C-292-2008

20 de agosto de 2008

 

Señora

Milagro Rodríguez Vásquez

Secretaria Municipal

Municipalidad de Pérez Zeledón

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos su oficio N° TRA-0201-08-SSC de fecha 12 de marzo del año en curso, recibido en este Despacho el día 13 de marzo siguiente, por medio del cual se pone en nuestro conocimiento que, en razón de que la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría y el criterio jurídico externado por la Asesoría en Servicios Técnicos del Municipio llegan a conclusiones diferentes respecto a la procedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales, el Concejo Municipal de Pérez Zeledón acordó, en el inciso 36) del Artículo 3) de la Sesión Ordinaria N° 098-08, celebrada el día 11 de marzo del 2008, solicitar nuestro criterio en cuanto a la procedencia o no del pago de anualidades a dichos funcionarios.

 

A la consulta planteada se adjunta copia del oficio OPJ-001-08-PST, de fecha 7 de marzo de 2008, mediante el cual el señor Juan Mora Cordero, coordinador del Proceso de Asesoría en Servicios Técnicos, emitió el criterio legal al respecto. 

 

En ese documento se concluyó que: “El Alcalde Municipal tiene derecho a que se le reconozca la antigüedad (anualidades) que haya acumulado anteriormente en el sector público, de modo tal que esa antigüedad y su experiencia propia (no la de otros) debe reconocerse y pagarse sobre su salario base.” 

 

I.         SOBRE EL PAGO DE ANUALIDADES A LOS ALCALDES MUNICIPALES  

 

1)             Criterios externados por la Procuraduría respecto al tema:

 

En múltiples ocasiones este Órgano Consultivo se ha pronunciado respecto a la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales, indicando que dichos funcionarios tienen un carácter gerencial “sui generis”, en razón del cual no se encuentran sujetos al régimen salarial de los funcionarios públicos comunes y que a estos se les aplica el régimen establecido en el artículo 20[1] del Código Municipal.

 

            Respecto a las características especiales de los cargos gerenciales, dentro de los cuales se encuentra el caso de alcalde municipal, la Sala Constitucional  ha indicado:

 

"A pesar de lo que se ha dicho antes, la Sala sí ha tenido ya ocasión de fijar su opinión acerca de si la ubicación de un funcionario público en el nivel gerencial es un elemento idóneo para justificar una regla de trato diferenciado en materia de organización y condiciones del trabajo (respecto de los funcionarios que se encuentran en niveles inferiores de la estructura administrativa). Así, en la resolución No. 564-I-94 de las catorce horas con cuatro minutos del nueve de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, expresó lo que sigue:

 

"II.- Para la resolución de este caso, resulta de mucha importancia destacar la abundante jurisprudencia -judicial y administrativa- vertida, en el sentido de que los funcionarios ubicados en el "nivel gerencial" de las instituciones autónomas son considerados representantes del patrono -el Estado- y en tal concepto, obligan a éste en sus relaciones con los servidores del ente, de tal modo que los incrementos salariales acordados para los empleados no pueden disfrutarlos y su estipendio, en consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un procedimiento distinto de aquellos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Nº 2308-95 de las 16:03 Hrs. del 9 de enero de 1995).

 

          Tomando en consideración las características “sui generis” del cargo de alcalde municipal, esta Procuraduría en el Dictamen C- 276-98 del 18 de diciembre de 1998, expresó lo siguiente:

 

"Con la entrada en vigencia de la Ley Nº 7794 (nuevo Código Municipal), se le denominó "alcalde municipal" al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. Dicho funcionario, efectivamente, vino a sustituir al anterior ejecutivo municipal, con algunas innovaciones en el régimen jurídico aplicable, fundamentalmente en lo tocante al sistema de elección y de destitución. Al igual que el anterior ejecutivo municipal, se trata de un funcionario de nombramiento de plazo fijo que puede ser reelecto, excluido además del régimen de carrera administrativa municipal, que regula las relaciones de empleo entre los servidores y la administración municipal. Se trata entonces de un funcionario con características especiales cuyas atribuciones y obligaciones están debidamente establecidas en la ley. En este sentido, es posible adjudicarle a dicho funcionario, dada la especial naturaleza que también se le asignó en la mueva legislación municipal, la observancia de las consideraciones que tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa habían señalado para el caso del anterior ejecutivo municipal.

