C-285- 2008

18 de agosto del 2008

 

Señor 

Giovanni Masis Masis

Corporación Hortícola Nacional

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio JD-013-08 de fecha de marzo del año en curso, mediante el cual se solicita  el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría con respecto a lo siguiente:

 

1.             “Que parámetros, principios o lineamientos debe respetar y observar la Junta Directiva de Corporación  Hortícola Nacional, dentro de un Proceso  de Desafiliación, de un miembro de dicha entidad?

 

2.             Cuáles  deben ser los lineamientos  que se deben seguir para que exista una adecuada NOTIFICACION, al afiliado, dentro  del proceso  en cuestión?

 

3.             Puede la Junta Directiva de la Corporación Hortícola  Nacional, decretar de oficio, la Desafiliación de un miembro, en virtud de no haber recibido respuesta del afiliado a una notificación realizada según los parámetros previamente señalados?

 

4.             Puede  la Junta Directiva de la Corporación Hortícola Nacional, emitir un REGLAMENTO INTERNO, que configure los parámetros,  alcances y lineamientos del Proceso de Desafiliación de un miembro, en virtud de la ausencia en la normativa correspondiente?”

 

Para lo anterior nos adjunta a su gestión el criterio del Asesor Legal de la Corporación Hortícola Nacional (en adelante Corporación), según oficio sin número  de 1 de marzo del año en curso, suscrito por el Lic. Adrián Mora Sánchez, en el que manifiesta lo siguiente:

 

“El procedimiento de Desafiliación de un miembro de la Corporación Hortícola Nacional  se encuentra exclusivamente determinado por lo establecido en el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional, Decreto No. 25932-MAG.

 

Artículo. 9.- La Junta Directiva podrá establecer y decretar la desafiliación de un miembro de la Corporación, por las siguientes razones:

 

a.              Por solicitud voluntaria de desafiliación.

 

b.             Por el no pago completo de dos cuotas  anuales de afiliación, consecutivas o alternas.

 

c.              Por realizar conductas, actividades, gestiones o manifestaciones públicas, con el ánimo evidente de causar perjuicio a la Corporación o al cumplimiento de los fines y objetivos que ella persigue.

 

d.             Por cambiar el ejercicio de la actividad hortícola,  en forma permanente.

 

e.              Por no asistir a dos asambleas generales anuales, debidamente programadas y publicitadas.

 

La Junta Directiva podrá valorar en los casos anteriores, el no establecer o decretar la desafiliación, cuando el interesado demuestre debidamente haber estado en una situación de caso fortuito o fuerza mayor.”

 

El artículo citado, expone las siguientes características del proceso de desafiliación.

 

a)             Le corresponde a la Directiva de la Corporación Hortícola Nacional,  la facultad exclusiva  de establecer y decretar la desafiliación de un miembro.

 

b)             Se determinan  claramente CINCO supuestos  o causales por las cuales podrá decretar efectivamente la Junta Directiva, la desafiliación de un miembro.

 

c)             Se establece legalmente un DERECHO DE DEFENSA Y DEBIDO PROCESO, en garantía de los derechos fundamentales del afiliado, en virtud de lo enunciado en el último párrafo del numeral citado: “La Junta Directiva podrá valorar en los casos anteriores, el no establecer o decretar la desafiliación, cuando el interesado demuestre debidamente haber estado en un situación de caso fortuito o fuerza mayor.”

 

            Con relación a los lineamientos que se deben seguir para que exista una adecuada notificación al afiliado dentro de un proceso de desafiliación y sobre la posibilidad de decretar la desafiliación de oficio por parte de la Corporación, el Lic. Mora Sánchez establece que:

 

·                      “La notificación, podrá hacerse personalmente o por medio de telegrama o carta certificada  dirigida al lugar señalado por el Afiliado para notificaciones. Si no hubiere señalamiento al efecto hecho por el Afiliado, la notificación deberá hacerse en la residencia, lugar de trabajo  o dirección del interesado, si constan en el expediente por indicación de la Administración o de una cualquiera de las partes.

 

·                      En el caso de notificación personal servirá como prueba el acta respectivamente  firmada  por el interesado y el notificador o, si aquel no ha querido firmar, por este último dejando constancia de ello.

 

·                      Cuando se trate de telegrama o carta certificada la notificación se tendrá por hecha con la boleta de retiro o el acta de recibo firmada por quien hace la entrega.

 

·                      Por último, de no ser efectiva ninguna de la modalidades señaladas, podrá hacerse la Notificación respectiva, vía Publicación, en un diario de circulación nacional.

 

·                      Se debe decretar un plazo determinado, para que una vez hecha la Notificación vía Publicación, y no exista respuesta del afiliado, la Junta Directiva pueda proceder a la Desafiliación de Oficio.”

