       “La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados’. (C-026-97 de 12 de febrero de 1997).

 

       La desconcentración constituye una excepción a la relación jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tal compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.

 

       Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público.

 

       Dado el carácter excepcional que tiene la figura de la desconcentración y al afectar uno de los institutos jurídicos más importantes de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como es el principio de jerarquía, es lógico y comprensible suponer que el legislador haya establecido que la desconcentración solo puede operar por ley o por reglamento. Es por ello, que a la Administración Pública no le está permitido utilizar otras vías o alternativas para operar este fenómeno. En este sentido la ley es clara, y al operador jurídico no le queda otro remedio que ajustarse a lo que dispone.

 

       Tampoco podemos olvidar, que la Administración Pública está regida por el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que como técnica de autoridad, obliga a la Administración Pública a actuar sólo en aquellos casos en los cuales existe una norma habilitante del ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). Si el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública establece, como norma de principio que, todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o reglamento, no podría la Administración Pública, mediante otra vía, producir la desconcentración, ya que si actuara en esa dirección, estaría cometiendo una grave violación al principio de legalidad."

Por su parte, en el PC-013-2000 del 6 de julio del 2000, adicionamos sobre este asunto lo siguiente:

 

       "Nuestra LGAP, en su artículo 83, recoge la figura de la desconcentración administrativa. En él se establecen dos modalidades, la mínima y la máxima. En la primera, el superior no puede avocar las competencias del inferior ni revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. En la segunda, además de lo anterior, el superior no puede impartirle órdenes, instrucciones o circulares al inferior. Una consecuencia lógica de la desconcentración es que, corresponde al órgano desconcentrado agotar la vía administrativa, salvo que por ley o reglamento se otorgue algún recurso contra lo resuelto por él ante el superior (inciso c del 126 de la LGAP)."

 

       El órgano persona o la personificación presupuestaria, es una construcción teórica con el propósito fundamental de dotar a ciertos órganos de la Administración Pública central de cierta flexibilidad y agilidad, sobre todo en lo referente al manejo de los recursos públicos y sus presupuestos, para lo cual se recurre a una personificación parcial de un órgano que forma parte del Estado, ya sea su organización o su actividad.

 

       "Tratando de deducir principios generales de los casos positivos del órgano-persona en razón de la organización, podemos decir que se trata precisamente de organizaciones en donde una parte está personificada y otra no. La primera es generalmente una ‘Junta’, que se establece como órgano superior de administración, generalmente para fijar normas generales y para administrar fondos. Precisamente para este último efecto es que se personifica. La otra parte es generalmente órgano desconcentrado de otra persona jurídica (normalmente el Estado). Pero ambas partes de la organización están íntimamente ligadas, a través de un ‘Director’, el cual resulta así sometido de un lado a la organización superior a la que pertenece la parte no personificada y por el otro a la Junta personificada. El Director es el ligamen que une ambas partes, en forma tal que aparece como una solo organización, como un todo.

 

       La personificación puede referirse, a determina actividad del órgano, es decir, tener en miras más la actividad que la organización misma. Se trataría por supuesto siempre lógicamente de una personificación de la organización, pero establecida solamente en cumplimiento de una determinada actividad, de las varias que cumple el órgano. Este supuesto ofrece menos dificultades de identificación en el derecho positivo, como se verá

 

       Las consecuencias en ambas situaciones son las mismas, en el tanto la personificación implica un régimen distinto de administración financiera y de personal. Sobre todo para lo primero es precisamente para lo que se personifica parcialmente el órgano. En cuanto al personal, generalmente se crean puestos con cargo a los fondos manejados por la parte personificada ( o derivados de la actividad concreta en función de la cual se estableció la personalidad), que es el personal que se sustrae al respectivo régimen común.(1)"

 

(1) MURILLO ( Mauro) "La Figura del Órgano-Persona en la Organización Pública Costarricense". En Antología de Derecho Público, Primer Semestre, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1984, página 127.

MURILLO nos recuerda que además de la administración financiera y de personal, existen otras razones por las cuales se da este fenómeno, entre las que se encuentran: la atribución de un patrimonio propio, la titularidad de derechos y obligaciones, la concesión de un presupuesto propio, la posibilidad de contratar por sí y de comparecer en juicio (2).

