C-295-2008

26 de agosto del 2008

Señor

Rolando Hidalgo Villegas

Alcalde

Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia

Estimado señor:

            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio Número OAMSB 552-2008, de 05 de julio del 2008, a través del cual nos solicita el criterio técnico jurídico, acerca de lo siguiente:

“En el Manual de Clases de Puesto de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia, de agosto de 2000 y vigente, aprobado por la Dirección General del Servicio Civil, páginas 5 a 12, para el Grupo Operativo Municipal (operario Municipal 1) éste se encuentra subdividido en los niveles A,B,C, y D; siendo que para el C encontramos:

-ENCARGADO DEL CEMENTERIO;

-CHOFER DE VEHÍCULO RECOLECTOR DE BASURA

-CHOFER DE VAGONETA

La pregunta es: ¿dentro de una misma clase, o un mismo Nivel de dicha clase?, es viable alternar los cargos, por ejemplo, que el chofer de vagoneta sea el encargado del cementerio o viceversa o que el encargado del cementerio pase a manejar el recolector de basura, e incluso si la Vagoneta o el recolector de basura están en mal estado pueden pasar estos choferes a trabajar al cementerio para que no estén sin hacer nada. En cumplimiento de la Ley de Control Interno, para lograr más eficiencia y eficacia.

¿ Se pueden alternar también dentro de una misma clase, los empleados de diferentes niveles es decir los del A con los del B y así, o los del C con los del D y así sucesivamente. Ley de Control Interno?

I.- PRONUNCIAMIENTO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL SERVICIO CIVIL:

            Mediante Oficio ADSD-200-2008, de 30 de julio del 2008, la Dirección General del Servicio Civil, ha vertido su criterio en relación con el tema de consulta. Sostiene que, de conformidad con el Manual Descriptivo de Puestos de la Municipalidad de Santa Bárbara, el concepto de clase como “clase genérica” está referido a un conjunto de cargos,  (por ejemplo, el encargado de Cementerio, el Chofer de Vehículo Recolector de Basura y el Chofer de Vagoneta), suficientemente similares con respecto al nivel organizacional, importancia relativa, características genéricas del proceso a desarrollar, deberes y responsabilidades, de manera que pueda utilizarse el mismo título descriptivo para designar; (Operativo Municipal 1C), que permita determinar requisitos genéricos a quienes las ocuparán. Se agrega además que las clases genéricas se ordenan en niveles determinados (A,B,C,D), previamente por las características específicas de los procesos de trabajos a desarrollar, importancia relativa, responsabilidad y otros factores análogos.

            Continúa indicando que, en cuanto al aprovechamiento de los recursos humanos, el artículo 116 del Código Municipal, señala que cada Municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la carrera administrativa y definidos en el capítulo I, del Título V del Personal Municipal. Y que si bien, administrativamente, la Municipalidad de Santa Bárbara, aplica la “polifuncionalidad de los puestos” como parámetro general para un mejor aprovechamiento de los recursos humanos, es de la opinión y salvo mejor criterio, de que no hay una limitación en cuanto a como aprovechar las competencias de los trabajadores de la Municipalidad de Santa Bárbara.  

II.-ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

            Es por virtud de los artículos 191 y 192 constitucionales que las relaciones entre El Estado y los servidores públicos se encuentran regulados por un estatuto de servicio civil. Es decir, salvo las excepciones ahí estipuladas, dicho personal es nombrado a base de idoneidad comprobada, garantizándose de esa forma no solo la efectividad y eficiencia de las tareas a cargo del Estado, si no también la estabilidad adquirida en el puesto respectivo, que solo podría ser removido a quien lo ocupe, por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.