 

Por último, con relación  a la consulta sobre la posibilidad que la Corporación pueda emitir un reglamento interno, que configure los parámetros, alcances y lineamientos  del proceso de desafiliación, el Asesor Legal concluye que le corresponde a la Junta Directiva  de la Corporación la promulgación del reglamento interno y que dicha potestad reglamentaria  tiene asidero  y fundamento en el artículo 13 de la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional.

 

Esta Procuraduría comparte parcialmente los planteamientos y conclusiones  a que arribó el Asesor Legal de la Corporación, con relación a las consultas planteadas, en especial a lo concluido sobre la potestad de desafiliar de oficio a un afiliado según se detallará más adelante.

 

De previo a analizar el fondo de los asuntos planteados, debe hacerse un rápido repaso de la naturaleza jurídica de la Corporación Hortícola Nacional.

 

I.                   Naturaleza Jurídica  de la Corporación Hortícola Nacional.

 

            Esta Procuraduría General mediante dictamen C-056-2008 del 22 de febrero del año en curso,  se refirió expresamente  a la naturaleza jurídica de la Corporación Hortícola Nacional  en el siguiente sentido:

 

“ (…) la Corporación Hortícola Nacional, esta Procuraduría General de la República la ha definido, en cuanto a su naturaleza jurídica, como un ente público no estatal[1]  en virtud de que “es creado por ley (N° 7628, artículo 1), tiene un fin público (artículo 2), está sujeto al Derecho Público en cuanto a la administración de fondos públicos (artículo 3), algunas de sus funciones son de naturaleza pública (artículo 5), el Estado y sus instituciones le otorgan recursos públicos (artículos 22 incisos c y g y 29) y goza de ciertos privilegios (artículo 25)”[2] .

 

En tal condición, dicha corporación tiene como objetivo principal el establecimiento de un régimen equitativo en las relaciones de producción, industrialización, mercadeo y asistencia técnica y financiera entre productores, semilleristas, comercializadores e industrializadores de productos hortícolas (artículo 2, Ley N° 7628), para lo cual se le otorgaron una serie de funciones y recursos financieros regulados concretamente en los artículos 5, 22 y siguientes de su ley de creación.”

 

En el citado pronunciamiento fuimos amplios al desarrollar el concepto de organizaciones corporativas, en el cual, citamos nuestro dictamen N° C-328-82 del 30 de noviembre de 1982,  donde se indicó que:

 

“(…) Las Corporaciones constituyen entes públicos no estatales, integrados por grupos de personas con intereses comunes; su substrato es personal, lo que importa sobretodo porque es el grupo el que concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las Asociaciones privadas, la pertenencia a la corporación depende de una cualidad objetiva y es de carácter compulsiva. En efecto, para ser miembro de una Corporación se requiere ser titular de un interés común que defiende la Corporación, o bien, poseer un oficio o profesión en un campo específico del quehacer humano.(...). (Ver en similar sentido el dictamen N° C-062-2002 del 26 de febrero del 2002)

 

En este sentido, es claro que  la Corporación Hortícola Nacional es un ente público no estatal cuyo fin es público. En su actuación ordinaria, la Corporación se regirá por el derecho privado. No obstante, en el tanto administre fondos de la hacienda pública y ejerza potestades administrativas estará sujeta a las regulaciones  y principios del derecho público que rigen la materia.

 

II.                Sobre el fondo:

 

 i.                   Proceso de Desafiliación. Parámetros, principios y lineamientos.

 

            Como se indicó el  presidente de la Corporación nos pregunta  en primer término “Que parámetros, principios o lineamientos debe respetar y observar la Junta Directiva de Corporación  Hortícola Nacional, dentro de un Proceso  de Desafiliación, de un miembro de dicha entidad?

 

            En este sentido, el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Creación de la Corporación Hortícola Nacional, supra citado confiere a la Junta Directiva la potestad de desafiliar a un miembro de la Corporación, ante la eventualidad  de que se concrete alguna de las causales establecidas en los incisos del a) al e).

 

            El análisis del artículo  requiere de una división o clasificación de las razones de desafiliación, tal y como de seguido se detalla:

 

1.-        Voluntarias: Dentro de esta categoría se incluye el inciso a) que implica una solicitud libre y expresa, razonada o no, por parte del agremiado para que sea desafiliado.

 

2.-        Involuntarias: Corresponden los incisos b), c), d) y e), los cuales tienen  como presupuesto la acción u omisión del agremiado en el cumplimiento de sus obligaciones económicas, morales y gremiales, para con la Corporación.

 

La anterior clasificación reviste  su interés para efectos de determinar los casos en los cuales  la Junta Directiva  de la Corporación debe abrir y desarrollar un procedimiento contradictorio que pretenda la desafiliación de un agremiado.

