OJ-073-2008                                     1 de Setiembre  de 2008

                                                                                                                    

Señora

Hannia M. Durán

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Jefa de Área

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos a respuesta a su oficio fechado 18 de julio de 2008, mediante el cual se solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en relación con el proyecto de Ley denominado “Ley de Creación del Servicio Ambiental Estudiantil”, tramitado por la Asamblea Legislativa bajo el expediente N.° 17.023.

 

A efecto de dar respuesta satisfactoria a su consulta, examinaremos en primer lugar, el alcance de la reforma propuesta en el proyecto de Ley. Con este propósito, nos referiremos, en primer lugar, el instituto del Servicio Comunal Estudiantil, creado por el Código de la Niñez y la Adolescencia, y el cual sería reformado por la iniciativa de Ley que nos ocupa. Luego, nos ocuparemos de la significancia de la reforma propuesta. Posteriormente, analizaremos la iniciativa a la luz del artículo 81 de la Constitución. Sin embargo, de previo, conviene realizar algunas consideraciones en punto a la atención de las consultas legislativas por parte de esta Procuraduría General.

 

 

1.                  EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.

 

Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008:

“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo  – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.

La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)

En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público  presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”

Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:

“(…)la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).

La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:

“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9).  En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.

En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide extender nuestro criterio jurídico sobre un proyecto de Ley – Ley de Creación del Servicio Ambiental Nacional – que por su naturaleza concierne a toda la colectividad nacional. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas.

En todo caso, importa destacar que la Procuraduría General de la República no se pronunciará sobre la conveniencia y oportunidad de la reforma propuesta, pues esto es ajeno a las competencias de este Órgano Superior Consultivo. Al respecto, citamos lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-70-2008 del 13 de agosto de 2008:

“Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República, como órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública.”

 

 

 

2.                  EN ORDEN AL SERVICIO COMUNAL ESTUDIANTIL

 

El Servicio Comunal Estudiantil tiene su base normativa en el inciso e) del artículo 72 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N.° 7739 del 6 de enero de 1998, el cual dispone:

 

“Artículo 72°- Deberes de los educandos. Serán deberes de las personas menores de edad que se encuentren en el sistema educativo:

(…) e) Brindar, los estudiantes de la educación diversificada, un servicio a su comunidad durante ocho horas por mes, como mínimo, mediante programas que cada centro educativo desarrolle para tal efecto, conforme a los lineamientos que emita el Ministerio de Educación Pública. Este servicio será requisito para optar al título de bachiller en enseñanza media.”

 

El Servicio Comunal Estudiantil es un deber de los estudiantes de la educación diversificada. Además, la norma transcrita establece que el cumplimiento de este deber constituye un requisito para optar por el título de bachiller en enseñanza media.

 

Este Servicio Comunal Estudiantil consiste en un servicio que los estudiantes prestan en su comunidad de origen. El servicio debe tener una duración mínima de ocho horas por mes. La Ley garantiza que cada centro educativo goza de la competencia para definir los programas de Servicio Comunal Estudiantil a implementar. Al efecto, deberán respetar los lineamientos que, con ese propósito, establezca el Ministerio de Educación Pública.

 

Resulta de interés señalar que institutos análogos al Servicio Comunal Estudiantil, han sido acogidos en otros sistemas educativos. El caso más notorio es de los Estados Unidos de América.

 

La Ley de Servicio Nacional y Comunitario de 1990 (National and Community Service Act of 1990) – reformada por Ley del 17 de diciembre de 1999 – autoriza al Gobierno Federal  a financiar a los Estados y a las tribus indias, para que implementen programas escolares de servicio/aprendizaje. (Título 42, capítulo 129, subcapítulo 1, División B del Código de los Estados Unidos)

 

De acuerdo con la Ley, los programas de servicio/aprendizaje ofrecen la oportunidad de que los estudiantes – en este caso alumnos de todos los niveles educativos –, integren los proyectos de servicio con el aprendizaje en el aula. Lo anterior permite que los estudiantes usen lo aprendido durante las horas - aula en la resolución de problemas reales.  Los programas pretenden formar en el estudiante un ciudadano involucrado con su comunidad. (Ver http://www.learnandserve.gov/about/service_learning/index.asp)