 

Es claro, de conformidad con la jurisprudencia Constitucional anteriormente transcrita, que funcionarios con la especial naturaleza que cobijaba al anterior ejecutivo municipal, así como al actual alcalde municipal, (denominados de "nivel gerencial" y de carácter "sui generis") se encuentran en condiciones distintas de las que les son propias al común de los servidores. Por ello, la Sala admite en esos casos, exceptuarlos de las regulaciones y garantías que protegen al resto de los servidores, justificando un "trato diferenciado en materia de organización y condiciones de trabajo", respecto del servidor ordinario.”

 

            En esa misma línea y específicamente respecto a la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales,  hemos indicado:

 

"El Capítulo II del nuevo Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998 regula en los artículos 14 a 20 la figura del Alcalde Municipal, actual denominación dada al anterior Ejecutivo Municipal.

 

Por disposición del numeral 14, el Alcalde Municipal es el mismo funcionario ejecutivo previsto en el numeral 169 constitucional, con la diferencia de que su nombramiento en el cargo público será de elección popular (Artículo 12), lo que ocurrirá a partir del año 2002. Igualmente, ostenta la representación legal de la respectiva municipalidad (Artículo 17, inciso n). Su nombramiento será por cuatro años, podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables.

 

El artículo 20 define al Alcalde Municipal como "un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará", de acuerdo con cada presupuesto ordinario municipal, a la tabla salarial creada por ese mismo numeral, remuneración que podrá incrementarse en un diez por ciento anual.

 

Asimismo se dispuso que estarían sujetos al régimen de dedicación exclusiva, calculado sobre el salario base y la condición profesional de cada alcalde. (…)

 

A partir del año 2002, dicho funcionario será nombrado por elección popular y por un período o plazo fijo igualmente de cuatro años, pudiendo ser reelegido por otro plazo igual. Asimismo, se trata de un funcionario público excluido del Régimen de Servicio Civil. (Ese período da inicio el primer lunes del mes de febrero de 2003). Asimismo, se trata de un funcionario público excluido del Régimen de Servicio Civil."

 

(…)

 

Finalmente, y mediante pronunciamiento 0J-021-2003 se ratificaron las anteriores consideraciones y se concluyó que no es posible el reconocimiento de aumentos anuales para los Alcaldes Municipales. En esta oportunidad se manifestó:

 

"Fundamentalmente en lo que interesa a este estudio, son varias las hipótesis que se extraen de la norma transcrita, por virtud de los cuales se define el salario que podría devengar un Alcalde, a saber:

 

1.-     En primer lugar, la norma establece que el salario del Alcalde se ajustará dentro de los cánones presupuestarios establecidos allí, por lo que éstos supuestos no merecen mayor análisis. El texto es categórico en predeterminar la base salarial que correspondería aplicarse al Alcalde, según se encauce en alguno de los renglones taxativamente presentados en la tabla, lo que no suscita duda en cuanto a su normativización en la práctica.

 

2.-     Obtenido el rango salarial correspondiente, según la tabla que dicha norma presenta, se acota en el siguiente párrafo que anualmente se podrá aumentar hasta en un 10% el salario del Alcalde cuando se presenten las mismas condiciones para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos, según lo dispone el artículo 30 Ibídem; que dicho sea de paso observar, esta disposición fue reformada mediante Ley Número 7888 de 29 de junio de 1999. (…)

 