 

En este sentido,  y según se comentó  al ser la Corporación un ente público –aunque no estatal- está sujeto en la aplicación de sus  potestades administrativas a los principios del derecho público. La desafiliación de un agremiado constituye el ejercicio de una  potestad disciplinaria, por lo cual,  deberá ampararse  a los principios  constitucionales que informan el debido proceso y el derecho de defensa.

 

No obstante, en el primer caso –voluntarias- una solicitud expresa del agremiado resulta  imposible la contención, por lo cual, la Junta Directiva esta legitimada y obligada a conocer  y resolver positivamente la solicitud de desafiliación del solicitante.

 

Lo anterior, tiene su reflejo directo en lo establecido en el artículo 25 de nuestra  Carta Magna que dispones que “los habitantes de la República tienen derecho a asociarse para fines lícitos. Nadie podrá ser obligado a formar parte de asociación alguna”.

 

            Para una mayor claridad sobre este punto  cabe citar el Voto número 5483-95 de la  Sala Constitucional que  hizo una análisis detallado sobre el derecho de asociación en sus diversas vertientes, en el que expresó:

 

" II ).- EL DERECHO DE ASOCIACION RECONOCIDO POR EL ARTICULO 25 CONSTITUCIONAL.- Como tesis de principio, el contenido esencial del derecho de asociación que desarrolla el artículo 25 constitucional le reconoce a toda persona una protección fundamental en la doble vía como tal derecho se puede manifestar, sea mediante la llamada libertad positiva de fundar y participar en asociaciones o de adherirse y pertenecer a ellas, así como en el ejercicio negativo de la libertad, en virtud del cual no es posible obligar a ninguna persona a formar parte de asociaciones ni a permanecer en ellas.-

 

Esta norma constituye, en términos muy generales, el derecho común, de general aplicación y de origen constitucional de todas las asociaciones, salvo que atendiendo a razones especiales y a la peculiar naturaleza de algunas actividades, por vía de ley se disponga lo contrario. Debe tenerse en claro, como lo ha sostenido la doctrina, que las libertades públicas no son otra cosa que el reconocimiento constitucional de la autonomía personal; precisamente por ser un ámbito de autonomía, las facultades que lo integran pueden ser ejercidas o no con idéntico poder de autodeterminación. A partir de estas ideas, la doctrina costarricense ha considerado que son notas características del derecho de asociación las siguientes : a) que deba surgir como una manifestación libre de la voluntad del ser humano y por ello una asociación coactiva no sería una verdadera expresión de tal derecho, sino una verdadera negación del mismo; b) que el objeto que se propone sea la promoción y defensa de fines comunes lícitos; c) que tenga carácter colectivo, en razón de la pluralidad de miembros que componen la asociación; d) que tenga permanencia, por ser una organización estable y por la existencia de un vínculo permanente entre sus miembros; y e) que la estructura interna y el funcionamiento de la asociación estén, permanentemente, fundamentados en la promoción democrática de sus miembros. El artículo 25 constitucional le impone al Poder Legislativo un natural e insalvable límite de respeto en su función legisladora, en virtud del cual, no puede ser restringida la posibilidad de los particulares de crear asociaciones con fines privados lícitos, confín que no podría ser traspasado sin vaciar de contenido el derecho mismo; es decir, en tanto los fines de la asociación sean privados y lícitos, la actividad estaría fuera de la acción de la ley, dado que el ejercicio de este derecho es expresión pura del ámbito autonómico de toda persona y así se protege por el contenido explícito que dispone el párrafo segundo del artículo 28 constitucional. De lo dicho se tiene que el artículo 25 desarrolla un género que podríamos llamar como "asociación pura" y que responde al más amplio reconocimiento constitucional de la autonomía personal, razón por la que esa libertad se ejerce con poder de autodeterminación, sin olvidar que en la parte final de este artículo 25 se establece que nadie está obligado a formar parte de asociación alguna. Sin embargo, este género no excluye la posibilidad jurídica de que existan otras modalidades de asociación y en la misma Constitución Política existen otras manifestaciones de ese derecho con reconocimiento especial y con regímenes jurídicos distintos, como por ejemplo, los partidos políticos (artículo 98), los sindicatos de patronos y trabajadores (artículo 60) y el cooperativismo (artículo 64). Por ello es que se puede inferir que la Constitución Política ha previsto varias opciones para expresar el derecho de asociación. En virtud de lo dicho, lo que corresponde es analizar la naturaleza de la colegiatura obligatoria, para definir si la institución corresponde a la "asociación pura" o si por el contrario, es un tipo de organización de diversa naturaleza y si así fuera, determinar en qué medida es constitucionalmente posible que el Estado pueda regular esas actividades; si se trata del ejercicio de libertades de interés privado, o si por el contrario, del ejercicio de competencias de interés público delegadas o para ejercer funciones públicas de carácter administrativo; y desde luego, también definir el origen mismo de la estructura de la institución de la colegiatura, confrontándola con la libre expresión de la voluntad para formar o crear una asociación y determinar así el origen legal de los colegios profesionales".

 

Por otro lado, tenemos las causales involuntarias (incisos b, c, d y e), las cuales, responden a acciones u omisiones  de los agremiados, que por imperativo legal constituyen causales para ser desafiliados. En todos estos supuestos es necesario que la Junta Directiva proceda, antes de aplicar una sanción, respete los  principios constitucionales del debido proceso y derecho de defensa.

 

En este orden de ideas,  la Corporación debe respetar como mínimo lo siguiente:

 

a)             Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan;

 

b)             Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo;

 

c)             Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa;

 

d)            Concederle la audiencia y permitirle aportar  toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa;

 

e)             Fundamentar las resoluciones que ponga fin al procedimiento;

 

f)              Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria.  (Ver en este sentido Voto 649-98 de 04 de febrero de 1998, emitido por la Sala Constitucional).

 

En este orden,  la Junta Directiva deberá  respetar el principio del  debido proceso  cuando se investigue las causales señaladas en los  incisos b, c, d y e del artículo 9 del citado reglamento.  Dentro del procedimiento  el investigado podrá, entre otras cosas, impedir su desafiliación cuando demuestre que ha  estado “(…) en una situación de caso fortuito o fuerza mayor”. El único caso que se puede decretar la desafiliación  sin que medie algún grado de procedimiento es en la solicitud voluntaria de desafiliación según se indicó supra.

 

 

ii.                   Notificación dentro de un procedimiento de desafiliación.

 

Como un segundo punto nos consulta el señor presidente de la Corporación  que “cuáles  deben ser los lineamientos  que se deben seguir para que exista una adecuada NOTIFICACION, al afiliado, dentro  del proceso  en cuestión?”.

 

La trascendencia  del acto de notificación, ha constituido para la doctrina y la jurisprudencia un tema de fundamental importancia, por el que se han escrito múltiples consideraciones, las cuales podemos resumir citando nuestro dictamen C-266-2005 del 27 de julio del 2005, que indica: 

 

“ (…) La notificación es una garantía que integra el debido proceso y un medio de garantizar seguridad jurídica, así como un requisito de eficacia.

 

A.- LA NOTIFICACIÓN COMO GARANTÍA DEL "DEBIDO PROCESO"

 

En el tema de la protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos de las personas, saltan a un primer plano los principios rectores del debido proceso general, los cuales deben aplicarse tanto en el transcurso de un procedimiento administrativo como en un proceso de carácter judicial - incluidos los procesos que se lleven a cabo ante la jurisdicción constitucional-. El proceso no es un fin en sí mismo, sino un medio para el cumplimiento de la justicia tanto si ésta se imparte en vía judicial como en la administrativa.

           

Con relación al debido proceso, la Sala Constitucional ha establecido:

 

"(…) I.- El concepto del debido proceso envuelve comprensivamente el desarrollo progresivo de prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental, como conjunto de garantías de los derechos de goce -cuyo disfrute satisface inmediatamente las necesidades o intereses del ser humano-, es decir, de los medios tendentes a asegurar su vigencia y eficacia (...)".Sala Constitucional, resolución N°1739-92 de 11:45 hrs. de 1 de julio de 1992. La negrita no pertenece al original.

           

Dentro de los postulados del Debido Proceso, existe uno que reviste particular importancia, y es el relativo a la notificación -denominado por alguna jurisprudencia como "acto de comunicación". (Véase resolución N° 4125-94 de las 09:33 horas del 12 de agosto de 1994 de la Sala Constitucional.

 

Concretamente, el acto de notificación es considerado como el medio a través del cual se garantiza al interesado el conocimiento adecuado y completo de un asunto  sobre el cual tiene un interés directo y actual, e igualmente para aquellos que de alguna forma se puedan ver afectados por determinado acto o resolución, permitiéndoles de esta manera ejercer una real y efectiva defensa de sus pretensiones. Por ello,  es obligación de toda autoridad judicial velar por el cumplimiento efectivo de dicha actividad material.

           

La Sala Constitucional ha dado especial relevancia al acto de notificación como garantía del debido proceso general y del derecho de defensa. Concretamente, en la resolución N° 4125-94 de las 09:33 horas del 12 de agosto de 1994, señaló:

 

"(…) IV. (…) la notificación constituye un acto procesal de vital importancia en la tramitación de cualquier proceso o procedimiento, sea jurisdiccional o en sede administrativa, por cuanto el objetivo del mismo es la comunicación de las resoluciones y providencias a las partes que intervienen en el proceso, y si la misma se realiza en forma diferente a la dispuesta en la ley, no produce la finalidad que se propone, causando grave perjuicio en el derecho de defensa de las partes. Por ello, el derecho de defensa constituye parte integral del debido proceso, el cual está contenido en el artículo 39 Constitucional y desarrolla el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (…)". La negrita no pertenece al original.