 

(2) MURILLO (Mauro), op. cit., página 127.

 

En este orden de ideas, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, expresamos sobre el tema lo siguiente:

 

"En punto a la noción de ‘personificación presupuestaria’ hemos anotado:

 

‘De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva.

 

Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica.

Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.- En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines.

 

La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como 'personificación presupuestaria'. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para «librarse» de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines...".

 

Se puede concluir entonces que el fenómeno de la desconcentración ha llevado a la creación de lo que en doctrina se denomina "órgano persona", que son órganos adscritos a a otro órgano, pero que el legislador los ha dotado de personalidad jurídica para facilitar su operación administrativa. Algunos encuentran su fundamento jurídico en el artículo 121 inciso 20) de la Constitución Política^, como expresamente lo ha indicado la Sala Constitucional en su Voto N° 6240-93:

 

" (...) si el legislador opta por desconcentrar un órgano de su Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de su personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo", que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política), en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología Constitucional⁸".

 

Es así como ha surgido la figura de la personalidad jurídica instrumental, como un mecanismo para dotar a ciertos órganos en razón de sus funciones de independencia funcional y financiera, pero sin que ello conlleve dotarlo de personalidad jurídica propia ya que esto resultaría inconstitucional, esta personalidad jurídica instrumental que se le otorga a ciertos órganos encuentra sustento inclusive a nivel  constitucional y al respecto podemos citar varios votos de la Sala Constitucional como  las sentencias números 4681-97, 9530-99 y 11657-2001. En esta última, la Sala indicó:

 

"(...) en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura denominada personificaciones presupuestarias'. según las cuales en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos Órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado central, al dotarlos de personalidad jurídica instrumental'." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

 

Según lo expuesto procedemos a referirnos a las reformas propuestas para el artículo 103 de la Ley Orgánica del Ambiente, de la siguiente forma:

 

A.- Establecer que el Tribunal Ambiental Agrario es un órgano de desconcentración máxima.

 

Según la redacción actual del artículo 103 de la ley, el Tribunal ya cuenta con las siguientes potestades: 

 

1.-     Competencia Exclusiva: Nadie puede subrogarse o avocarse, ni aún el propio Ministro, la decisión de aquellos  asuntos que conozca el Tribunal.

 

2.-     Independencia funcional en el desempeño de sus funciones: El Tribunal aplicara el Procedimiento Ordinario Administrativo en la investigación de los casos que se presenten, estableciendo la estructura que considere oportuna sin que nadie pueda prescribirle la forma de llevarlo a cabo.

 

3.-     Agotamiento de la Vía Administrativa: Sus fallos agotan la vía administrativa.-

 

4.-     Resoluciones de acatamiento estricto y obligatorio: Las resoluciones dictadas por el Tribunal son de acatamiento obligatorio para cualquier particular o Institución del Estado, lo que conlleva que en caso de incumplimiento  se podrá aplicar el artículo 305 del Código Penal que se refiere al Delito de Desobediencia a la Autoridad.-

 

5.-     Irrecurribilidad de Resoluciones: Las resoluciones del Tribunal son irrecurribles, el único recurso que poseen es el de Revocatoria y el de Revisión de conformidad con el artículo 346 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, el cual será interpuesto ante el mismo Tribunal.-

 

Estas características  son propias de un órgano de desconcentración máxima de conformidad a los términos del artículo 83 de la Ley General de Administración Pública que dispone:

 

“3.-La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.”

 

Es por tal motivo, que en lo referente a este tema la reforma pretende establecer de forma expresa que el Tribunal es un Órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, naturaleza que  ya ostenta según lo indicado supra. En  este sentido, este Órgano no tiene mayor objeción y por el contrario avala la reforma propuesta.

 

B.-       Establecer que el Tribunal Ambiental Agrario es un órgano con independencia financiera.

 

De los pronunciamientos de este Órgano Consultor anteriormente citados  y la jurisprudencia constitucional analizada, se desprende que es factible que a un órgano desconcentrado  el legislador le pueda dotar de personalidad jurídica instrumental para que, entre otras cosas, pueda manejar los recursos financieros.

 

            No obstante,  el texto propuesto  que pretende la reforma al artículo 103  no establece de forma expresa que al Tribunal Registral Administrativa tendrá “personalidad jurídica instrumental” para este fin. En este sentido,   el dotar al Tribunal de independencia financiera sin dotarlo de personalidad jurídica instrumental podría ser inconstitucional.

 

            En  síntesis, se recomienda introducir en el artículo que el Tribunal cuenta con “personalidad jurídica instrumental” para el manejo de los recurso financiero o eliminar la autonomía financiera.

 

 

B.-       REFORMA DEL ARTÍCULO 104 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE

TEXTO ACTUAL:

 

“Artículo 104.- Integración del Tribunal

 

El Tribunal Ambiental Administrativo estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, todos de nombramiento del Consejo Nacional Ambiental, por un período de seis años. Serán juramentados por el Presidente de este Consejo.”

 

            REFORMA PROPUESTA:

 

“Artículo 104.-        Integración del Tribunal

 

El Tribunal Ambiental Administrativo estará integrado por tres miembros propietarios y tres suplentes, todos de nombramiento del Consejo Nacional Ambiental, por un período de seis años, previo concurso de antecedentes.  Serán juramentados por el presidente de este Consejo.

 

Una vez finalizado el período de nombramiento se procederá a la reelección de los miembros en funciones, salvo que se declare que alguno no es elegible en virtud de que haya incurrido en alguna causa grave que amerite su remoción, previo procedimiento legal a fin de garantizar sus derechos laborales y su derecho de defensa.”

 

Se pretende con la iniciativa introducir  la selección de los miembros por concurso de antecedentes, lo cual,  se avala por ser un fiel reflejo del principio de transparencia y de idoneidad en la función pública.

 

Además,  se  agrega un segundo párrafo, el cual, interpretamos que se intenta un sistema de “reelección automática” de los miembros  del Tribunal, toda vez que  vencido el plazo de sus respectivos nombramientos la única forma de de no resultar reelectos es la existencia de causa grave que amerite su remoción.  

 

Si bien es resorte exclusivo de los señores y señoras legisladoras el aprobar o improbar dicha reforma, creemos que existe una contradicción de tipo lógico en la estructura del artículo.  Es decir, no entendemos para que se establece un plazo de seis años  en el nombramiento dado que de la lectura del artículo se colige claramente  que la continuidad o no  en el cargo  depende de la declaración mediante una resolución final de una causa grave que amerite su remoción.   

 

En este orden, nos permitimos señalar otros tipos de procedimientos de reelección  para miembros de Tribunales Administrativos que consideramos más idóneos como es el establecido en la Ley No. 8039 denominada “Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual”,  que en el párrafo segundo del artículo 20 dispone:

 

“…Los miembros del Tribunal serán nombrados por un período de cuatro años, podrán ser reelegidos previo concurso de antecedentes en los mismos términos indicados en el primer párrafo de este artículo. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el concurso de antecedentes y en el ordenamiento jurídico, se observarán igualmente para removerlos.”

 

 

C.-       REFORMA DEL ARTÍCULO 106 DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE

TEXTO ACTUAL:

 

“Artículo 106.- Principios jurídicos

 

El Tribunal Ambiental Administrativo deberá realizar sus funciones sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación de la prueba.

 

Deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento establecidos en el presente código y, supletoriamente, a la Ley General de la Administración Pública, Libro Segundo, Capítulo "Del Procedimiento Ordinario".

 

 

REFORMA PROPUESTA:

 

“Artículo 106.-          Principios jurídicos

 

El Tribunal Ambiental Administrativo deberá realizar sus funciones sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación de la prueba. 

 

Deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento establecidos en el presente código y, supletoriamente, a la Ley General de la Administración Pública, libro segundo, capítulo del procedimiento ordinario, N.º 6227, y sus reformas.

 

Así como el Código Procesal Contencioso-Administrativo, N.º 8508, y sus reformas, la Ley de notificaciones, citaciones y otras comunicaciones judiciales, N.º 7637, y sus reformas y la Ley orgánica del Poder Judicial, N.º 7333, y sus reformas, en lo que sean aplicables supletoriamente.”

Este Órgano Asesor no tiene ninguna objeción dado que únicamente se cita normativa que debe aplicar el Tribunal en el ejercicio de sus funciones.

 

 

D.-       REFORMA DEL ARTÍCULO 111  DE LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE

TEXTO ACTUAL:

 

“Artículo 111.- Competencia del Tribunal

 

El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

 

a)      Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

 

b)      Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

 

c)       Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

 

d)      Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irreducibles y darán por agotada la vía administrativa.

 

            REFORMA PROPUESTA:

 

“Artículo 111.-          Competencia del Tribunal

 

El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

 

a)      Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

 

b)      Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

 

c)       Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

 

d)      Anotar las denuncias ambientales en la correspondiente matrícula del Registro de Bienes Inmuebles y Muebles del Registro Público.

 

e)       Inhabilitar al infractor ambiental de cualesquiera permisos ambientales en faltas iguales a las sancionadas por sentencia firme, por un período de seis meses a tres años.  Al efecto el Tribunal Ambiental Administrativo deberá llevarse un registro de infractores ambientales.

 

f)       Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irrecurribles y darán por agotada la vía administrativa.”

 

Se pretende en este caso la adición de los incisos d) y e) los cuales merecen un análisis independiente, tal y como de seguido se realiza:

 

Sobre otorgar la potestad de anotar las denuncias ambientales en la correspondiente matrícula del Registro de Bienes Inmuebles y Muebles del Registro Público, debe indicarse que técnicamente y por disposición de ley la anotación de embargos, denuncias y procesos judiciales sobre bienes muebles o inmuebles es competencia exclusiva del Registro Nacional (Registros de Bienes Inmuebles y Muebles), por lo que el uso del infinitivo “Anotar” no resulta legalmente procedente, recomendamos utilizar la frase  “Ordenar la anotación”.-

 

Al respecto debemos indicar, que la potestad de ordenar una anotación al Registro Nacional se ha visto restringida a los Tribunales del Poder Judicial, sin que exista a la fecha registro de que un tribunal administrativo goce de dicha facultad, no obstante de un estudio detallado del ordenamiento jurídico nacional, se desprende que no existe norma o principio que restrinja dicha posibilidad. Por consiguiente, será criterio de los señores diputados y diputadas el otorgar dicha facultad bajo los criterios de oportunidad y conveniencia.

 

            En caso de que se considere procedente, hemos de advertir que deberá modificarse la redacción del inciso en cuanto hoy en día el órgano “Registro Público” se denomina Registro Nacional según al Ley No. No. 5695 de 25 mayo de 1975 denominada “Ley de Creación del Registro Nacional”.

 

            En cuanto a la competencia para “inhabilitar al infractor ambiental de cualesquiera permisos ambientales en faltas iguales a las sancionadas por sentencia firme, por un período de seis meses a tres años (…)”, cabe indicar que la redacción  resulta poco precisa por lo que se recomienda realizar un esfuerzo para aclarar el tipo y el alcance dada la naturaleza sancionatoria que tiene la norma.   

 

            En este orden, no queda claro, entre otras cosas, sí  lo que se pretende es que él infractor  no obtenga permisos ambientales  por faltas iguales a las sancionadas o  si los premisos obtenidos quedarán inhabilitados o ambas, se  necesario su precisión para un mejor análisis.   

 

 

E.-       ADICION DEL ARTICULO 104 BIS A LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE

 

            REFORMA PROPUESTA:

 

“Artículo 104 bis.-    Escala salarial

 

La retribución económica de los integrantes propietarios del Tribunal debe ser igual al sueldo de las personas miembros del Tribunal Superior del Poder Judicial.

 

Para el resto de los servidores públicos que laboran en el Tribunal Ambiental Administrativo se establecerá un régimen especial de salarios, que deberá equipararse entre otros a los niveles profesionales y de experiencia similar de los cargos equivalentes de esos tribunales superiores o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.”

 

El texto se establece que los salarios de los integrantes del Tribunal  deben iguales al sueldo de las personas miembros del Tribunal Superior del Poder Judicial y el resto del personal que laboran en el Tribunal Administrativo” se establece un régimen especial de salarios  que deberá “equipararse entre otros a los niveles profesionales y de experiencia similar de los cargos equivalentes de esos tribunales superiores o de otros órganos del Poder Judicial.