Queda claro de lo transcrito, en relación con el numeral 20 de análisis, que tal aumento no sólo constituye una potestad del Concejo para otorgarlo, sino que procedería siempre y cuando el presupuesto ordinario de la Municipalidad del correspondiente período haya aumentado respecto del año anterior, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado en el 20%. En otras palabras, la posibilidad de ese aumento debe entenderse bajo dos supuestos categóricos, cuales son: el sustento económico originado de las condiciones previstas en la recién citada norma y la propia voluntad de la Municipalidad de concederlo. (…)

 

Amén de lo dicho, hay que enfatizar que, una vez conseguido los dos presupuestos anteriores, (voluntad del Concejo y la justificación real para proceder al aumento del 10%) débese contar con la autorización previa de la Contraloría General de la República para la validez del acto final de interés en este aparte, al tenor de lo que dispone tanto el Capítulo IV del Código Municipal, así como las disposiciones de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, denominada "Ley de Administración Financiera de la República de Costa Rica". En ese mismo sentido, este Despacho ha enfatizado:

 

"… debe tenerse en cuenta que para la validez de tal aumento, se requiere la verificación -por parte del Concejo- de la existencia de contenido presupuestario con el cual se pueda cubrir la erogación. Egreso -de fondos públicos- que debe ser sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone el mismo Código Municipal para los presupuestos municipales ordinarios y extraordinarios:

 

"Artículo 97.-

 

El presupuesto ordinario y los extraordinarios de las municipalidades, deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. El presupuesto ordinario deberá remitirse a más tardar el 30 de setiembre de cada año y los extraordinarios, dentro de los quince días siguientes a su aprobación. Ambos términos serán improrrogables."

(Ibídem)

 

Finalmente, de la lectura del tercer párrafo del artículo 20 en consulta, se extrae, sin forzamiento alguno, que el salario del Alcalde no podrá ser inferior al salario máximo existente en la planilla general de la Municipalidad, más un diez por ciento.

 

Sin embargo, en apariencia, el quid de este aparte, podría surgir del propio vocablo "salario máximo" en cuanto a su aplicación en la práctica.

 

Pero ello no ofrece ninguna confusión, en tanto es bien claro que dentro de ese concepto categórico, se engloba no sólo el sueldo previsto en la escala salarial correspondiente, sino todos aquellos rubros o sobresueldos, que a la postre no procederían jurídicamente otorgarlos al Alcalde de manera individual, tales como las anualidades – Ver, Dictamen C-276-98 de 18 de diciembre de 1998- y otros, que no son del caso analizarlos en este estudio; mas que, al conformar cada uno de esos tópicos en el mayor salario, éste debe ser considerado para el que debe percibir el Alcalde, según lo dispone el párrafo de mención.

 

Por consiguiente, para los efectos útiles de la disposición en comentario, debe estimarse el salario máximo que percibe un funcionario de la Municipalidad en los términos expuestos supra, más el referido porcentaje del 10%, que es en última instancia lo que ordena el artículo 20 para que ese funcionario pueda percibir su salario conforme a la clara letra de la disposición, que no da pie para otra clase de intepretación. De manera que, y en palabras del célebre maestro Alberto Brenes Córdoba "…cuando el sentido de una ley no es dudoso sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esta facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula: "aunque la ley sea dura, siempre es ley" Dura Lex, sed lex." ("Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1974, p.42). (C-022-2000 del 9 de febrero del 2000)

 

Tal y como se desprende de la jurisprudencia transcrita, esta Procuraduría reiteradamente ha sostenido que resulta improcedente el pago de anualidades a los alcaldes municipales y así lo hemos expresado también en los Dictámenes C-026-1996, C-141-1999, C-070-2008 y C-087-2006. De este último nos interesa destacar la parte que se transcribe a continuación:

 

“II.      SOBRE LA IMPROCEDENCIA DEL PAGO DE ANUALIDADES A LOS ALCALDES MUNICIPALES

 

Analizado de nuevo el punto sobre el cual se solicita nuestro criterio, debemos indicar que la posición asumida por este Despacho en los pronunciamientos citados en el apartado anterior es la correcta, por lo que debe mantenerse.