 

Por su parte, en el voto N° 04643-1999 de las 16:00 horas del 16 de junio de 1999, y en relación con la resolución supracitada, el Tribunal Constitucional Nacional dispuso:

 

"(…) I.- DE LA NOTIFICACIÓN COMO ELEMENTO ESENCIAL DEL DERECHO DE DEFENSA. Con anterioridad esta Sala se ha manifestado respecto de la eventual afectación a los derechos patrimoniales y a los derechos fundamentales, concretamente al derecho de defensa y debido proceso, en lo que respecta a los vicios de notificación. Así en la sentencia número  04125-94 , de las nueve horas treinta y tres minutos del doce de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, sentó una serie de principios entorno a este asunto. Primero: que el debido proceso general conlleva una serie de exigencias fundamentales respecto de todo proceso o procedimiento, sea judicial o administrativo, y sobre todo, en aquellos que desembocan en una denegación, restricción o supresión de derechos o libertades de personas. Segundo: que el concepto del debido proceso comprende el desarrollo progresivo de prácticamente todo el conjunto de garantías fundamentales de carácter instrumental o procesal. Tercero: que los vicios formales del acto son de fundamental importancia en los procesos o procedimientos, afectando con ello gravemente el derecho de defensa y debido proceso, al poder incidir en la decisión del juez, en tanto el proceso es una compleja unidad de actos sucesivos, por lo que cada acto está -de cierta manera- condicionado por el acto precedente, y es condicionante del posterior; (…)  Cuarto: que la notificación constituye un acto procesal de vital importancia en la tramitación de cualquier proceso o procedimiento, sea en la sede jurisdiccional o en la administrativa, al tener por objeto la comunicación de las resoluciones y providencias a las partes que intervienen en el proceso; de manera que si ésta se realiza en forma distinta a la dispuesta en la ley, no produce la finalidad propuesta, causando con ello, grave perjuicio en el derecho de defensa de las partes, y en consecuencia, violándose el debido proceso.(…)".

           

De igual forma, este órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública, se ha pronunciado sobre la figura de la notificación como elemento esencial del debido proceso.

 

Así, mediante dictamen N° C-122-2002 del 16 de mayo del 2002, esta Procuraduría General estableció:

 

" De este modo, (…), es factible concluir que la notificación es el medio que por excelencia salvaguarda estos derechos, que en su conjunto integran al debido proceso, ya que es prácticamente la única forma de asegurar que el interesado tendrá el conocimiento adecuado, completo y suficiente del procedimiento administrativo; (…)

 

Sobre la importancia del acto de notificación, Allan Brewer-Carias ha expuesto:

 

"La primera manifestación de este derecho a ser notificado se establece en las leyes de procedimiento, como primer paso al iniciarse el mismo. En particular, se consagra el derecho a ser notificado cuando el procedimiento se inicia de oficio, en cuyo caso la autoridad administrativa competente deba notificar a los administrados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos personales o directos pudieran resulta afectados, de la existencia de la actuación y el objeto de la misma. Hemos considerado, sin embargo, que el derecho a ser notificado también tiene aplicación en los procedimientos que inician a instancia de parte, en los cuales pudieran resultar afectados otros administrados." (A, Brewer-Carias: Principios del Procedimiento Administrativo; Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 174)…”.

           

De lo anterior se desprende claramente el derecho de toda persona a que le sean notificados todos aquellos actos concretos o resoluciones que tengan injerencia en su esfera particular (derechos subjetivos e intereses legítimos).

 

La notificación constituye una garantía fundamental de carácter instrumental, que busca asegurar al sujeto interesado el pleno conocimiento de lo actuado y decidido -sea en sede administrativa o judicial-, otorgándole seguridad jurídica a su situación y permitiéndole ejercer una mejor y adecuada defensa de sus derechos.

 

B.-       LA NOTIFICACIÓN COMO GARANTÍA DEL "PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA"

           

Uno de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica. El derecho debe proporcionar la confianza, la certeza, la garantía y protección que la seguridad jurídica pretende.

           

La seguridad jurídica presupone mecanismos de comunicación. Publicación para las normas generales y notificación para los actos concretos. En ese sentido, la seguridad deviene “una regla de juego, accesible, comprensible y previsible, cuya aplicación preside las relaciones entre administración y administrados” (B, PACTEAU: “La sécurité juridique, un principio qui nous manque?”, AJDA, número especial, 1995, 155.

           

El acto de notificación al interesado es un elemento que brinda seguridad jurídica a aquel sujeto que ha confiado la resolución de su caso o conflicto a las autoridades. En relación con el tema de la notificación como garantía de seguridad jurídica, la Sala Constitucional recientemente señaló:

 

"(…) V.- Con respecto a la violación al debido proceso, (…) de lo indicado bajo juramento por la autoridad recurrida, no se le notificó al recurrente sobre el resultado de dicho proceso licitatorio, (…) y por ende, el recurrente desconoce los fundamentos técnicos en los que la autoridad recurrida sustentó tal determinación, omisiones todas que quebrantan en su perjuicio el principio de igualdad, el de legalidad y la garantía fundamental al debido proceso.

 

En consecuencia, por seguridad jurídica y para no quebrantar el derecho de defensa, Ministerio recurrido debió notificarle al aquí afectado el acto (…), con el fin de que pudiera enterarse debidamente del acto denegatorio y ejercer su defensa. Esto es básico y la Administración Pública nacional no puede alegar que lo desconoce, porque existe una larga y homogénea cadena de precedentes jurisprudenciales que la obligan a comunicarle al administrado aquellos actos que lo afectan. Debe tenerse en consideración que el debido proceso y la defensa (artículos 39 y 41 de la Constitución Política) imponen que los actos administrativos de alcance concreto, (…) deben ser notificados (…)". Sala Constitucional, resolución N° 5179-2005 de las 16:04 horas del 03 de mayo del 2005. La negrita no pertenece al original.

           

En similar sentido, el Tribunal Constitucional, dispuso:

 

"(…) por razones de seguridad jurídica, la Administración está obligada a notificarle al administrado toda resolución adoptada mediante documento escrito, por cuanto solo así el ciudadano puede tener certeza sobre los términos exactos de la respuesta remitida y, con base en ella, tramitar lo pertinente ante otras entidades, públicas o privadas (…)". Sala Constitucional, resolución N° 2200-2005 de las 14:55 horas del 1° de marzo del 2005. La negrita no pertenece al original.

           

Véase en igual sentido los votos N° 7065-2004 de las 17:01 horas del 29 de junio del 2004 y N° 2164-2004 de las 12:24 horas del 27 de febrero del 2004, ambos de la Sala Constitucional.

       

No cabe duda que el acto de notificación es el instrumento mediante el cual se le brinda al administrado -o a la Administración en su caso-, certeza jurídica, pues es a través de ella que se le permite tener conocimiento de lo resuelto por la autoridad correspondiente -en este caso judicial-, respecto de la situación que se le ha planteado.

 

C.-  LA NOTIFICACIÓN COMO REQUISITO DE EFICACIA

           

La figura de la notificación como requisito de eficacia ha sido reconocida tanto por la jurisprudencia nacional como por la doctrina. En este sentido, se ha establecido que es a partir de la notificación de las sentencias que las partes intervinientes quedan debidamente vinculadas a lo decidido en ellas; de ahí la obligación de llevar a cabo dicho acto de comunicación en apego a los procedimientos establecidos.

           

Concretamente, el autor Nicolás González, comenta:

 

"(…) Actos de comunicación.- El Tribunal Constitucional comunicará la sentencia dictada al órgano judicial (…) Dicho órgano notificará la sentencia constitucional a las partes. Desde tal momento procesal, tanto el órgano judicial como las partes quedan vinculados."

 

N, González, y otro. Tribunales Constitucionales. Organización y Funcionamiento, Editorial TECNOS,   Madrid, 1980, pp. 41-42. La negrita no pertenece al original.

           

 Igualmente, se ha determinado que la eficacia de una resolución tiene lugar una vez que "es dada a conocer" (ver en ese sentido a R, Bocanegra Sierra: El Valor de las Sentencias del Tribunal Constitucional", Estudios de Derecho Público. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid,  1982, p.221.

           

Por su parte, también se ha establecido que los efectos de las sentencias tendrán lugar una vez que sean publicadas. En este sentido, el jurista Jesús González Pérez, en su obra Derecho Procesal Constitucional señala:

 

"(…)1. Los efectos del proceso constitucional

 

Publicada la sentencia del Tribunal Constitucional (…), desde ese momento desplegará todos sus efectos, tanto en el ámbito procesal como en el de las relaciones jurídicas materiales (…)"   J, González Pérez: Derecho Procesal Constitucional,  Editorial Civitas S.A. Madrid, 1980, p. 211.

           

Publicación que en nuestro medio es sustituida por la notificación cuando se trate de un acto concreto, dirigido a una o varias personas debidamente identificadas.