 

Sobre el particular, cabe  indicar que la Sala Constitucional mediante  resolución de   Voto 550-91  de las 18:50 horas  del 15 de marzo de 1991, el cual, fue aclarado mediante  Voto 719-91 del 10 de abril de 1991,  declaró  que este tipo de equiparación salarial  son contrarios a los artículos 33 y 57 de la Constitución Política. En este sentido  y para un mayor claridad citamos parte del texto del último voto mencionado:

 

“XV.- Además, el hecho de que se haya impugnado expresamente el citado artículo 29 de la Ley No. 7206, en cuanto excluyó de la equiparación con el aumento acordado en los gastos de representación de los diputados, a los miembros de los demás poderes del Estado, pero la de su salario o remuneración por sus servicios, establecida por otras normas, obliga a considerar la constitucionalidad de estas otras normas, a saber: en primer lugar, la de los artículos 17 de la Ley No. 6995 de 22 de julio de 1985,103 de la No. 7015 de 22 de noviembre de 1985, y 100 de la No. 7097 de 18 de agosto de 1988, cuya conexidad con la presente acción resulta además de que en ambas demandas acumuladas se acusen de irrazonables y abusivos los aumentos acordados a favor, tanto de los diputados como de los funcionarios equiparados.

 

XVI - La Sala considera inconstitucionales esas disposiciones, no sólo por tratarse de normas atípicas del Presupuesto, con los mismos efectos dichos en el Considerando XIV supra, sino también por ordenar la equiparación de remuneraciones y otros de los diputados, con los de los miembros de los demás poderes públicos, con violación del principio de igualdad que garantiza, en general, el artículo 33 y, específicamente en materia de salarios y condiciones de trabajo, el 57 de la Constitución, al imponer un tratamiento igual a situaciones o funcionarios que se encuentran objetivamente en circunstancias de desigualdad. No son los mismos los requisitos, limitaciones, prohibiciones o condiciones de ejerciclo del cargo de los diputados con los de los miembros de los demás poderes u órganos constitucionales. Además, en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma así, como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados.

 

XVII - Las mismas razones obligan a considerar Inconstitucional la norma del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), en tanto ordena la equiparación de salarios de los funcionarios de esa dependencia con los de los Magistrados y otros funcionarios del Poder Judicial y, de este modo, directamente, los del Procurador General y Procurador General Adjunto -éste por mención expresa, aquél por la relación de ambos resultante de la combinación de los artículos 9° y 12 de la propia Ley- con los de los diputados; aparte y además de que en el caso de la Procuraduría, por tratarse de regímenes salarial y de servicios diferentes, se violan una vez más, aquí a contrario sensu, los principios de igualdad consagrados en los artículos 33 y 57 de la Constitución.

 

XVIII - Desde luego, las Inconstucionales resultantes de lo expuesto en los Considerandos XV a XVIII solo anulan las equiparaciones en si, ya que no pueden afectar las remuneraciones establecidas, vigentes y ejecutadas con anterioridad a la presente acción, porque éstas están incorporadas al patrimonio de los funcionarios favorecidos, de manera que constituyen los típicos derechos adquiridos de buena fe que el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional excluye expresamente del efecto normal, declarativo y retroactivo de la sentencia de Inconstitucionalidad"

 

En este orden, para la equiparación salarial  de los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo  con los del  Tribunal Superior del Poder Judicial debe tomarse en cuenta lo resuelto por la Sala Constitucional.  

 

 

F.                 Autorización de creación de plazas

 

REFORMA PROPUESTA:

 

“Autorízase a la Autoridad Presupuestaria la creación de nuevas plazas para que laboren a tiempo completo en el Tribunal Ambiental Administrativo en el cumplimiento de las labores que le encomienda la Ley orgánica del ambiente y su Reglamento.”

 

La Autoridad Presupuestaria cuenta con la facultad legal de crear nuevas plazas, por lo que no existe ninguna objeción por parte de éste Órgano Consultor en la creación de las mismas, correspondiendo a los miembros (as) de la Asamblea determinar la conveniencia  y oportunidad de su creación de conformidad con el presupuesto nacional y demás aspectos relacionados con el tema.

 

 

G.                Autorización de Préstamos Institucionales

 

REFORMA PROPUESTA:

 

“Autorízase a las entidades públicas y al Ministerio de Ambiente y Energía a suscribir convenios para el préstamo de recursos materiales y humano calificado, de acuerdo con las necesidades del Tribunal Ambiental Administrativo.” 