            Con base en esos principios cardinales del empleo público, debe sustentarse toda regulación legal, reglamentaria, o cualquier actuación administrativa, relacionada con el procedimiento de selección, nombramiento y ocupación de los puestos en la Administración Pública. Por ende, para dar cabal cumplimiento a los postulados estatutarios de cita, se ordenan en alguna medida, los puestos bajo criterios técnicos y razonables, que tienden, no solo a la posibilidad de accesar a un cargo dentro de ese sector, sino a una mejor utilización de los recursos humanos, así como a la correspondencia salarial de cada uno de los puestos. En ese sentido, la autorizada doctrina es conteste, al indicar:

“El análisis y la clasificación de los puestos de trabajo es una técnica cuyo objetivo primordial lo constituye el ordenamiento sistemático y racional de las tareas de los puestos de una entidad y el discernimiento de su justo valor por medio del examen de las tareas que estructuran las ocupaciones y de la comprensión de las habilidades, conocimiento y aptitudes que se requieren del trabajador para su desempeño satisfactorio. Por consiguiente, el ordenamiento de los puestos de trabajo tiene, en un programa de administración de recursos humanos, un sitio de singular importancia: el análisis de los cargos, su ordenamiento jerárquico y la posterior fijación de la tasa salarial que les debe corresponder, son los pilares imprescindibles para su óptimo desarrollo.

( Barquero Corrales (ALFREDO), “ Administración de Recursos Humanos”, Primera Parte Módulos 1,2,3, Editorial Universidad a Distancia, San José, Costa Rica, página 1992, páginas 61, 62 y 63)

            En concordancia con lo expuesto, puede observarse en el inciso a) del artículo 13 del Estatuto de Servicio Civil, la atribución y función que ostenta el Director General del Servicio Civil, para analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo, y asignarlos a la categoría de salario correspondiente de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública No. 2166, de 09 de octubre de 1957. En consecuencia, ese Órgano técnico tiene la función de elaborar y mantener al día un Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil, que contendrá una descripción completa y sucinta, hecha a base de investigación por la misma Dirección General, de las atribuciones, deberes y requisitos mínimos de cada clase de empleos que sirvan como base en la elaboración de pruebas y en la determinación de los salarios. (v. artículo 16 Ibib). En el mismo sentido, puede observarse lo dispuesto en el artículo 120 del Código Municipal.  

            Generalmente, en esos manuales descriptivos funcionales, se agrupan los puestos en clases, suficientemente similares con respecto a la naturaleza de funciones, deberes, responsabilidades y requisitos, siguiendo un criterio técnico, ya sea de clase ancha, angosta o genérica, según cada caso[1]; lo que, indudablemente, permite a la administración una mayor utilización de los recursos humanos. Sin embargo, para las situaciones descritas en su Oficio, debe sopesarse de manera cuidadosa antes de tomarse la decisión correspondiente; ello, con el  fin de no causar perjuicio al trabajador, empleado o funcionario público, pues es claro que en tenor de las citadas disposiciones constitucionales y lo que disponen los artículos 117, 119, 120 y 125 del vigente Código Municipal, aquel debió satisfacer en su momento, los requisitos mínimos, estipulados en el Manual Descriptivo de Puestos correspondiente, para ejercer las funciones del cargo en que ha adquirido su estabilidad laboral.

En otras palabras, aún cuando hayan similitudes genéricas en lo que respecta  a la naturaleza, deberes y responsabilidades en cada uno de los puestos o clases de puestos, podrían existir en algunos casos, determinadas diferencias que deben ser consideradas al momento de ubicar o reubicar en términos generales, a un trabajador o funcionario en otro puesto del mismo título de clasificación o  nivel al que pertenece aquél. Por ejemplo, puede ser que para su nombramiento, se le haya requerido de algún requisito o requisitos de carácter sine qua non para el ejercicio de las funciones respectivas, sin que para los demás cargos se le haya  exigido al personal lo mismo, en virtud de la índole de las tareas; o bien, que se le ubique o reubique en funciones que corresponden a categorías o niveles de puestos inferiores al ocupado, etc.          

             En esa medida, se aporta en lo pertinente, el Manual Descriptivo de Puestos de la Municipalidad de esa localidad, (revisado por la Dirección General del Servicio Civil, en agosto del 2000), en donde se contiene la clasificación del puesto Operario 1, en sus cuatro categorías;  siendo que en el nivel C) se encuentran el  Encargado del Cementerio, Chofer de Vehículo Recolector de Basura y Chofer de vagoneta, que son los cargos referidos en su Oficio, y que vale indicar, por la índole de las funciones de estos dos últimos puestos, se les requiere, evidentemente, de Licencia de conducir, aunado a una experiencia determinada en el manejo de maquinaria pesada,  por la responsabilidad que ello acarrea en el servicio que ahí se presta. En todo caso, el trato distintivo de este tipo peculiaridades de cargos, se sustrae de manera general en dicho Manual, cuando se detallan los requisitos y otras exigencias de la clasificación del puesto en estudio.

            Ahora bien, es claro entender que por la naturaleza de las funciones de los mencionados puestos de chofer, puede ser que no toda la jornada ordinaria de su trabajo, estarían ocupados en la actividad correspondiente; por lo que en ese sentido, es viable jurídicamente ocuparlos en otras tareas, siempre y cuando éstas sean afines al puesto que ocupan; es decir, sin que ello pueda significar la idea de un cambio sustancial de las funciones propias del cargo, pues de lo contrario, se estaría contraviniendo con el principio del “ius variandi”, entendido por la doctrina jurisprudencial como aquella facultad jurídica que tiene el empleador, para poder modificar legítimamente, en forma unilateral, las condiciones no esenciales de la relación laboral, en el efectivo ejercicio de sus potestades de mando, de dirección, de organización, de fiscalización y de disciplina; las cuales se le confieren, de principio ante el innegable, por necesario, poder directivo del cual goza, dentro de una contratación. Ahora bien, esa facultad, debe ejercerse siempre que las medidas tomadas, para que sean legales, no atenten contra los términos, derechos y condiciones esenciales de la relación de servicio habida entre el funcionario o trabajador y la Administración Pública. (en similar sentido, véanse,  Sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia,  Números 300 de las 10:50 horas, del 29 de septiembre de 1999; 691, de las 9:30 horas del 23 de noviembre del 2000; 586, de las 9:30 horas del 28 de septiembre del 2001 y 161, de las 9:10 horas del 9 de abril del año 2003).  

A mayor abundamiento, dicha  Sala Segunda, ha enfatizado que:

“Es ampliamente admitido por la doctrina que, el uso de esta facultad patronal, no debe causar perjuicio material ni moral al trabajador, criterio que se funda en la idea de que no se puede admitir que éste asuma la respuesta a las exigencias de la empresa, con directo detrimento de sus intereses o de su dignidad (ERMIDA URIARTE Oscar. Modificación de condiciones de trabajo por el empleador. Editorial Hammurabi, Buenos Aires, 1989, p. 78). Asimismo en cuanto elementos esenciales del contrato, se consideran límites conceptuales del “ius variandi”, la calificación profesional o la categoría del trabajador; así como la respectiva remuneración. Strictu sensu, la rebaja de categoría importa obligar al trabajador a que realice una determinada labor, propia de una categoría inferior. Al respecto, la doctrina explica: “... El límite de la movilidad funcional unilateral por parte del empresario será en todo caso el grupo profesional, y dentro de éste, la categoría superior o inferior, en cuyo caso podrán realizarse pero dentro de los límites y condiciones impuestos por el art 23 del ET. Así por ejemplo, la jurisprudencia viene lógicamente estimando que la atribución a un trabajador de funciones de categoría inferior a título permanente constituye una modificación sustancial de las condiciones de trabajo (...). Según esta jurisprudencia, no corresponde a la esfera de lo puramente potestativo del empresario la imposición al trabajador, contra su voluntad, de una clase de trabajo distinta a la que constituye el objeto de la relación laboral vinculante aun si mantiene la categoría reglamentaria y la remuneración”. (SALA FRANCO Tomás y LOPEZ TARRUELLA Francisco. La modificación de la prestación de trabajo. Ediciones Deusto S.A. Bilbao, p.p. 44 y 49). (V. Resolución Número 2004-01058, de las nueve horas diez minutos del diez de diciembre del dos mil cuatro)