           

Queda evidenciada de esta forma, la singular relevancia que ostenta el acto de notificación, constituyendo un requisito de eficacia tanto de actos administrativos como de resoluciones judiciales. Es a partir de la notificación cuando el interesado obtiene noticia de lo decidido por la autoridad emisora, siendo igualmente el punto de partida que habilita a la autoridad respectiva, a ejecutar la decisión que se comunica.

 

Asimismo, no se debe olvidar que es a partir de la notificación cuando el interesado cuenta con la posibilidad de solicitar la revisión de la decisión comunicada, en caso de que considere que la misma no se encuentra conforme a derecho”.

 

Teniendo en consideración lo anterior, la naturaleza jurídica de la Corporación y  que tratándose de procesos de desafiliación el ente se encuentra en ejercicio de potestad administrativa, es que este Órgano Consultor considera la Corporación Hortícola Nacional debe aplicar supletoriamente la Ley General de la Administración Pública en los actos de notificación que emita dentro de un procedimiento como el citado.

 

En este sentido, el artículo 243 de la Ley General de la Administración Pública,  establece:  

 

"Artículo 243.-

 

1.-     La notificación podrá hacerse personalmente o por medio de telegrama o carta certificada dirigida al lugar señalado para notificaciones. Si no hubiere señalamiento al efecto hecho por la parte interesada, la notificación deberá hacerse en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado, si constan en el expediente por indicación de la Administración o de una cualquiera de las partes.-

 

2.-     En caso de notificación personal servirá como prueba el acta respectiva firmada por el interesado y el notificador o, si aquél no ha querido firmar, por este último dejando constancia de ello.-

 

3.-     Cuando se trate de telegrama o carta certificada la notificación se tendrá por hecha con la boleta de retiro o el acta de recibo firmada por quien la entrega".-

 

El  primer aparte de la norma prevé dos situaciones:

 

a.-     Ante la existencia de un lugar señalado para recibir notificaciones, las mismas podrán efectuarse de tres formas, ya sea  personalmente, por medio de telegrama o carta certificada dirigida al lugar señalado para tal efecto.-

 

b.-     De  no existir lugar señalado para recibir notificaciones, éstas deberán efectuarse en la residencia, lugar de trabajo o dirección del interesado.-

 

Respecto al párrafo segundo,  se debe resaltar el hecho de  que en caso de notificación personal, servirá como prueba el acta respectiva firmada por el notificador y el interesado, o bien, si éste último se negare a firmar, por la constancia del notificador en ese sentido.-

 

Diferente situación se presenta en el tercer inciso, ya que en el caso de la notificación vía telegrama ésta se tendrá por hecha con la boleta de retiro o el acta de recibo firmada por quien la entrega.-

 

Por último debe analizarse la posibilidad de notificación vía publicación, prevista por La Ley General, en el artículo 241, la cual señala:

 

"1.     La publicación no puede normalmente suplir la notificación.-

 

2.       Cuando se ignore o esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de éste, deberá comunicársele el acto por publicación, en cuyo caso la comunicación se tendrá por hecha cinco días después de ésta última.-

 

3.       Igual regla se aplicará a la primera notificación en un procedimiento, si no constan en el expediente la residencia, lugar de trabajo o cualquier otra dirección exacta del interesado, por indicación de la Administración o de una cualquiera de las partes; caso opuesto, deberá notificarse.-

 

4.       La publicación que suple a la notificación se hará por tres veces consecutivas en el Diario Oficial y los términos se contarán a partir de la última".-

 

Este mecanismo roza con principios constitucionales, por lo que sólo puede ser utilizado en casos excepcionales (imposibilidad de encontrar al administrado, dejando prueba en el expediente de ello), puesto que, como la propia Sala Constitucional lo ha indicado, y se comparte ese criterio, dicho medio no garantiza el efectivo conocimiento de la situación, y consecuentemente, la posibilidad de ejercer el derecho de defensa que la Constitución otorga a los administrados, tal es el caso de la resolución que indica:

 

"No obstante, en cuanto a lo actuado por la forma, se incurrió en violación de los derechos constitucionales del recurrente. Es decir, el medio que usó para poner en conocimiento de la amparada la sanción que le fue impuesta, no es conforme con los postulados del debido proceso y de la seguridad jurídica, pues lo correcto es que la notificación se le hiciera en forma personal y no por medio de publicación." (Resolución 2000-06992 del 11 de agosto del 2000)”.

 

Ahora bien, no obstante se prevén  distintos modos para efectuar la notificación, la del acto de apertura del procedimiento reviste trascendental importancia, toda vez que la misma se erige como pilar del debido proceso, razón por la cual es criterio de este Órgano Consultor sustentado en reiteradas resoluciones de la Sala Constitucional, que  la notificación del acto de apertura del procedimiento debe realizarse en forma personal para asegurar que la actuación se realizó acorde al debido proceso, ya que se ostentará un acta de notificación donde conste que el documento fue entregado y recibido por la persona interesada; además de que constarán las firmas (tanto la del sujeto que realizó la notificación como la del particular interesado; o bien, únicamente la del notificador, así como el lugar, fecha y hora de realización de dicha notificación.

           

            Por consiguiente, la notificación del acto inicial de un procedimiento administrativo, debe en la medida de las posibilidades de realizarse en forma personal, ya que constituye éste el medio idóneo para comunicar al afectado la situación que se investiga, garantizando así el efectivo ejercicio del derecho de defensa.

 

iii.                   No respuesta de un afiliado.  Desafiliación de oficio.

 

El tercer punto consultado es  “Puede la Junta Directiva de la Corporación Hortícola  Nacional, decretar de oficio, la Desafiliación de un miembro, en virtud de no haber recibido respuesta del afiliado a una notificación realizada según los parámetros previamente señalados”.

 

Este Órgano Consultivo no comprende de forma clara la expresión “detectar de oficio”. Interpretamos que  el consultante hace referencia al supuesto donde  un afiliado investigado dentro de un procedimiento se le trasladan los cargos  y éste no contesta o no se apersona a la audiencia.

 

Sobre el particular, caber señalar que el ejercicio del derecho de defensa es una garantía constitucional de resorte exclusivo del investigado  y su negativa a ejercerla nunca puede ser interpretado como un reflejo automático de la veracidad de los hechos investigados.

 

En este sentido, a la Corporación no puede “decretar de oficio” la desafiliación   de un miembro por el mero hecho que el investigado no ejerza su derecho de defensa. La Corporación deberá valorar todas las pruebas y hechos que corren en su poder para resolver la procedencia o no de  la desafiliación.

 

iv.                   Potestad Reglamentaria de la Junta Directiva. 

 

Por último, se nos consulta sí la Junta Directiva de la Corporación Hortícola Nacional, puede “(…) emitir un REGLAMENTO INTERNO, que configure los parámetros,  alcances y lineamientos del Proceso de Desafiliación de un miembro, en virtud de la ausencia en la normativa correspondiente?”

 

Por imperativo legal la Junta Directiva cuenta con facultad  emitir reglamentos con el fin de  normar  sus funciones y sesiones (artículo 13 de la Ley No. 7628), siendo una la de establecer y decretar la desafiliación de un miembro de la Corporación (artículo 9 del D.E. No 25932-MAG del 17 de abril de 1997).

 

III.-     Conclusiones:

 

Con fundamento en las consideraciones anteriores, esta Procuraduría brinda las siguientes conclusiones:

 

a.         La Corporación Hortícola Nacional es  un ente público no estatal  en virtud de que es creado por ley (N° 7628, artículo 1), tiene un fin público (artículo 2), está sujeto al Derecho Público en cuanto a la administración de fondos públicos (artículo 3), algunas de sus funciones son de naturaleza pública (artículo 5), el Estado y sus instituciones le otorgan recursos públicos (artículos 22 incisos c y g y 29) y goza de ciertos privilegios (artículo 25).

 

b.         La Junta Directiva deberá  respetar el principio del  debido proceso  cuando se investigue las causales señaladas en los  incisos b, c, d y e del artículo 9 del citado reglamento.  Dentro del procedimiento  el investigado podrá, entre otras cosas, impedir su desafiliación cuando demuestre que ha  estado “(…) en una situación de caso fortuito o fuerza mayor”. El único caso que se puede decretar la desafiliación  sin que medie algún grado de procedimiento es en la solicitud voluntaria de desafiliación.

 

c.         La Corporación Hortícola Nacional debe aplicar  supletoriamente la Ley General de la Administración Pública, cuando  se encuentre en ejercicio de potestades administrativas como lo es el decretar bajo un procedimiento una desafiliación.

 

d.         El ejercicio del derecho de defensa es una garantía constitucional de resorte exclusivo del investigado  y su negativa a defenderse no puede ser interpretada como una constatación automática de los hechos investigados

 

e.         La Corporación no puede “decretar de oficio” la desafiliación   de un miembro por el mero hecho que el investigado no ejerza su derecho de defensa. La Corporación deberá valorar todas las pruebas y hechos  que corren en su poder para resolver la procedencia o no de  la desafiliación.

 

f.-        Por imperativo legal la Junta Directiva cuenta con facultad   emitir reglamentos con el fin de  normar  sus funciones y sesiones (artículo 13 de la Ley No. 7628), siendo una la de establecer y decretar la desafiliación de un miembro de la Corporación (artículo 9 del D.E. No 25932-MAG del 17 de abril de 1997).

 

Atentamente,

 

Randall Salazar Solórzano

            Procurador Adjunto

 

 

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