 

En ese sentido, nótese que el artículo 20 del Código Municipal prevé para el Alcalde un régimen salarial propio.  Su salario base varía dependiendo del presupuesto de la municipalidad para la cual presta sus servicios.  Los incrementos anuales también se rigen por esa disposición especial, pudiendo llegar a decretarse, según las circunstancias, hasta en un 10% anual.  Tiene previsto su propio régimen de dedicación exclusiva.   Autoriza -en caso de que le sea más favorable- optar por un salario total que sea un 10% mayor al más alto pagado por la municipalidad.  Permite que los Alcaldes pensionados que no renuncien a la pensión, reciban un 50% adicional sobre el monto de aquélla, a título de gastos de representación. 

 

Partiendo de lo anterior, es improcedente admitir que al salario de los Alcaldes se le sumen otros rubros, como el pago de anualidades, previstos para servidores que no tienen un régimen salarial especial.

 

Ya en nuestro dictamen C-174-99 citado, habíamos sostenido que el régimen salarial de los Alcaldes, con sus ventajas o desventajas, es independiente de los regímenes salariales dispuestos para el resto de los servidores públicos.  Por ello, no es posible combinarlos para aplicar al primero los rubros salariales no previstos expresamente en el artículo 20 del Código Municipal.

 

En la consulta, se solicita “… tener presente la necesidad de mantener la unidad estatal y evitar un trato discriminatorio, pues en aplicación del principio de igualdad contenido en el artículo 33 constitucional; todos los funcionarios públicos somos iguales ante la ley”.

 

Al respecto, debemos indicar que el principio de igualdad al que se hace referencia, no obliga al legislador ni al intérprete jurídico a tratar todas las situaciones de la misma manera; por el contrario, tal y como lo ha resuelto reiteradamente la Sala Constitucional “… la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas…” (sentencia n.° 5797-98).   En el mismo sentido, esa Sala ha indicado que el artículo 33 constitucional “… prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales…” (sentencia n.° 8429-98).

           

En el presente caso, es evidente que no es posible dar a los Alcaldes Municipales el mismo tratamiento que se otorga al resto de los servidores públicos en lo que concierne al reconocimiento de anualidades, pues su régimen salarial es distinto al de éstos últimos, sin que por ello pueda afirmarse que se incurre en una discriminación contraria a derecho.” (C-087-2006 del 2 de marzo del 2006)

 

2)                  Consideraciones respecto al criterio legal que respalda la consulta

 

En el criterio legal que se adjunta a la consulta presentada, se concluye que “El Alcalde Municipal tiene derecho a que se le reconozca la antigüedad (anualidades) que haya acumulado anteriormente en el sector público, de modo tal que esa antigüedad y su experiencia propia (no la de otros) debe reconocerse y pagarse sobre su salario base”, razón por la cual el Concejo Municipal de Pérez Zeledón, conociendo la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Consultivo respecto al tema, acordó consultarnos al respecto.

 

Así las cosas, resulta de importancia realizar algunas consideraciones respecto al criterio legal mencionado. 

 

Se observa que en dicho análisis jurídico se sostiene que el artículo 20 del Código Municipal establece un sistema especial de remuneración para los Alcaldes, referido, únicamente, al salario y que esto no imposibilita el reconocimiento de anualidades a dichos funcionarios porque, según ese criterio, no existe ninguna norma que lo excluya de los derechos reconocidos en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

No comparte esta Procuraduría el criterio jurídico descrito, en razón de que –contrario al argumento en él expuesto– considera este Despacho, tal y como se ha venido sosteniendo en nuestra reiterada jurisprudencia administrativa,  que el cargo de alcalde municipal posee características especiales por su naturaleza “sui generis” que lo excluyen del régimen de los servidores comunes y que para los alcaldes municipales el legislador decidió establecer un régimen especial para su retribución económica en general, lo cual excede el ámbito del salario y va más allá, estableciendo reglas especiales respecto a los aumentos anuales que le corresponden y al régimen de dedicación exclusiva.  Todo ello en total consonancia con el presupuesto de cada municipalidad.