 

            Tal y como se analizó supra las entidades públicas y los Ministerios cuentan con la autorización para suscribir convenios. No obstante, se considera recomendable la reforma dado que se el legislador(a)  estaría autorizando  la suscripción de los mismos para una finalidad expresa, sea, cubrir las necesidades del Tribunal Ambiental Administrativo.

 

            En este sentido, no existe ninguna objeción por parte de éste Órgano Consultor en la creación de las mismas, correspondiendo a los miembros (as) de la Asamblea determinar la conveniencia  y oportunidad de su creación de conformidad con el presupuesto nacional y demás aspectos relacionados con el tema.

 

 

II.-       CONCLUSIÓNES

 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.-        De conformidad con las potestades  otorgadas al Tribunal Ambiental Administrativo y a la luz de la doctrina, jurisprudencia y dictámenes vertidos por éste Órgano, el mismo es un órgano de desconcentración máxima y por consiguiente no se encuentra objeción de así establecerlo en la reforma propuesta.

 

2.-       La reforma  que se pretende al artículo 103   de la Ley Orgánica del Ambiente podría ser contraria a la Constitución Política, dado que la iniciativa otorga al Tribunal Registral Administrativo la capacidad de ser autónomo financieramente pero no le otorga expresamente “personalidad jurídica instrumental” para el cumplimiento de este fin. Se recomienda introducir en el artículo de cita que el Tribunal tiene “personalidad jurídica instrumental” o eliminar del texto la referencia a la  autonomía financiera.

 

3.-       La propuesta de establecer una reelección automática  de los miembros del Tribunal, salvo causa justa que amerite la remoción se considera que contraviene los principios de la lógica. Esto por cuanto los miembros son nombrados por un plazo fijo.  Se recomienda facultar la reelección pero previo a un concurso de antecedentes.  No obstante, el establecimiento del sistema de reelección será resorte de los señores (as) legisladores (as) bajo criterios de oportunidad o conveniencia.

 

4.-        Respecto a la adición del inciso d) al  artículo 111,  que pretende otorgar al Tribunal la potestad de anotar las denuncias ambientales en la correspondiente matrícula del Registro de Bienes Inmuebles y Muebles del Registro Público, se indica que técnicamente y por disposición de ley la anotación de embargos, denuncias y procesos judiciales sobre bienes muebles o inmuebles es competencia exclusiva del Registro Nacional adscrito al Ministerio de Justicia, por lo que el uso del infinitivo “Anotar” no resulta legalmente procedente, se recomienda utilizar la frase  “Ordenar la anotación”

 

5.-       Respecto a la adición del inciso e) al  artículo 111, que pretende otorgar la competencia al Tribunal de “inhabilitar al infractor ambiental de cualesquiera permisos ambientales en faltas iguales a las sancionadas por sentencia firme, por un período de seis meses a tres años (…)”, cabe indicar que la redacción  resulta poco precisa por lo que se recomienda aclarar el tipo y el alcance dada la naturaleza sancionatoria de la norma.

 

6.-        Por su parte en referencia al artículo 2 del Proyecto de ley que pretende la  adición del artículo 104 bis,  el cual,  modificar la escala salarial de los miembros del Tribunal y sus funcionarios, en relación con el que devengan  los servidores de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, este Órgano Consultivo debe tomarse en cuenta lo resuelto por la Sala Constitucional en sus resoluciones No. 550-91 y No. 719-91.

 

7.-        Por su parte en referencia  al artículo 3 y 4  del Proyecto,  los cuales autorizan   a la Autoridad Presupuestaria para crear nuevas plazas y la celebración por parte de entidades públicas y el Ministerio de Ambientes y Energía  a suscribir convenios para el préstamo de recursos materiales y humano calificado para el  Tribunal, respectivamente. Este Órgano Consultivo no encuentra objeción y considera que será  la Asamblea Legislativa la que bajo los criterios de oportunidad o conveniencia la que tome la decisión al respecto.

 

El proyecto de ley  presenta problemas de constitucionalidad  en varios de sus artículos, por lo cual,  se recomienda adecuar su texto de conformidad con lo expuesto.  Por lo demás,  cabe reiterar que la aprobación o no del proyecto  es un asunto de política legislativa que corresponde decidir a los señores diputados y señoras diputadas.

 

Atentamente,

 

 

 

Randall Salazar Solórzano

Procurador Adjunto

 

 

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