 

Las diferencias y similitudes entre el sistema norteamericano y el costarricense son patentes. En el contexto de la Ley de Servicio Nacional y Comunitario estadounidense, los programas de servicio comunal se conceptualizan como una opción. No constituye una obligación de todos los estudiantes. Corresponderá a las autoridades de cada centro educativo determinar si implementan un programa de servicio comunitario. En el caso costarricense, por el contrario, el servicio comunal es una obligación, que debe ser cumplida por todos los estudiantes de los niveles de educación diversificada.

 

Sin embargo, es de notar que lo mismo que en el caso estadounidense, en Costa Rica el Servicio Comunal Estudiantil debe ser una experiencia formativa que estimule al estudiante a aplicar sus conocimientos en la solución de problemas reales. Esto de acuerdo con el artículo 3 del Reglamento de Servicio Comunal Estudiantil, que se transcribe abajo.

 

En nuestro país, el Servicio Comunal Estudiantil ha sido reglamentado por el Ministerio de Educación Pública, mediante el Decreto Ejecutivo N.° 30226 del 19 de febrero de 2002. De acuerdo con la norma de cita, el Servicio Comunal Estudiantil se conceptualiza como una obligación que deben cumplir los estudiantes de colegios académicos en el X año, y los alumnos de colegios técnicos en el undécimo año.

 

De acuerdo con el artículo 2 del Decreto N.° 30226, el Servicio Comunal Estudiantil procura el desarrollo personal y social del Estudiante, involucrándolo en programas o proyectos que contribuyan a la solución de problemas institucionales o comunales.

 

“Artículo 2º—Se entiende por Servicio Comunal Estudiantil la participación de los estudiantes de la educación diversificada en: programas, proyectos y actividades que favorezcan el desarrollo personal y social del estudiante y contribuyan a la solución de problemas Institucionales y Comunales.”

 

Según el artículo 3 del Decreto de cita, el Servicio Comunal Estudiantil busca fortalecer los valores cívicos, éticos y sociales del estudiante, lo mismo que desarrollar una consciencia de la responsabilidad social del alumno.

 

“Artículo 3º—Son objetivos del Servicio Comunal Estudiantil:

a) Fortalecer en el y la estudiante los valores éticos, sociales y cívicos.

b) Participar activamente en la construcción de soluciones a los problemas institucionales y comunales.

c) Desarrollar en el estudiante la responsabilidad social y las capacidades para el análisis de situaciones y la toma de decisiones para solucionarlas.”

 

El decreto que reglamenta el Servicio Comunal Estudiantil lo limita a 30 horas anuales, y establece las bases para que cada centro educativo organice el servicio que deben prestar los estudiantes. Asimismo, contempla los lineamientos para la evaluación del servicio prestado.

 

Ahora bien, el proyecto de Ley tiene por objeto reformar la naturaleza y objeto del Servicio Comunal Estudiantil.

 

 

3.                  ALCANCE DE LA REFORMA PROPUESTA.

 

Efectivamente, el artículo 17 del proyecto de Ley, pretende modificar el inciso e) del artículo 72 del Código de la Niñez y la Adolescencia, a efecto de que se lea:

 

“Artículo 72.-

 

[…]

 

Brindar, los estudiantes de la educación diversificada el Servicio Ambiental Estudiantil en sus comunidades, conforme los lineamientos que emita el Ministerio de Educación Pública.  Este servicio ambiental, será requisito para optar al título de bachillerato en enseñanza media.”

 

De esta forma, el Servicio Comunal Estudiantil sería sustituido por el Servicio Ambiental Estudiantil. De acuerdo con el artículo 2 del proyecto, este nuevo instituto implicaría la participación de los estudiantes de la educación diversificada – pública y privada-,  en proyectos que procuren la solución y prevención de los problemas específicamente ambientales de su comunidad.

 

“ARTÍCULO 2.-     Se entiende por Servicio Ambiental Estudiantil la participación de los estudiantes de la educación diversificada pública y privada en proyectos que favorezcan el desarrollo personal, cívico y social del estudiante y contribuyan a la solución y prevención de problemas ambientales de sus comunidades.”

 

El proyecto de Ley igualmente prevé que el Servicio Ambiental Estudiantil se erija como un requisito de graduación obligatorio, y establecería las bases para que cada Centro Educativo organice la forma en que sus estudiantes lo deben prestar.

 

El objeto de la propuesta de Ley es, pues, modificar el Servicio Comunal Estudiantil a efecto de especializarlo, en la atención de los problemas ambientales que sufran las comunidades. De esta forma, los estudiantes únicamente podrán participar en proyectos comunitarios, relacionados directamente con la problemática ambiental. Esto constituye un cambio esencial en el objeto del Servicio Comunal Estudiantil, pues lo limita a problemas de orden ecológico.

 

Ahora bien, debe advertirse que la iniciativa de Ley establece que los proyectos comunitarios – abiertos a la participación del estudiantado -, deberán definirse a partir de un diagnóstico ambiental cantonal, que elaboraría obligatoriamente el Consejo Organizador de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente.

 

En este sentido, conviene remarcar que la propuesta legislativa aspira, en su ordinal 15, a reformar también el inciso a) del artículo 5 de la Ley N.° 7381 del 14 de marzo de 1994 – Ley de Creación de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente -, de tal forma que se le encomiende al Consejo Organizador de dicha Jornada, la elaboración de un diagnóstico ambiental de cada cantón del país. Al tenor de la reforma propuesta, el artículo 5 en mención se leería:

“Artículo 5.- El citado Consejo Organizador de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente, tendrá las siguientes atribuciones:

 

a)      Cada año la Comisión elaborará un diagnóstico de todos los cantones del país.  Para ello, tomará en cuenta, entre otros aspectos: el deterioro del ambiente de la zona, el impacto de ese deterioro en el logro de un desarrollo sostenible en el territorio nacional; los proyectos de promoción, educación, protección, conservación y rescate del ambiente, recuperación de cuencas hidrográficas, así como otros aspectos técnicos y de conveniencia, que serán determinados en el Reglamento de la presente Ley.

b)      Designar, un año antes, el cantón del país en el cual se efectuará la siguiente Jornada.

c)      Coordinar, con las autoridades locales y las instituciones públicas y privadas, las actividades necesarias para la celebración de la Jornada nacional de mejoramiento del ambiente, incluido el nombramiento de una comisión cantonal.

ch)    Elaborar un plan de inversiones, conjuntamente con la comisión cantonal de la Jornada, en el que se destinarán los recursos provenientes de la Jornada nacional de mejoramiento del ambiente, para que la comunidad respectiva desarrolle proyectos de promoción, educación, saneamiento y rescate del ambiente en esa comunidad; los cuales podrán ser desarrollados por el servicio ambiental estudiantil.

d)      Organizar la Jornada que cada año se celebrará en la tercera semana del mes de junio.

e)      Las demás que determine esta Ley.”

 

No está de más señalar que encomendar al Consejo Organizador de la Jornada Nacional de Mejoramiento Ambiental, la elaboración de un diagnóstico ambiental de todos los cantones del país, supone una competencia extraña al fin legal del propio Consejo Organizador, lo mismo que puede resultar en una labor que desborde los recursos financieros y humanos asignados a él.

 

Efectivamente, de acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley recién mencionada, la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente consiste en la realización de proyectos destinados a promover la conservación del medio ambiente, o su rescate. La Jornada se debe realizar cada año, y según la Ley, se debe escoger un cantón y provincia diferentes para su celebración. Los proyectos deben, por consiguiente, tener una duración de un año, y ser llevados a cabo por la administración pública u organizaciones comunales.

 

“ARTICULO 1.- Créase la Jornada nacional de mejoramiento del ambiente,

que será una actividad destinada a la promoción, la educación, la protección, el saneamiento, la conservación y el rescate del ambiente, en el territorio nacional y partirá de un enfoque regional o local, congruente con una concepción de desarrollo sostenible en el país.

 

ARTICULO 2.- Para el cumplimiento de los propósitos de esta Ley, la Jornada nacional de mejoramiento del ambiente se efectuará cada año, en un cantón y en una provincia diferentes. Consistirá en la realización de proyectos, sobre los aspectos indicados en el artículo 1o. de esta Ley. En esos proyectos participarán la Administración Pública y las organizaciones de la comunidad respectiva, su organización tendrá una duración de un año y se culminará con la inauguración de las diversas obras, por un período de ocho días.”

 

La organización de la Jornada es responsabilidad de su Consejo Organizador, el cual de conformidad con el artículo 3 de la Ley N.° 7381, es un órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía. La Ley define su integración, y el artículo 5 prescribe que corresponde al Consejo Organizador determinar el cantón en el que se realizará la Jornada anual.

 

“ARTICULO 3.- Créase, asimismo, el Consejo organizador de la jornada nacional de mejoramiento del ambiente, como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, con la amplia participación de sectores públicos y privados.”

 

“ARTICULO 5.- El citado Consejo organizador de la Jornada nacional de mejoramiento del ambiente tendrá las siguientes atribuciones:

a) Analizar las solicitudes de las distintas municipalidades, para que la Jornada se realice en su circunscripción territorial.

b) Designar, un año antes, el cantón del país en el cual se efectuará la siguiente Jornada. Para ello, tomará en cuenta, entre otros aspectos: el deterioro del ambiente de la zona, el impacto de ese deterioro en el logro de un desarrollo sostenible en el territorio nacional; los proyectos de promoción, educación, protección, conservación y rescate del ambiente, que tenga en operación la comunidad, así como otros aspectos técnicos y de conveniencia, que serán determinados en el Reglamento de la presente Ley.

c) Coordinar, con las autoridades locales y las instituciones públicas y privadas, las actividades necesarias para la celebración de la Jornada nacional de mejoramiento del ambiente, incluido el nombramiento de una comisión cantonal.

ch) Elaborar un plan de inversiones, conjuntamente con la comisión cantonal de la Jornada, en el que se destinarán los recursos provenientes de la Jornada nacional de mejoramiento del ambiente, para que la comunidad respectiva desarrolle proyectos de promoción, educación, saneamiento y rescate del ambiente en esa comunidad.

d) Organizar la Jornada que cada año se celebrará en la tercera semana del mes de junio.

e) Las demás que determine esta Ley.”

 

Ciertamente, bajo la actual Ley N.° 7381, el Consejo Organizador designa el cantón favorecido para realizar la Jornada Nacional, esto a partir de las solicitudes que se le presenten, mismas que deben aportar un diagnóstico de la situación ambiental de su comunidad.

 

Empero, la eventual aprobación del proyecto de Ley que aquí se dictamina, implicaría sendos cambios. El Consejo Organizador, igual año con año, deberá determinar el cantón y provincia para la celebración de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente. Sin embargo, la modificación implicaría que dicha designación se deba hacer con base en un diagnóstico ambiental de cada cantón, que elabore el propio Consejo.

 

Resulta indudable que de aprobarse la reforma planteada, las funciones del Consejo Organizador cambiarían radicalmente, pues no solamente sería el órgano responsable por la organización de la Jornada Nacional de Mejoramiento Ambiental, sino que además sería el órgano obligado a elaborar el diagnóstico ambiental anual de todos los cantones del país.

 

Obviamente, el diagnóstico que realice el Consejo Organizador no solamente será la base para la selección del cantón donde se celebrará la Jornada, sino que será utilizada por los colegios del país para determinar los proyectos del Servicio Ambiental Estudiantil.

 

Todo lo anterior, lleva en si una modificación sustancial de los fines del Consejo Organizador, pues es claro que la elaboración del diagnóstico anual tendrá por fin principal, servir de base para la implementación de los proyectos de Servicio Ambiental Estudiantil.

 

En todo caso, el cambio normativo propuesto, demandaría dotar al Consejo Organizador de los recursos financieros y humanos necesarios para elaborar un diagnóstico, que por su ámbito nacional, conlleva un alto grado de complejidad. En este orden de ideas, es de advertir que la Ley N.°  7381 en su numeral 10, establece los recursos financieros con que cuenta el Consejo Organizador de la Jornada. Estos son limitados. Al efecto, la Ley únicamente establece que el Consejo Organizador dispondrá de las partidas presupuestarias que se aprueben, y que tengan por fin la realización de la Jornada Nacional, además de eventuales donaciones que se reciban:

 

“ARTICULO 10.- Para el cumplimiento de estas jornadas, el Consejo contará con los siguientes recursos:

a) Las partidas que el Poder Ejecutivo incluya en los presupuestos ordinarios y extraordinarios del período fiscal correspondiente a cada jornada nacional.

b) Las donaciones que reciba de los poderes y entes del Estado, a los cuales se autoriza para efectuarlas. Además las donaciones que realicen a su favor las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.”

Finalmente, es de mérito señalar que en el proyecto de Ley se corrige un error formal que actualmente presenta el artículo 11 de la Ley N.° 7381. Este numeral en su forma vigente reza:

 

“ARTICULO 11.- Los recursos que una comunidad reciba en virtud de la presente Ley, se invertirán según lo establecido en el inciso ch) de su artículo 4.”

 

La norma en comentario, pretende regular la forma en que deben invertirse los recursos que el cantón seleccionado, reciba en virtud de la Jornada Nacional del Mejoramiento del Ambiente. Con este objeto, la norma actual nos remite a lo establecido en el inciso ch) del artículo 4. Lo anterior es un evidente error formal, pues el inciso ch) del artículo 4 no se relaciona con la forma en que deben invertirse los recursos. Sino que establece la participación de un representante de los grupos ambientalistas privados en el Consejo Organizador de la Jornada.

 

El proyecto de Ley corrige el error, pues modifica el artículo 11 para que remita al inciso ch) del artículo 5 de la Ley N.° 7381. El artículo 11 se leería:

 

“Artículo 11.-          Los recursos que una comunidad reciba en virtud de la presente Ley, se invertirán según lo establecido en el inciso ch) del artículo 5.”

 

El inciso ch) del artículo 5, ya transcrito, por su parte, establece que los recursos asignados a la Jornada anual, deben gastarse de conformidad con un plan de inversiones que debe elaborar el Consejo Organizador. De esta forma quedaría subsanado el error formal hoy presente en la Ley N.° 7381.

 

Examinado el alcance de la reforma, resta analizar la misma a la luz del artículo 81 constitucional.

 

 

4.                  LA REFORMA PROPUESTA ES DE DUDOSA CONSTITUCIONALIDAD.

 

La Constitución Política en su artículo 81 establece que la Dirección General de la enseñanza oficial es competencia exclusiva de un Consejo Superior.

 

“ARTÍCULO 81.- La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo.”

 

De su parte, la Ley N.° 1362 del 8 de octubre de 1951 establece que dicho órgano es el Consejo Superior de Educación. Expresamente el artículo 1 de dicha norma legal, establece que corresponde al Consejo Superior la dirección técnica de la enseñanza oficial.

