C-271-2008

7 de agosto de 2008

Ph. D.

Álvaro Apéstegui Barzuna

Representante del Poder Ejecutivo

Fundación Escuela Autónoma de Ciencias Médicas de Centroamérica

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 21 de julio del año en curso, recibido en este Despacho el día 23 de julio siguiente, mediante el cual nos detalla las condiciones de la votación efectuada en la sesión de la Junta Administradora de esa Fundación N° 418 del 11 de junio del 2008, en la cual se eligió el Rector de esa Universidad de Ciencias Médicas.

Lo anterior, por cuanto, según nos señala, se ha criticado el procedimiento seguido para dicha votación, razón por la cual, en su condición de representante del Poder Ejecutivo, solicita nuestro criterio al respecto.

Vistos los términos de su consulta, nos permitimos indicarle que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor.

            En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b)      Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

            (...)”.

De la normativa transcrita, se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, y no está facultada para responder consultas a particulares. 

En el caso que nos ocupa, la consulta lamentablemente se encuentra planteada de forma improcedente, pues, por un lado, la Escuela Autónoma de Ciencias Médicas de Centroamérica constituye una entidad privada, razón por la cual no podríamos atender la gestión a nombre de ésta, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales.

Por otra parte, tampoco podríamos darle curso atendiendo a su condición de representante del Poder Ejecutivo en esta fundación privada, pues, aún tratándose de una solicitud de criterio por parte de funcionarios públicos,  el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica indica:

“ Artículo 4º.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (el subrayado es nuestro)

En virtud de lo anterior, se tiene que previo a referirse al fondo del asunto, debe verificarse que la consulta sea formulada por el jerarca del órgano de la estructura administrativa correspondiente, o bien por el auditor interno cuando así proceda, lo cual, como se advierte, no ocurre con su función de representante del Poder Ejecutivo, en la cual, como es obvio,  no estamos ante un cargo de jerarquía  de una estructura administrativa.

En tal sentido manifestamos mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de dos mil cinco lo siguiente:

“1).      La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo:

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005)

Asimismo, y aún cuando existiera la posibilidad de efectuar la consulta de su interés, debemos señalar que también es exigido el requisito de acompañar a la consulta el respectivo criterio emitido por el asesor legal de la institución, sobre lo cual hemos señalado:

“2)     Debe acompañarse del criterio legal que sobre el tema externe la asesoría jurídica del respectivo órgano o ente. (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio.   En la misma línea pueden verse: C-144-2004 del 12 de mayo; C-167-2004 del 4 de junio; C-168-2004 de la misma fecha y C-277-2004, del 4 de octubre, entre muchos otros).

Las características de este informe han sido definidas por este Órgano Asesor:

“Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.”  (Dictamen C-151-2002).

“el informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca.  Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.”  (C-138-2005 del 20 de abril y C-166-2005 del 5 de mayo.  En igual sentido:   C-134-2005 del 13 de abril, entre otros).

Así como su importancia o finalidad:

 “tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.” (C-151-2002 del 12 de junio).

“este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.” (C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero). (Dictamen N° C-390-2005 del 14 de noviembre del 2005)

Adicionalmente, también debemos aclarar que las consultas sometidas a nuestra consideración deben necesariamente versar sobre cuestiones jurídicas en sentido genérico, como requisito de admisibilidad que también debe ser verificado previo a entrar a conocer el fondo. Al respecto, este Órgano Asesor ha manifestado lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.

Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.

Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un interprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" ( SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original). Citado en el dictamen OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)

Igualmente, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

En el caso que aquí nos ocupa, encontramos que la consulta planteada está innegablemente referida a una situación concreta, en relación con los términos de la votación efectuada en una sesión de la Junta Administradora de la Fundación Escuela Autónoma de Ciencias Médicas de Centroamérica, en la cual resultó electo como rector el señor Pablo Guzmán Stein, razón por la cual, en la vía consultiva, esta Procuraduría General no podría entrar a analizar esta concreta elección, sin violentar, como ya se explicó, la naturaleza de nuestras funciones.

Sin perjuicio de todo lo anterior, en aras de proporcionar alguna colaboración, le recordamos que en Internet podrá encontrar toda la jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Procuraduría General sobre el tema que es de su interés.  Para los efectos indicados, puede remitirse a la siguiente dirección electrónica correspondiente al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ): www.pgr.go.cr/scij

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch