OJ-076-2008

4 de setiembre, 2008

 

 

 

 

Licenciada

Andrea Morales Díaz

Presidenta de la Comisión de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada Diputada:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio CJ-170-09-07, del 18 de setiembre de 2007, suscrito por el entonces Presidente de esa Comisión, Lic. Alexander Mora Mora, por medio del cual se nos confirió audiencia sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de los artículos 231 y 242 de la Ley Orgánica del Poder Judicial”, proyecto que se tramita bajo el expediente n.° 16.309.

 

 

A.        OBSERVACIONES PREVIAS

 

En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

            Además, debemos indicar que el plazo de 8 días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política.  Así lo hemos sostenido en otras oportunidades al señalar:

 

“…el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.”  (Procuraduría General de la República, pronunciamiento OJ-053-98, del 18 de junio 1998).

 

            Asimismo, aclaramos que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y legalidad.  Queda fuera de nuestras posibilidades emitir un criterio económico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

 

B.        SOBRE EL PROYECTO DE LEY N.° 16.309

 

            De conformidad con la exposición de motivos del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, su objetivo es enmendar una discriminación propiciada por el texto actual de los artículos 231 y 242 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.  Dicha exposición de motivos indica lo siguiente:

 

“Los artículos 231 y 242 de la Ley orgánica del Poder Judicial, establecen una discriminación odiosa, y de conformidad con la norma 33 de nuestra Constitución Política, debemos evitar que tales situaciones se presenten en nuestra sociedad en demérito de otras personas, que tienen iguales o superiores derechos.

No es posible que a estas alturas, muchas personas que ya se encuentran jubiladas dentro de dicho Poder Judicial y pueden seguir prestando sus valiosos servicios para el Estado, como patrono único, no se les pueda actualizar su derecho, porque no existe una norma que lo permita, amparándose en un principio de legalidad, que perjudica a dichos funcionarios.

Cuando en realidad debe prevalecer lo contrario, o sea que dicho principio debe ceder ante uno superior como lo es el principio de igualdad, contenido en la norma constitucional citada, así con esta reforma se permitirá que muchos valiosos funcionarios que se encuentran jubilados o pensionados o que se van a jubilar o pensionar, puedan actualizar su derecho en un futuro cercano, como realmente debe corresponder y así impediremos discriminaciones odiosas como dije inicialmente”.  (El subrayado es nuestro).

 

            El artículo único del proyecto de ley propone la reforma de los artículos 231 y 242 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para que se lean de la siguiente forma:

 

“Artículo 231.-  Para el cómputo del tiempo servido, no es necesario que los servidores del Poder Judicial hayan servido en él consecutivamente ni en puestos de igual categoría.  Se tomarán en cuenta también los años de trabajo remunerado que se hubiesen servido en otras dependencias o instituciones públicas estatales, debiendo haber servido al Poder Judicial los últimos cinco años.  También se computará el tiempo a aquellos funcionarios que se encuentren jubilados y laboren posteriormente en cualquier institución del Estado, como patrono único, sea que el tiempo que sirvieren y los respectivos salarios, se les computarán como si lo fueran en el Poder Judicial.  Sin embargo, en estos casos se aplicarán las siguientes reglas: si el interesado había cotizado en otros regímenes de pensiones, establecidos por otra dependencia o por otra institución del Estado, el Poder Judicial tendrá derecho a exigir −y la respectiva institución o dependencia estará obligada a girar− que el monto de esas cotizaciones sea trasladado al Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial.  Este traslado incluye también las sumas depositadas para efecto de la pensión del interesado por el Estado.  En el caso de que no hubiese existido esa cotización o que lo cotizado por el interesado y por el Estado no alcanzare el monto correspondiente establecido para el Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, el interesado deberá reintegrar a este Fondo la suma adeudada que, en todos los casos, incluye las cuotas del Estado.

Para esos casos, el Consejo Superior del Poder Judicial dará las facilidades necesarias, deduciendo una suma no mayor de un diez por ciento del sueldo, jubilación o pensión cualquiera que sea el número de años servidos en el Poder Judicial.  En cuanto a la prueba para la debida comprobación de los servicios prestados será admisible todo medio de prueba y en cuanto a su interpretación se aplicará por analogía el principio in dubio pro operario”.  (El subrayado es nuestro, y corresponde al texto que se pretende agregar al artículo 231 vigente).

 

“Artículo 242.-          Los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones y el director del Registro Civil que antes de su elección hayan sido abogados funcionarios judiciales, con un servicio mayor de cinco años, podrán permanecer protegidos con el Plan de Jubilaciones y Pensiones de esta Ley, y el tiempo que sirvieran en ese organismo se les computará como si fuera en el Poder Judicial.  También estarán protegidos con dicho plan, aquellos funcionarios que se encuentren jubilados y laboren posteriormente en cualquier institución del Estado como patrono único, sea que el tiempo que sirvieren y los respectivos salarios, se les computarán como si lo fueran en el Poder Judicial.  Continuarán esos funcionarios contribuyendo en la forma que lo exige el artículo 236 de esta Ley.  Dichos magistrados tendrán los mismos beneficios que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y el director del Registro, los beneficios señalados para los jueces, en igualdad de circunstancias.

El Estado, en esos casos, debe pagar por esos funcionarios la cuota que señala el inciso 2 del artículo 236 citado, sobre la suma destinada en el presupuesto general de gastos para atender sus sueldos en el Tribunal Supremo de Elecciones y en el Registro Civil.  Esta cuota será depositada conforme se indica en el referido inciso 2”.  (El subrayado es nuestro, y corresponde al texto que se pretende agregar al artículo 242 vigente).

 

            A pesar de que ni la exposición de motivos, ni la reforma propuesta son claras en cuanto al objetivo del proyecto, entendemos que la pretensión de la iniciativa es asegurar que los jubilados del régimen del Poder Judicial que reingresen al servicio de cualquier institución del Estado, tengan la posibilidad de solicitar la revisión del monto de su pensión, de manera tal que la prestación económica que hayan de recibir a futuro se revise o “recalcule”, tomando en cuenta los salarios que hayan devengado durante el periodo en que suspendieron el disfrute de su pensión.

 

 

C.        SOBRE LA CONSULTA OBLIGATORIA AL PODER JUDICIAL

 

            Antes de externar criterio sobre el contenido del proyecto, conviene indicar que no compartimos la posición externada en el Informe Jurídico rendido sobre este proyecto por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (oficio n.° 091-2007-05-28), en el sentido de que esta iniciativa, de conformidad con el artículo 167 de la Constitución Política, deba someterse obligatoriamente a consulta del Poder Judicial, y que para apartarse del criterio de ese órgano resulte necesario el voto afirmativo de al menos 38 diputados.

 

            Para abordar el tema conviene tener presente el artículo 167 de la Constitución Política, cuyo texto es el siguiente: 

 

“Artículo 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea”. (El subrayado es nuestro).

           

            Considera esta Procuraduría que la reforma que se plantea no se refiere a la “organización y funcionamiento del Poder Judicial”, por lo que no nos encontramos frente a uno de los supuestos en los que el trámite legislativo exige una consulta obligatoria a dicho Poder. 

 

            Esa tesis ha sido la asumida por la Sala Constitucional cuando se ha acusado la inconstitucionalidad de normas relacionadas con materia de pensiones por infringir la obligación de consulta a que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política.  Así, en su sentencia n.° 3063-95, de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, al pronunciarse sobre la posible inconstitucionalidad de la Ley Marco de Pensiones, esa Sala resolvió lo siguiente:

 

“III. DE LA CONSULTA OBLIGADA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Se acusa que la Ley Marco de Pensiones fue tramitada y aprobada por la Asamblea Legislativa sin que se hiciera la consulta obligada a la Corte Suprema de Justicia y a la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 167 y 190 de la Constitución Política.  La alegada violación de procedimiento por no haberse consultado a la primera ya fue del conocimiento de esta Sala en sentencia número 0846-92, de las trece horas treinta minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y dos; en que se señaló el carácter innecesario de la consulta por cuanto la Ley de referencia no afecta en absoluto a los servidores judiciales:

<<Al respecto, carece de interés pronunciarse sobre la obligada consulta a la Corte, toda vez que ésta, con motivo de la [consulta] evacuada sobre el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, acogió la modificación de la edad de jubilación de sus servidores a los sesenta años, como lo indica el proyecto; y con norma similar y sin perjuicio de reservas similares para garantizar los derechos adquiridos de buena fe.>>

Además dicha consulta resulta obligatoria únicamente entratándose de la <<organización y funcionamiento>> del Poder Judicial, funcionamiento que está referido a la función jurisdiccional, teniendo como objetivo garantizar la independencia del Poder Judicial; éste trámite no se refiere al otorgamiento de beneficios para los servidores judiciales, como es la materia en estudio, por lo que la consulta resulta innecesaria”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

 

Por otra parte, podría pensarse que aun cuando la materia de pensiones no esté relacionada directamente con la organización y el funcionamiento del Poder Judicial, ni con el ejercicio de la función jurisdiccional, la modificación de las normas que rigen esa materia podría causar un impacto presupuestario que justifique, indirectamente, la obligatoriedad de la consulta a que se refiere el artículo 167 de la Constitución Política.  Sobre ese punto, sin embargo, también existe un pronunciamiento específico de la Sala Constitucional en el sentido de que la ausencia de consulta en tales circunstancias, no infringe la Constitución Política.  Nos referimos a la sentencia n.° 4258-2002 de las 9:40 horas del 10 de mayo de 2002, la cual dispuso lo siguiente:

“ La Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD) cuestiona por inconstitucional el artículo 4 de la Ley número 7605, de dos de mayo de mil novecientos noventa y seis, con fundamento en las siguientes consideraciones: a.- (…) en segundo lugar, por no habérsele conferido audiencia al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 154, 167 y 177 constitucionales, toda vez que consideran que las reformas contenidas en la Ley número 7605 inciden en la organización, funcionamiento y autonomía del Poder Judicial, por implicar una violación a la autonomía presupuestaria, ya que con la reforma se varía sustancialmente el aporte que el Poder Judicial debe hacer llegar al fondo de jubilaciones y pensiones de ese órgano, variando así, las relaciones laborales imperantes hasta la fecha, sin que hubiesen sido sometidas a su consideración, afectando el libre desenvolvimiento de los administradores de justicia y sus colaboradores, que está constitucionalmente garantizada; (…)  la Sala considera que el régimen de pensiones de los servidores judiciales aquí impugnado, no modifica el régimen jurídico por el que la Corte Suprema de Justicia imparte justicia, ni reordena el número o las competencias de los tribunales existentes. No puede tampoco alegarse contra la norma un efecto apenas indirecto, que sería causado por un cambio en el presupuesto general del Poder Judicial, que a su vez podría incidir sobre la función jurisdiccional. El efecto de segundo grado como sería éste, no es un criterio de importancia constitucional suficiente como para invalidar un acto del Poder Legislativo”.

 

            La tesis jurisprudencial expuesta ha sido la misma que esta Procuraduría, en funciones de Órgano Asesor objetivo de la Sala Constitucional, sugirió seguir en los informes rendidos en las acciones de inconstitucionalidad n.° 2340-92 y 96-3631-7-CO, donde se dictaron, respectivamente, las sentencias n.° 3063-95 y 4258-2002 mencionadas.   

 

            En virtud de lo anterior, no consideramos que en este caso nos encontremos ante uno de los supuestos en los que resulte aplicable la consulta obligatoria prevista en el artículo 167 de la Constitución Política, por lo que para apartarse del criterio que emita el Poder Judicial en la consulta que facultativamente se le formule, no sería necesario el voto favorable de 38 diputados.

 

 

D.        OBSERVACIONES RESPECTO AL PROYECTO DE LEY EN ESTUDIO

 

            A juicio de esta Procuraduría, el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia −de llegar a aprobarse− no infringiría el Derecho de la Constitución.

 

            Ciertamente, existe la posibilidad de que la revisión del monto de la pensión, cuando se reingrese al servicio de una institución del Estado distinta al Poder Judicial, pueda llegar a desfinanciar el régimen (violando con ello el principio constitucional de Seguridad Social y el derecho fundamental a la pensión) en caso de que las solicitudes de revisión sean muchas, y de que los últimos salarios devengados por quienes las soliciten sean muy superiores a los que sirvieron de base para calcular el monto de la jubilación original; sin embargo, esa es una situación hipotética, sobre cuyo acaecimiento no existe prueba que conozca esta Procuraduría. Aparte de ello, se trata de un tema estrictamente técnico-actuarial, que no puede ser evaluado por este Órgano Asesor técnico-jurídico.

 

            De toda suerte, cabe reseñar que otras normas legales vigentes prevén la posibilidad de revisar el monto de la jubilación en caso de reingreso al servicio público.  Ese es el caso del artículo 31 de la ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992, conocida como “Ley Marco de Pensiones”, el cual dispone lo siguiente:

 

“Artículo 31.-  El disfrute de la pensión se suspenderá por el desempeño de cualquier cargo remunerado en la Administración Pública, con excepción de aquellos cuya única remuneración sean dietas.

Para aquellos jubilados, amparados a alguno de los regímenes cubiertos por esta Ley, así como para aquellos que pertenecieran a otros regímenes de pensiones que no faculten la revisión y que reingresaran a laborar en la Administración Pública, se aplicarán, a efecto de revisar el monto de su jubilación, las disposiciones señaladas en la presente normativa según sea el caso. Lo anterior, siempre y cuando, el interesado plantee la solicitud de revisión dentro de los tres meses posteriores al cese de su relación laboral.

No obstante, en el caso de los Diputados, estos para poder recibir la remuneración que les brinda dicho cargo, deberán renunciar temporalmente, durante el período de su gestión a la pensión, si estuvieran en el disfrute de ella”.

 

            Cabe indicar que esta Procuraduría, ante una consulta relacionada con la posibilidad de revisar −por reingreso− el monto de la pensión de un jubilado del Régimen del Poder Judicial, indicó que esa revisión era procedente cuando el reingreso fuese al Poder Judicial, pero no cuando fuese a otra institución del Estado, pues para esto último era necesaria la aprobación de una norma, de rango legal, que así lo permitiera.  Nos referimos al dictamen C-134-2008, del 23 de abril de 2008, en el cual señalamos lo siguiente:

 

“Por una aplicación prevalente del numeral 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial −Nº 7333 de 5 de mayo de 1993−, por sobre lo dispuesto por el ordinal 31 de la Ley Marco de Pensiones −Nº 7302 de 8 de julio de 1992−, se puede afirmar que en el caso del régimen judicial, para efectos de una eventual revisión posterior del monto de la pensión o jubilación inicial, sólo es factible reconocer el tiempo laborado por reingreso al propio Poder Judicial, no así aquel laborado en otras dependencias de la Administración Pública.

En los demás casos, la suspensión temporal por incompatibilidad del devengo de las prestaciones económicas a largo plazo derivadas del régimen contributivo de jubilaciones y pensiones judiciales, por el tiempo que dure el desempeño de un cargo público, no puede afectar la posterior revaloración del monto de la pensión o jubilación inicial una vez que cese la reincorporación al empleo. Y por ello debe reconocérseles al menos el reajuste, adaptación o actualización de las citadas prestaciones a largo plazo, en función de la evolución del costo de la vida.

Puede valorar el Poder Judicial elaborar y proponer una reforma legal de la norma contenida en el numeral 231 de su Ley Orgánica, a fin de regular adecuadamente la materia de interés y permitir computar el tiempo a aquellos ex funcionarios que se encuentren jubilados y que laboren posteriormente en cualquier institución del Estado distinta al Poder Judicial; esto para efectos de una eventual revisión del monto de pensión o jubilación inicialmente asignado. O bien, pueden retomar la reforma propuesta en el expediente legislativo Nº 16.309”.

 

            Por otra parte, considera esta Procuraduría que si bien la habilitación legal para admitir la revisión del monto de la pensión con motivo del reingreso al servicio de cualquier institución del Estado podría incluirse en las normas que se pretenden reformar, resulta más acorde con una buena técnica legislativa que esa habilitación se inserte en el artículo de la Ley Orgánica del Poder Judicial que regula el incremento en el monto de la pensión (artículo 229), o en el que se refiere a los efectos de la doble condición de jubilado y empleado del Estado (artículo 234). Adicionalmente, debería regularse de manera expresa lo relativo al plazo mínimo de reingreso que facultaría la revisión, así como lo relacionado con la cotización durante ese periodo, y el procedimiento para el eventual traslado y cobro de cuotas.

 

            Del mismo modo, y en abono a la claridad de la reforma, consideramos que si el objetivo del proyecto es −como creemos− habilitar la posibilidad de revisar el monto de la pensión de un jubilado del Régimen del Poder Judicial que reingrese al servicio de cualquier institución del Estado, es necesario que esa habilitación quede plasmada en esos términos, o en otros similares, pues su redacción actual es confusa.

 

 

 

 

E.        CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia no presenta problemas de constitucionalidad, aunque sí algunos de técnica legislativa, los cuales recomendamos, con todo respeto, corregir.

 

            De la Presidenta de la Comisión de Asuntos Jurídicos, atento se suscribe;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

 

 

 

JCMM/Kjm