 

La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el Consejo Superior de Educación, al órgano competente para la dirección general de la enseñanza oficial. A la sazón, se ha indicado que la voluntad del constituyente ha sido que corresponda al Consejo establecer las políticas generales en materia educativa. El propósito de esta disposición constitucional ha sido extraer la elaboración de los programas y planes de estudios, de los avatares y vaivenes de la política partidista. Cítese en el tema la sentencia N.° 1873-1990 de las 3:45 horas del 18 de diciembre de 1990:

 

“V.- Que en cuanto a la dirección general de la enseñanza oficial, la Constitución Política de 1949 introdujo un cambio sustancial al crear un órgano de relevancia constitucional denominado Consejo Superior de Educación con competencia plena para realizar dicha función. Esta posición significó una derogatoria tácita del artículo 6 del Código de Educación, que señala al Ministerio de Educación como el competente para realizar tal función. Cuando se propuso la moción que originó el artículo 81 actual, los Diputados Zeledón y Baudrit Solera se refirieron a la importancia de que se le diera a dicho Consejo "... la más amplia independencia para la realización de sus delicadas tareas" (acta No. 158, p. 375), se entiende, obviamente, dicha independencia frente al propio Poder Ejecutivo, que había venido realizando tal función a la fecha. El diputado Baudrit Solera expresó que deseaba que se llegara "...a establecer el Poder Docente en Costa Rica..." (Ibídem), reafirmando su tesis de dar autonomía al Consejo frente al accionar del Poder Ejecutivo. A ello se opuso el diputado Esquivel, quien manifestó sus dudas frente a la ,"variación sustancial" en el sistema tradicional, pero la moción finalmente fue aprobada (ibid, p. 375-376). Así pues, es el Consejo Superior de Educación y no el Poder Ejecutivo al que le compete la dirección General de la enseñanza oficial. Este solamente supervisa, vigila y desarrolla lo que el Consejo ha establecido y resuelto; más, no puede dictar políticas en el campo educativo sin la previa aprobación de este órgano. Así debe entenderse el contenido de la ley Fundamental de Educación, NO. 2160 del 25 de setiembre de 1957, y de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, NO. 3481 del 13 de enero de 1965. Cualquier interpretación contraria vulnera el espíritu y la letra del canon 81 constitucional y altera la voluntad constituyente, plasmada allí con claridad meridiana.”

 

En este mismo orden de ideas, la jurisprudencia constitucional también ha subrayado que en ejercicio de la potestad constitucional de dirigir la enseñanza oficial, corresponde al Consejo Superior de Educación establecer los requisitos de graduación correspondientes a cada ciclo educativo. Al respecto, cabe citar el voto N.° 1832-91 de la Sala Constitucional:

 

"El órgano con competencia constitucionalmente asignada para la dirección general de la enseñanza oficial, es el Consejo Superior de Educación, el que ... había establecido la forma en que se llevaría a cabo los llamados "exámenes de sexto grado", según los programas aprobados para el presente curso lectivo. Este y otros acuerdos precedentes no solamente tienen fundamento en el artículo 81 de la Constitución Política, sino en el desarrollo que otra normativa derivada realiza, de manera que no encuentra esta Sala base para aceptar la tesis de los recurrentes en el sentido de que las circulares emitidas por asesores regionales en educación, puedan desvirtuar la fuerza de lo dispuesto por el único organismo competente para ello". (En un sentido similar puede verse el dictamen C-94-1998 de 26 de mayo de 1998)

 

Asimismo, la sentencia N.° 461-1996 de las 16:30 horas del 24 de enero de 1996,  establece que es competencia privativa del Consejo Superior de Educación, la definición de los planes y programas de estudio de la enseñanza oficial.

 

“Es evidente, que la normativa vigente en Costa Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida que ejercen a nombre del Estado, el de procurar cumplir el derecho fundamental a la educación que tienen los habitantes de la República y en este caso los estudiantes- derecho fundamental que debe entenderse por parte del Estado como la obligación de brindar la mejor calidad de ella-, de ahí que tales textos deben cumplir con los planes y programas de estudio, emanados del Consejo Superior de Educación, como órgano que le corresponde la dirección general de la enseñanza oficial, y como enseñanza oficial debe entenderse la enseñanza pública y por ende la que debe regir en los centros educativos de país.”

 

Este principio ha sido también objeto de reconocimiento por parte de la Ley Fundamental de Educación, N.° 2160 de 25 de setiembre de 1957, la cual en su numeral 9 establece:

 

“ARTICULO 9º.-

El Consejo Superior de Educación autorizará los planes de estudio y los programas de enseñanza para los diversos niveles y tipos de educación. Esos planes y programas serán flexibles y variarán conforme lo indiquen las condiciones y necesidades del país y el progreso de las ciencias de la educación y serán revisados periódicamente por el propio Consejo. Deberán concebirse y realizarse tomando en consideración:

a) Las correlaciones necesarias para asegurar la unidad y continuidad del proceso de la enseñanza;

y b) Las necesidades e intereses psicobiológicos y sociales de los alumnos.”

 

Ahora bien, de acuerdo con lo expuesto hasta el momento,  el proyecto de Ley instituiría el Servicio Ambiental Estudiantil que constituiría un requisito de graduación para los estudiantes de la educación diversificada. Además, según la lógica de la propuesta, el Servicio Ambiental Educativo formaría parte integral de los programas de estudio de la educación diversificada. Se procuraría incluso que el Servicio Ambiental Estudiantil complete el proceso educativo, mediante una experiencia en la solución de problemas ambientales concretos.

 

En tesis de principio, pues, la eventual aprobación del proyecto de Ley implicaría que la Asamblea Legislativa regularía, por vía de la Ley, materia que la Constitución reserva como competencia exclusiva y privativa del Consejo Superior de Educación.

 

Efectivamente, el establecimiento del Servicio Ambiental Educativo como requisito de graduación, y como parte de los programas y planes de estudio que se ofrecen a la ciudadanía, conllevaría a que el Legislador sustraiga ilegítimamente de las competencias del Consejo Superior, la potestad de establecer los requisitos de graduación y de definir los programas y planes de estudio. De esta forma, se estaría haciendo nugatoria la competencia del Consejo Superior para dirigir la enseñanza oficial.

 

Por consiguiente, existe base para afirmar que el objeto del proyecto, es materia que pertenece presuntamente a la competencia constitucional privativa y exclusiva del Consejo Superior de Educación, por lo cual, cabría suponer que el Legislador se encuentra impedido para legislar el punto.

 

Así las cosas, el proyecto de Ley sería de dudosa constitucionalidad. Por supuesto, no está de más señalar que las sospechas de inconstitucionalidad igual se extienden al actual artículo 75, inciso e) del Código de la Niñez y la Adolescencia – el cual establece el Servicio Comunal Estudiantil como un requisito de graduación -. Norma que sin embargo debe estimarse aplicable, mientras no exista una sentencia del Tribunal Constitucional que declare su invalidez. (Sobre este punto, se tiene por referencia el dictamen C-275-2008 del 7 de agosto de 2008)

 

 

4.         CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

 

a)                  Los criterios jurídicos que vierta este órgano superior consultivo en relación con proyectos de Ley, como el que nos ocupa, son opiniones jurídicas no vinculantes. La Procuraduría General no es competente para externar criterio sobre la oportunidad y conveniencia de un proyecto de Ley.

 

b)                  El Servicio Comunal Estudiantil tiene su base normativa en el inciso e) del artículo 72 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N.° 7739 del 6 de enero de 1998.

 

c)                  El Servicio Comunal Estudiantil es un deber de los estudiantes de la educación diversificada. Además, la norma transcrita establece que el cumplimiento de este deber constituye un requisito para optar por el título de bachiller en enseñanza media.

 

d)                  En el caso costarricense, el servicio comunal es una obligación, que debe ser cumplida por los estudiantes de los niveles de educación diversificada. Debe ser una experiencia formativa que estimule al estudiante a aplicar sus conocimientos en la solución de problemas reales. Forma parte del proceso educativo del estudiante.

 

e)                  El proyecto de Ley denominado “Creación del Servicio Ambiental Estudiantil” tiene por objeto reformar la naturaleza y objeto del Servicio Comunal Estudiantil.