 

Ahora bien, respecto a las resoluciones de la Sala Segunda N° 1999-00397 de las 10:10 horas del 23 de diciembre de 1999 y  N° 2007-00676 de las 10:30 horas del 14 de setiembre de 2007, cuyos extractos se trascriben en el referido criterio legal como fundamento de la posición externada por la Asesoría interna, consideramos importante señalar que una lectura integral de dichas sentencias no permite extraer consideraciones que ameriten variar la posición que ha mantenido este Despacho al respecto. 

 

En primer término, porque dichas resoluciones, referidas a las particularidades de los respectivos casos concretos, no entran a analizar los argumentos que ha venido desarrollando este Despacho como fundamento de la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes.  Al respecto, valga tener en cuenta que los fallos judiciales resuelven el caso a partir de un análisis de los argumentos discutidos en el proceso, dentro de los cuales, insistimos, no se abordó en modo alguno la tesis que ha venido sosteniendo esta Procuraduría General en el tema.

 

Por otra parte, en el segundo –y más reciente– de los fallos citados, la resolución favorable está referida al pago de las anualidades a un funcionario por un período anterior en que laboró como ejecutivo municipal. Es decir, una vez que el funcionario cesó en el puesto de ejecutivo, reclama, para el nuevo cargo que ocupa, el reconocimiento de las anualidades por los años en que se desempeñó en el puesto de ejecutivo municipal (hoy alcalde). 

 

Como se advierte, se trata de una hipótesis totalmente distinta a la aquí analizada, toda vez que resulta obvio que el cargo de alcalde municipal es un cargo público, de tal suerte que si una persona que ha ejercido dicho cargo posteriormente pasa a ocupar cualquier otra plaza dentro en el Sector Público en la cual sí le corresponde el pago de anualidades, para efectos de calcular ese rubro en su salario sí pueden ser tomados en cuenta los años servidos en el cargo de alcalde, como los servidos para cualquier otra institución pública.

 

A mayor abundamiento, debe recordarse que las resoluciones mencionadas constituyen un precedente judicial que resulta vinculante únicamente para las partes involucradas en cada caso concreto, de ahí que no son de aplicación automática para el resto de municipios, lo que, aunado a todas las razones expuestas, nos lleva a concluir que no existe mérito para cambiar el criterio que esta Procuraduría ha desarrollado ampliamente respecto a la improcedencia del reconocimiento de las anualidades a los alcaldes municipales.

 

 

Para finalizar, consideramos necesario hacer la aclaración de que lo establecido en el artículo 185 del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo[2], en cuanto al proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros,  no le es aplicable a las sentencias citadas, en razón de que, de conformidad con dicha norma, únicamente serán susceptibles de dicho proceso –en los términos descritos por la norma– las resoluciones del Tribunal Contencioso Administrativo y de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que cumplan con los requisitos establecidos para tal efecto, esto es que existan por lo menos dos sentencias y que, en lo pretendido, exista igualdad de objeto y causa con lo ya fallado, requisitos que no estimamos cumplidos, por las razones indicadas, en el presente asunto.

 

II.                CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con lo expuesto, tal y como se ha venido señalando en ocasiones anteriores por este Órgano Consultivo, los alcaldes municipales se encuentran sujetos al régimen salarial especial establecido en el artículo 20 del Código Municipal.

En consecuencia, los incrementos anuales también se rigen por esa disposición especial (pudiendo llegar a decretarse, según las circunstancias, hasta en un 10% anual) de forma tal que resulta improcedente sumar al salario de los Alcaldes otros rubros –como el pago de anualidades previsto en la Ley de Salarios de la Administración Pública– que son aplicables para los servidores que no tienen un régimen salarial especial.

 

            Atentamente, 

 

 

Andrea Calderón Gassmann                                Xochilt López Vargas

    Procuradora Adjunta                                      Abogada de Procuraduría

 

 

ACG/XLV/msch