            De ahí que sea recomendable, que la decisión administrativa que se tome al respecto, esté debidamente motivada, a fin de que el funcionario o trabajador haga valer su derecho en el eventual caso de no encontrarse de acuerdo con la asignación de otras funciones en horas en que se encontrare desocupado en labores propias del cargo de operador móvil. Así, la Sala Constitucional es puntual al expresar:

“Para efectos de este Tribunal Constitucional, no vasta con que el ejercicio de la potestad de ius variandi no sea abusivo en términos geográficos, salariales o de funciones; sino que, además, debe ser una decisión motivada, en aras que el servidor público pueda ejercer ampliamente su derecho de defensa. Si bien es cierto, (…) explica en su informe rendido a este Tribunal, las razones que motivaron el traslado, no consta en ningún medio probatorio, que ello le haya sido debidamente informado a la amparada. En virtud de lo expuesto y siendo que en el caso concreto se acreditó que el traslado comunicado a la amparada carece de motivación, lo procedente es estimar el recurso por infracción a los derechos constitucionales de la amparada. Lo anterior implica restituirla en el goce de sus derechos constitucionales, declarando que es ilegítima la retención salarial dispuesta contra la funcionaria, al encontrarse pendiente de resolución este proceso de amparo.

(V. sentencia No. 2007-14880, de 13:56 horas de 12 de octubre del 2007. En igual sentido, V. Resolución No. 2007-2992, de 15:03 horas de 06 de marzo del 2007)

En lo que respecta a la segunda interrogante, y  de conformidad con los parámetros expuestos en el desarrollo de este estudio y la jurisprudencia citada, debe la Administración sopesar respecto de la posibilidad o no, de alternar también dentro de una misma clase, los empleados de diferentes niveles es decir los del A con los del B ; o los del C con los del D, y así sucesivamente. Habida cuenta, que la razón de ser de esos niveles o categorías de puestos de una misma clase, según dicho Manual Descriptivo de Puestos, es por el grado diferente de responsabilidad y complejidad de las funciones en cada uno de ellos. Así, en esa documentación, se prescribe literalmente:

“La clase reúne la totalidad de las diferentes actividades de ejecución manual que se efectúan en la Municipalidad; sin embargo, éstas presentan diferentes niveles de dificultad, responsabilidad y condiciones ambientales debido a la cualificación del oficio particular que se desempeña. Tal situación exige la creación de cuatro categorías, con la finalidad de generar retribuciones salariales acordes con el tipo de trabajo que se realiza, los que se detallan a continuación.”

            III.- CONCLUSIÓN:

En virtud de todo lo expuesto, es criterio de este Despacho que si dentro de la clasificación del Título “Operario Municipal 1”, Nivel C, puede ocuparse a un chofer de vehículo de recolector de basura o de vagoneta, en las funciones propias del puesto denominado Encargado del Cementerio, debe la Administración sopesar que ello no vaya en detrimento de las condiciones sustanciales del puesto de aquel, tanto en lo que respecta a la categoría o nivel de puesto, como en las funciones esenciales y salario; tal y como reiteradamente lo ha indicado el Tribunal del Derecho de la Constitución, y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

Asimismo, y de conformidad con la doctrina del artículo 128 de la Ley General de la Administración Pública, y jurisprudencia citada, la decisión administrativa que se tome al respecto, debe estar debidamente motivada,  a fin de que el trabajador o funcionario, pueda hacer valer su derecho en el eventual caso de no encontrarse de acuerdo con la asignación de otras funciones durante el tiempo en que se encontrare desocupado de las propias del cargo de operador móvil.

En igual sentido, y de conformidad con los parámetros expuestos en el desarrollo de este estudio, debe la Administración sopesar respecto de la posibilidad o no, de alternar también dentro de una misma clase, los empleados de diferentes niveles es decir los del A con los del B ; o los del C con los del D, y así sucesivamente. Lo anterior, ya que de acuerdo con el Manual Descriptivo de Puestos, regente en esa Municipalidad, cada uno de esos niveles o categorías de puestos, se caracteriza por su propio grado de dificultad, responsabilidad y condiciones ambientales debido a la cualificación del oficio particular que se desempeña, en cada uno de ellos.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv