C-310-2008

9 de setiembre de 2008

Señor

Carlos Villalobos Solé

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura

(INCOPESCA)

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General nos referimos a su oficio número PESJ-539-07-2008, de 30 de julio del presente año –recibido el 6 de agosto último-, por medio del cual se pone en formal conocimiento de este órgano superior consultivo el acuerdo AJDIP/268-2008 adoptado por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), adoptado en la sesión ordinaria Nº 37-2008, celebrada el 27 de junio del año en curso, tendente a consultarnos tres interrogantes concernientes al cargo de Vicepresidente de aquél órgano colegiado.

Puntualmente preguntan lo siguiente:

1.- Cuando se nombra el Vicepresidente de la Junta Directiva, ¿cuál es el período de nombramiento, uno o los cuatro años de la Administración?

2.- Con base en lo establecido en el Artículo 4 del Reglamento Interno de la Junta Directiva, ¿se puede reelegir el Vicepresidente a pesar de existir otro postulante?

3.- De acuerdo con lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Creación del INCOPESCA, Nº 7384, ¿puede un suplente ser nombrado como Vicepresidente de la Junta Directiva?

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Asesoría legal de la institución, materializada en el oficio Nº AL-01-070-07-2008, de 11 de julio de 2008,; según la cual, en lo que interesa: “(…) el período de vigencia del nombramiento del vicepresidente resulta anual (…) la única manera de poder reelegir a una persona en la vicepresidencia, lo sería sin que exista oposición de ninguno de sus compañeros de mesa (…) tal disposición pareciera contener elementos de inconstitucionalidad (…) la figura del miembro suplente (…) esta llamado a asumir únicamente una posición de sustitución temporal o permanente de aquellos miembros de la Junta Directiva, que no asistan a sesiones (…) De tal suerte de conformidad con lo que manifiesta, el ente contralor (sic), no podría pretenderse, por no estar así legitimados, que un miembro suplente sea el vicepresidente de la Junta Directiva, ya que tal distinción cabe únicamente para los miembros titulares (…)”

I.- Consideraciones previas.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizando el objeto de la consulta, bien puede presumirse que en el fondo de este asunto subyacen eventuales conductas o bien actos administrativos singulares adoptados por la administración activa; lo cual, conforme al ámbito de nuestras competencias, y en concreto, al ejercicio de nuestra función consultiva, debe quedar claro, no nos corresponde valorar su conformidad o no con el ordenamiento jurídico.

En nuestra jurisprudencia administrativa hemos insistido en que nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre la validez jurídica del criterio vertido por dependencias o asesorías y mucho menos  de actuaciones administrativas singulares.

Por ello, tomando en consideración el interés del consultante, así como la trascendencia de los temas en consulta, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la administración pública, con el ánimo de colaborar a esclarecer el problema planteado, y haciendo abstracción del caso concreto que subyace, nos permitimos rendir el siguiente dictamen, cuyo carácter vinculante deriva de la mera constatación objetiva de las normas jurídicas que resultan aplicables especialmente en materia.

Debe quedar claro que no nos pronunciaremos sobre el caso concreto de la suplencia o reelección que pretenden ser consultadas, pues en nuestra jurisprudencia administrativa hemos sido contestes en indicar que la Procuraduría General no puede sustituir a la Administración activa en la resolución de casos concretos y tampoco puede enjuiciar la validez de sus actos singulares, salvo en el ejercicio de las atribuciones conferidas por los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Publica.

II.- Sobre lo consultado:

A.- Cuando se nombra el Vicepresidente de la Junta Directiva, ¿cuál es el período de nombramiento, uno o los cuatro años de la Administración?

Ante lo complejo de su actividad, todo órgano colegiado necesita ordenar su actividad interna a través de los llamados reglamentos colegiales; se trata de normas internas (interna corporis), como parte de un ordenamiento jurídico parcial, y como tal irrelevante para el Estado, salvo el reconocimiento expreso o implícito de éste (véase al respecto ORTIZ ORTIZ, op. cit. pág. 117; citado al respecto en el dictamen C-252-2005 de 11 de julio de 2005).

En el caso de la Junta Directiva de Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), como manifestación de competencia y no sólo como principio de organización, dicha potestad de autoregulación está previamente autorizada por norma expresa (art. 17 inciso g) de la Ley Nº 7384), que le faculta a dictar, reformar e interpretar los reglamentos internos del Instituto; los cuales, para su eficacia deberán publicarse en el diario oficial La Gaceta.

Es claro entonces que la Junta Directiva del INCOPESCA, como órgano jerárquico supremo del instituto (art. 103 LGAP) puede emitir los reglamentos de organización y funcionamiento interno que considere convenientes; incluyendo el suyo propio para regular la actividad y la gestión administrativa –ordinaria o extraordinaria- a lo interno de ese colegio. Quedando en todo caso, este y otros reglamentos colegiales subordinados a la ley formal, sea esta actual o futura (art. 59.2 de la Ley General).

Ahora bien, partiendo que como cualquier otro operador jurídico, en la labor interpretativa de las normas jurídicas la Procuraduría General no está autorizada por el ordenamiento jurídico a ampliar, modificar o suprimir su contenido, ni mucho menos a cambiar su recto sentido (Véase al respecto el pronunciamiento C-213-2003, C-262-2005 y C-082-2007, entre otros) en lo que concierne a la primer inquietud formulada en su consulta, resulta palmario que el Reglamento Interno de la Junta Directiva del INCOPESCA, publicado en La Gaceta Nº 45 de 3 de marzo del 2000, reconoce expresamente que, conforme a la ley (art. 15 de la citada Ley Nº 7384), la Junta Directiva del INCOPESCA es un Órgano colegiado de gestión y administración ordinaria y extraordinaria de aquel instituto; integrado por varios titulares designados a plazo fijo (4 años), quienes a lo interno del colegio ocupan cargos directivos específicos y temporales; y que en el caso del Vicepresidente, la designación de un directivo propietario en dicho cargo dura apenas 1 año, esto en aras de propiciar mayor alternatibilidad y representatividad –mayor democratización- en el desempeño de los cargos directivos; situación que puede traducirse en una mayor eficacia en la gestión administrativa. 

B.- Con base en lo establecido en el Artículo 4 del Reglamento Interno de la Junta Directiva, ¿se puede reelegir el Vicepresidente a pesar de existir otro postulante?

Se consulta porque se tiene duda en cuanto a si es posible, conforme a lo previsto en la reglamentación interna, la reelección de un miembro titular en el cargo de Vicepresidente de la Junta Directiva del INCOPESCA, aun cuando existan otros postulantes.

Para una mejor comprensión, de seguido, trascribimos en lo conducente la norma de interés:

“Artículo 4.- (…) En la primera sesión ordinaria correspondiente a un nuevo período de Gobierno; y en cada año de los sucesivos, la Junta Directiva procederá a elegir de su seno, por simple mayoría de votos a un Vicepresidente, pudiendo ser reelecto por una única vez en un mismo periodo de Gobierno, salvo que no existieran otros postulantes (…)”

En primer término, debemos partir de que el término “reelecto” que utiliza el Reglamento Interior de la Junta Directiva de INCOPESCA, supone la prolongación del titular del cargo a causa de que ha sido reelecto por el órgano competente (Véase Diccionario Electoral. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, CAPEL, San José, 1988, página 559). Así la reelección es un acto que se produce en relación con la persona que ocupa una determinada posición o puesto y su efecto es permitirle a esa persona continuar en el puesto que venía desempeñando (véase al respecto el dictamen C-305-2005 de 23 de agosto de 2005).

Desde esta perspectiva, la reelección se nos presenta en este caso como el derecho que tiene la persona que viene desempeñando el cargo de Vicepresidente de la Junta Directiva del INCOPESCA, de volver a postularse y de ser nuevamente electo, al menos por una única vez más en un mismo período de Gobierno, para el mismo cargo o posición; “Salvo que no existieran otros postulantes”, reza la norma.

Contrario a lo que parece estimar el órgano consultante, a juicio de este órgano asesor la norma reglamentaria de comentario posibilita abiertamente la reelección del miembro titular que ocupe el cargo de Vicepresidente, por al menos una única vez en un mismo período de Gobierno, aún cuando existan otros postulantes al mismo puesto; esto es así, porque la posibilidad de ser nuevamente reelegido en ese cargo jamás puede interpretarse restringida por la sola postulación de otros directivos, ya que el acto de reelección es al final de cuentas la materialización formal de una decisión colegial discrecional que se adopta por mayoría simple, pudiendo entonces no ser electo en aquel cargo el postulante. Incluso, según la interpretación que hacemos nosotros de la norma, la no postulación de aspirantes al puesto de Vicepresidente de la Junta Directiva hace posible que la reelección de quien viniese ocupando dicho cargo sea por más de una vez en un mismo período de Gobierno.

Esta interpretación no solo es la que más se ajusta a la literalidad de la norma, sino también  la que mejor garantiza el derecho fundamental de la personas a acceder a los cargos públicos en condiciones de igual, así como los principios pro libertatis y pro homine.

C.- De acuerdo con lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Creación del INCOPESCA, Nº 7384, ¿puede un suplente ser nombrado como Vicepresidente de la Junta Directiva?

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido conteste en afirmar que los suplentes “per se” no forman parte de las Juntas Directivas; esto por cuanto en el suplente no concurre un elemento intrínseco fundamental para poder ser considerado miembro en un sentido pleno de aquellos órganos colegiados, cual  es el poder contribuir a la formación de la voluntad de los mismos mediante la emisión del voto. Y en el tanto en que ese elemento esencial no exista, no puede  considerarse que los suplentes integren la Junta Directiva, o bien que puedan reclamar para sí la plenitud del régimen jurídico propio de los miembros titulares o propietarios, pretensión que solo es procedente cuando asiste a las sesiones en sustitución de aquél (dictámenes C-383-2007 de 1 de noviembre de 2007 y C-148-2008 de 6 de mayo de 2008).

Recuérdese que la función del suplente es, en tesis de principio, suplir las ausencias del titular propietario. Efectivamente, en términos generales con la suplencia la competencia propia del órgano-persona es ejercida por quien no es el titular en virtud del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del órgano. Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente imposibilitado para ejercer la competencia, el suplente lo sustituye para todo efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública), incluido el derecho al pago de la dieta (si aquel lo tiene legalmente atribuido) y el derecho a voz (participar activamente en deliberaciones) y voto (toma de decisiones y acuerdos) y a hacer quórum (estructural y funcional)  dentro del Consejo Directivo; es, entonces, una sustitución plena, pero limitada temporalmente en cuanto que cesará al momento en que termine la causa que motiva la ausencia temporal del titular, pues la sustitución en ausencia constituye la razón de ser del suplente (dictámenes C-358-2007 de 3 de octubre de 2007, C-383-2007 op.cit. y C-041-2008 de 8 de febrero de 2008).

Por todo ello, se considera que los miembros suplentes solo integran aquellos órganos colegiados cuando les corresponde sustituir temporalmente a un titular propietario. Y aun así hemos advertido que cuando la sustitución es necesaria y, por ende, el suplente pasa a sustituir al propietario, no se convierte en propietario. El suplente continúa siendo suplente, sin perjuicio de que al sustituir al propietario asuma de forma alternativa la función correspondiente, con la plenitud de los derechos propios del puesto propietario; solo será propietario cuando sea nombrado como tal (dictámenes C-383-2007 op.cit y C-204-98 de 2 de octubre de 1998).

Ahora bien, el articulado de la Ley 7384 de 16 de marzo de 1994, denominada Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), no permite considerar en concreto que los miembros suplentes designados al efecto, puedan integrar “per se” su Junta Directiva. Incluso el último párrafo del artículo 7, al normar el supuesto de ausencias permanentes –vacante definitiva del cargo- de alguno de los titulares, no establece que el suplente que la llena pase a ser propietario. Por el contrario, de ese párrafo se deriva que mantiene su condición de suplente hasta tanto no sea nombrado el respectivo nuevo directivo propietario por parte del Consejo de Gobierno.

Incluso, para suplir la ausencia o impedimento temporal del Presidente, el artículo 21[1] de la citada Ley Nº 7384, así como el ordinal 4 [2] del Reglamento Interno de la Junta Directiva, prevén la figura del Vicepresidente. Y en caso de ausencia de ambos, ordena la designación en el seno de los titulares de la Junta Directiva de un Presidente ad-hoc; razón por la cual es claro que en el caso de la Junta Directiva del INCOPESCA la función de los suplentes es sustituir a los miembros de la Junta Directiva que se separen temporal o definitivamente antes del cese de sus funciones, excepto al presidente y al vicepresidente.

En el contexto dado por las consideraciones jurídicas precedentes, estimamos que no resulta jurídicamente procedente, que un miembro suplente ocupe la Vicepresidencia o sea designado como tal a lo interno del colegio. En esos casos, ante la ausencia de aquél designado como Vicepresidente, a lo sumo el suplente se limita a ser miembro de la Junta Directiva sin ejercer las funciones propias de aquel órgano directivo.

Conclusiones:

En respuesta a las inquietudes contenidas en su misiva, concluimos “in abstracto” que:

- Conforme a lo dispuesto por el ordinal 4 del reglamento de autoorganización vigente al seno del colegio consultante, la designación de un directivo propietario en el cargo de Vicepresidente de la Junta Directiva del INCOPESCA tiene una vigencia de un (1) año.

- Conforme a lo dispuesto por el mismo ordinal 4 del reglamento de autoorganización vigente al seno del colegio consultante, como manifestación de una decisión colegial discrecional es jurídicamente posible reelegir como Vicepresidente, al menos por una única vez en un mismo período de Gobierno, al miembro directivo titular que venga ocupando dicho cargo; esto aun cuando existan otros directivos postulantes a dicho cargo.

- En el contexto de la Ley Nº 7384 y la reglamentación dictada a lo interno de la Junta Directiva, no resulta jurídicamente procedente que un miembro suplente ocupe la Vicepresidencia o sea designado como tal a lo interno del colegio. En esos casos, ante la ausencia de aquél designado como Vicepresidente, a lo sumo el suplente se limita a ser miembro de la Junta Directiva, en aras de completar el quórum requerido, sin ejercer las funciones propias de aquel órgano directivo.

Quedan de este modo evacuadas sus interrogantes.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv