C-308-2008

5 de setiembre, 2008

Licenciada

Cynthia Zapata Calvo

Directora Ejecutiva

Dirección de Apoyo al Consumidor

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su oficio N° DAC-099-08 del 13 de febrero del 2008, recibido en esta Procuraduría el día 18 del mismo mes. De previo a entrar al desarrollo del presente dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el alto volumen de trabajo que atiende este Despacho.

I.-        ASUNTO PLANTEADO.

Se solicita el criterio técnico jurídico de éste Órgano Asesor en torno al “plazo que debe aplicarse ahora para la presentación del recurso de reconsideración en relación con la entrada en vigencia del nuevo Código Contencioso Administrativo.”

Se acompaña a la solicitud el criterio emitido por la Dirección de Apoyo al Consumidor, mediante el oficio N° DAC-092-08 del 11 de febrero del 2008, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

II.-       FONDO DEL ASUNTO.

Antes de la entrada en vigencia –el 1° de enero de este año- del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), Ley N° 8508 del 28 de abril del 2006, el artículo 64 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, N° 7472 del 20 de diciembre de 1994, establecía que contra las resoluciones emanadas de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor cabía el recurso de reconsideración o de reposición, conforme al artículo 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De forma tal que, en lo que aquí interesa, se disponía de un plazo de 2 meses para su interposición.

Ahora bien, mediante el artículo 198 del CPCA se derogó la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Nº 3667 del 12 de marzo de 1966, y su interpretación auténtica, dada por la Ley Nº 4191 del 17 de setiembre de 1968. En consonancia con la derogatoria operada, por medio del artículo 204 del CPCA se reformó el numeral 64 antes citado, disponiéndose que contra las resoluciones emanadas de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor “…podrá interponerse el recurso de reposición, según lo dispuesto por el Código Procesal Contencioso-Administrativo.”

Sin embargo, de una lectura de los artículos que conforman el CPCA se desprende que en ninguno de ellos se reguló lo referente al recurso de reposición, tal y como sí lo hacía el derogado artículo 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En consecuencia, al haber omitido el legislador la regulación del recurso de reposición en el CPCA, debemos buscar primero dentro del ordenamiento administrativo si existen disposiciones normativas que nos permitan suplir tal deficiencia. Al respecto, el artículo 9º de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) señala:

“1.-El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2.-Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre, y el derecho privado y sus principios."

Así las cosas, al no haber normado el CPCA lo referente al recurso de reposición, lo procedente es recurrir al método de la analogía para solventar el inconveniente creado por esa laguna normativa. En ese sentido, conviene recordar que a tenor del artículo 12 del Código Civil: “Procederá la aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto específico, pero regulen otro semejante en el que se aprecie identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación.”

Con respecto al tema de la analogía como técnica de integración del ordenamiento jurídico, esta Procuraduría ha señalado:

“Las normas escritas no siempre son capaces de cubrir todos los supuestos fácticos que pueden presentarse (…) Por ello, el derecho ha admitido una serie de métodos de integración que permiten solventar los inconvenientes generados por esas lagunas normativas. 

Uno de esos métodos es la “analogía”, que en palabras del tratadista Juan Francisco Linares, se explica de la siguiente manera:            

“Aplicada al derecho la analogía lógica y estimada como justa la racionalidad que la funda y caracteriza, tiene ella, en materia de interpretación lato sensu de la ley, la gran misión de ayudar a formar la norma general que rige ciertos casos no contemplados por leyes vigentes.

RAZONAMIENTO JURÍDICO POR ANALOGÍA.-

El razonamiento se desenvuelve en la siguiente forma: previstos y contemplados los casos a, b y c por una ley, y siendo el caso d. no previsto, substancialmente similar a aquellos, el género legal que incluye los casos a, b y c debe considerarse comprehensivo también de d.  Por <sustancialmente similar> se significaría según Bobbio, que la razón suficiente de a, b y c, es la misma que la de d.”  (LINARES, Juan Francisco: Caso administrativo no previsto, Editorial Astrea, 1976, pp. 55-56).

Más sencillo aún, para el tratadista costarricense Alberto Brenes Córdoba, la analogía puede entenderse bajo la siguiente premisa "… donde hay la misma razón debe haber la misma disposición". (Ver Brenes Córdoba (Alberto) "Tratado de las Personas",  p. 49, mencionado en dictamen C-496-2006 del 18 de diciembre de 2006). Por ello, ante la ausencia de una disposición normativa aplicable a determinada situación concreta, cabe suplir tal deficiencia mediante las previsiones que al efecto contiene otra norma jurídica, siempre y cuando el supuesto fáctico o jurídico sea sustancialmente análogo, y no exista una prohibición expresa o implícita para ello, como ocurre en algunos aspectos de la materia tributaria, o sancionatoria en general. 

La utilidad de la analogía, como técnica de integración del ordenamiento jurídico administrativo, ha sido reconocida en nuestro medio.  Así, este Órgano Asesor ha indicado lo siguiente: 

“Debemos recordar que el artículo 12 del Código Civil señala que resulta procedente la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplan un supuesto específico, pero regulan otro semejante en el que se aprecia identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación. Como puede observarse, la analogía es un método o procedimiento de creación de una regla general, para un supuesto no previsto por una norma, regida por el principio que señala que donde existe el mismo caso debe aplicarse la misma disposición.” (Dictamen C-448-2006 del 9 de noviembre de 2006)” (Dictamen N° C-309-2007 del 4 de setiembre de 2007).

Determinado lo anterior, considera este Órgano Asesor que en la especie resulta factible aplicar las normas que sobre la materia de recursos contiene la Ley General de la Administración Pública (LGAP) en el capítulo primero de su título octavo. Bajo ese contexto, el artículo 343 clasifica los recursos en ordinarios y extraordinarios, siendo los primeros el de revocatoria o reposición y el de apelación, y el segundo el de revisión. Por su parte, en lo que interesa, el artículo 345 indica que proceden los recursos ordinarios contra el acto final, y el numeral 346 inciso 1.- señala que: “Los recursos ordinarios deberán interponerse dentro del término de tres días tratándose del acto final y de veinticuatro horas en los demás casos, ambos plazos contados a partir de la última comunicación del acto.”  (Lo destacado en negrita no es del original).

En razón de lo anterior, al disponer el numeral 64 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor que contra las resoluciones emanadas de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor “podrá interponerse el recurso de reposición”, y siendo éste un recurso ordinario oponible contra el acto final, se concluye que se cuenta con un plazo de tres días para su interposición a partir de la última comunicación del acto.  

En ese sentido, considera este Órgano Asesor que la aplicación por vía analógica de las anteriores disposiciones de la LGAP resultan posibles no sólo por las razones ya expuestas líneas atrás, sino también por disposición expresa del artículo 71 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, que dispone que para lo imprevisto en esa Ley regirá supletoriamente la LGAP. Sobre la aplicación supletoria de la LGAP, en especial del libro segundo que regula el procedimiento administrativo, esta Procuraduría ha manifestado:

“La Ley General de la Administración Pública regula todo lo concerniente a la actividad de la Administración Pública costarricense, su estructura y organización en sus relaciones con los administrados, y entre los distintos órganos y entes que la conforman.

Los principios generales y las normas reguladoras del procedimiento administrativo se establecen en esa Ley con el fin de "asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico" (Art. 214 L.G.A.P.).

Ahora bien, bajo tales premisas, el artículo 229 de la comentada Ley General dispone que la normativa de su Libro Segundo –Del Procedimiento Administrativo- "regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga"; es decir, la propia Ley General de la Administración Pública dispone la obligatoriedad de cumplir los principios y procedimientos en ella establecidos para todos los casos, salvo cuando alguna ley especial regule expresamente la materia. A lo anterior se añade el hecho de que con la promulgación de esta Ley, fueron derogadas todas las disposiciones anteriores que establecían o regulaban procedimientos administrativos de carácter general o aquellas otras cuya especialidad no resultase de la índole de la materia que rijan (art. 367.1 Ibídem).

En todo caso, debemos advertir que las exclusiones hechas por el artículo 367.2 Ibídem, no son absolutas, pues el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública –ley que es detallista y exhaustiva- se aplica  supletoriamente aún en procedimientos regulados de forma independiente, en el tanto es considerado como un procedimiento respetuoso de la garantía fundamental del debido proceso. En abono de esta tesis, este Órgano Asesor ha sostenido lo siguiente: 

"Las interpretaciones de la Sala Constitucional y de esta Procuraduría respecto a la materia han indicado que la exclusión vía decreto no implica que el procedimiento regulado en la Ley General no sea de aplicación, pues, con el fin de salvaguardar el debido proceso, dicha ley se torna en un instrumento de aplicación supletoria aún en los procedimientos regulados en forma independiente (...) Así las cosas, en cuanto a procedimiento debe acudirse al señalado en la Ley General de la Administración Pública en los siguientes casos :

1-Cuando no se trate de materia expresamente excluída por el artículo 367 y los Decretos concordantes.

2-Cuando se trate de materia excluída, pero sin procedimiento especial regulado.

3-Cuando se trate de materia excluída pero el procedimiento especial no garantice el debido proceso. Acerca de los alcances del debido proceso, puede consultarse el voto 1732-92 de la Sala Constitucional.

4-Como fuente supletoria se aplicará en el caso de materia excluída sobre lo no dispuesto expresamente. En caso de duda prevalece sobre la materia excluida. También en materia de interpretación informa orientando la aplicación." (Dictamen C-173-95 de  7 de agosto de 1995). (Dictamen N° C-320-2003 del 09 de octubre del 2003). (En similar sentido, el Dictamen N° 194-2008 del 4 de junio del 2008).

Finalmente, no está de más recordar que el ejercicio del recurso de reposición resulta facultativo para el administrado, salvo para lo dispuesto en los numerales 173  y 182 de la Constitución Política, en atención del contenido de los artículos 64 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, 31 del CPCA y de la resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 03669-2006 de las 15:00 horas del 15 de marzo del 2006.

III.-     CONCLUSIÓN.

Con fundamento en los razonamientos expuestos, este Órgano Consultivo considera que a tenor del artículo 64 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, N° 7472 del 20 de diciembre de 1994, contra las resoluciones emanadas de la Comisión para Promover la Competencia y de la Comisión Nacional del Consumidor podrá interponerse el recurso de reposición en un plazo de tres días a partir de la última comunicación del acto.

Atentamente,

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy                        Alejandro Arce Oses

Procuradora Área de Derecho Público              Abogado de Procuraduría

ACACHA/AAO.