 

f)                    De acuerdo con el proyecto de Ley, el Servicio Comunal Estudiantil sería sustituido por el Servicio Ambiental Estudiantil. De conformidad con el artículo 2 del proyecto, este nuevo instituto implicaría la participación de los estudiantes de la educación diversificada – pública y privada-,  en proyectos que procuren la solución y prevención de los problemas específicamente ambientales de su comunidad.

 

g)                  El objeto de la propuesta de Ley es, pues, modificar el Servicio Comunal Estudiantil, a efecto de especializarlo en la atención de los problemas ambientales que sufran las comunidades. De esta forma, los estudiantes únicamente podrán participar en proyectos comunitarios relacionados directamente con la problemática ambiental.

 

h)                  La iniciativa de Ley establece que los proyectos comunitarios – abiertos a la participación del estudiantado -, deberán definirse a partir del diagnóstico cantonal, que elaboraría el Consejo Organizador de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente.

 

i)                    La propuesta legislativa aspira, en su ordinal 15, a reformar también el inciso a) del artículo 5 de la Ley N.° 7381 del 14 de marzo de 1994 – Ley de Creación de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente -. De esta forma, se le encomienda al Consejo Organizador de dicha Jornada, la elaboración de un diagnóstico ambiental de cada cantón del país.

 

j)                    La Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente consiste en la realización de proyectos destinados a promover la conservación del medio ambiente, o su rescate. La Jornada se debe realizar cada año, y según la Ley, se debe escoger un cantón y provincia diferentes para su celebración. Los proyectos deben, por consiguiente, tener una duración de un año y ser llevados a cabo por la administración pública u organizaciones comunales.

 

k)                  Corresponde al Consejo Organizador, la organización de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente. La Ley establece que este es un órgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía.

 

l)                    Bajo la actual Ley N.° 7381, el Consejo Organizador designa al cantón favorecido para realizar la Jornada Nacional, esto a partir de las solicitudes que se le presenten, mismas que deben aportar un diagnóstico de la situación ambiental de su comunidad.

 

m)                La eventual aprobación del proyecto de Ley que aquí se dictamina, implicaría que el Consejo Organizador igual año con año, deberá determinar el cantón y provincia para la celebración de la Jornada Nacional de Mejoramiento del Ambiente. Sin embargo, la modificación implicaría que dicha designación se deba hacer con base el diagnóstico ambiental de cada cantón que elabore el propio Consejo.

 

n)                  El diagnóstico que elabore el Consejo Organizador, no solamente será la base para realizar la selección del cantón donde se celebrará la Jornada, sino que será utilizada por los colegios del país para determinar los proyectos del Servicio Ambiental Estudiantil.

 

o)                  Atribuir al Consejo Organizador el deber de realizar un diagnóstico ambiental de todos los cantones del país, demanda dotarlo de los recursos financieros y humanos necesarios ya que la tarea, por su ámbito nacional, conlleva un alto grado de complejidad.

p)                  La Ley N.°  7381, en su numeral 10, establece los recursos financieros con que cuenta el Consejo Organizador de la Jornada. Estos son limitados. Al efecto, la Ley únicamente establece que el Consejo Organizador dispondrá de las partidas presupuestarias que se aprueben, y que tengan por fin la realización de la Jornada Nacional, además de eventuales donaciones que se reciban.

 

q)                  El proyecto de Ley corrige un error formal que actualmente  tiene la Ley N.° 7381, pues modifica el artículo 11 para que remita al inciso ch) del artículo 5 de la Ley N.° 7381.

 

r)                   Subsisten dudas sobre la constitucionalidad del proyecto de Ley, pues podría contravenir las competencias que el numeral 81 constitucional atribuye al Consejo Superior de Educación en materia de establecimiento de requisitos de graduación, y aprobación de programas y planes de estudio.

 

s)                   Las dudas de constitucionalidad se extienden al actual inciso 5) del artículo 72 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el cual establece el Servicio Comunal Estudiantil como un requisito de graduación. Sin embargo, en el tanto una sentencia de la Sala Constitucional no declare la invalidez de la norma, esta es aplicable.

 

Atentamente,

 

 

 

Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto.

 

       

JOA