C-321-2008

16 de septiembre, 2008

 

Señor

Javier Cascante

Superintendente General de Pensiones

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su atento oficio SP-1705-2008 del 16 de julio del 2008, en el cual nos solicita criterio técnico jurídico respecto a si “es posible que el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE), cobre a la operadora destino la comisión por recaudación en el caso de los registros erróneos y no a los entes que transitoriamente los administran, por estar en presencia de un servicio que no se ha completado”.

 

La consulta se plantea porque en ocasiones los aportes ingresados al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias o al Fondo de Capitalización Laboral no son asignados correctamente a la cuenta individual del afiliado, producto de reportes en la planilla de los patronos, en razón de que los datos personales del trabajador difieren de los datos consignados en el SICERE. Lo que da origen a los registros erróneos. A efecto de que esos registros no queden flotantes y, por el contrario, para que generen rendimientos, de acuerdo con el artículo 55 de la Ley de Protección al Trabajador, las operadoras Popular Pensiones y la Operadora de Pensiones Complementarias de la Caja Costarricense de Seguro Social han sido encargadas de administrar en forma transitoria los registros erróneos, conceptuándolos como “aportes recibidos por asignar”. SICERE deduce de esos aportes el cobro de la comisión de recaudación establecida por la Caja. Se afirma que es tarea de la operadora receptora de los recursos realizar los trámites para determinar a quién pertenece el aporte y los rendimientos y a cuál operadora corresponde su administración. En cuyo caso los traslada a la operadora destino. Para la SUPEN el traslado que realiza el SICERE a las operadoras transitorias y luego a la operadora destino implica un traslado o servicio incompleto, por lo que es a la entidad destino y no a la administración transitoria a quien debería cobrar la comisión por recaudación, una vez que el registro deja de ser erróneo.

 

Adjunta Ud. el criterio legal PJD-016 del 14 de julio del 2008 de la Asesoría Legal de la Superintendencia General de Pensiones (SUPEN). Remarca la Asesoría que los aportes al Fondo de Capitalización Laboral o al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias son registrados y controlados por medio de SICERE, sistema que debe trasladarlos a la operadora escogida por los trabajadores. En el caso de los registros erróneos, los aportes no son asignados correctamente a la cuenta individual del afiliado, producto de reportes en la planilla de los patronos, por los datos personales del trabajador difieren de los consignados en el SICERE. Agrega que los errores pueden provenir del patrono o del SICERE, en el tanto en que en la etapa de imputación el error puede ser una consecuencia directa de los errores destinos, pero puede tratarse de errores propios de las operadoras en el momento de imputación. Añade que los registros erróneos afectan el cumplimiento de requisitos por parte del trabajador para acceder a una pensión, así como afectan derechos patrimoniales, como lo es el relativo al pago de la comisión y los rendimientos generados por la gestión de los recursos. Señala que la reforma al párrafo segundo del artículo 4 del Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro Voluntarios previstos en la Ley de Protección al Trabajador determinará la necesidad de que se tramite una licitación para administrar el saldo que representan los registros erróneos. El procedimiento que se sigue es un traslado o servicio incompleto, porque no es posible una imputación correcta de los aportes, lo que obliga actualmente a la Operadora de Pensiones del Banco Popular y a la Operadora de la Caja a realizar la investigación para determinar a cuál Operadora le corresponde trasladar los aportes. La imputación correcta de los aportes ocurrirá cuando la operadora destina los asigna a la cuenta individual de cada afiliado. Como se está ante un servicio inconcluso que se configura cuando la operadora destino recibe los registros correctos, es a dicha operadora a quien el SICERE debe cobrar la comisión por recaudación. Concluye afirmando que: “Debido a la naturaleza del servicio prestado, no debería el SICERE cobrarle a los referidos entes “administradores transitorios” la comisión por recaudación, ya que se requiere de toda una investigación hasta lograr determinar cuáles son las “operadoras destino”, a las cuales se les debe trasladar los referidos aportes. Dichas operadoras destino, son las que al final de todo el proceso resultan favorecidas del traslado, mismo que no pudo darse por los errores detectados, desde un inicio cuando el patrono reportó los dineros respectivos al sistema. Por ende, resulta viable desde el punto de vista jurídico que sean dichas “operadoras destino”, las que deberían asumir la comisión por recaudación que cobra el SICERE”.

 

            Por oficio ADPb-3084-2008 del 8 agosto de 2008, esta Procuraduría confirió audiencia a la Caja Costarricense de Seguro Social para que se pronunciase sobre el tema consultado.

 

Dicha audiencia fue evacuada por la Gerencia Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social mediante oficio GF-31.858 del 18 de agosto del 2008. Señala la Caja que en el SICERE se identifica cada registro erróneo, de forma que es posible identificar todos los datos asociados, por lo que puede ser reconocido de manera única, ya que se lleva un control exacto de los aportes referenciados a cada registro, tal como sucede con los registros correctos.  A nivel de distribución de los aportes, la información correspondiente a los registros erróneos se envía a las operadoras de pensiones bajo el mismo formato que se envían los registros  correctos, a efecto de identificar los aportes que pertenecen a cada registro erróneo. Cuando el registro erróneo es corregido a nivel del SICERE se comunica a las operadoras de pensiones, para que trasladen los recursos originalmente acreditados en la cuenta del registro erróneo hacia la cuenta individual del registro correcto. En ese sentido, aclara que es SICERE el órgano que realiza las diligencias necesarias para establecer a quién pertenece el rendimiento y a qué operadora corresponde la administración de los recursos registrados en forma errónea. En ese sentido, SICERE realiza los ajustes de afiliación que luego comunica a las operadoras involucradas. La operadora que recibe los recursos de un trabajador con identificación errónea lo trata igual que hace con cualquier otro afiliado, asignándole una cuenta individual, de modo que las entidades transitorias le aplican comisiones sobre aportes, administran e invierten los recursos de esa cuenta individual que genera rendimiento. La operadora realiza una administración real del aporte. Por lo que no comparte el criterio de SUPEN en cuanto que la Caja presta un servicio incompleto, ya que la gestión de recaudación se efectúa en forma completa al trasladarse los recursos, de tal forma que los datos complementarios que se suministran luego a las operadoras son parte del mantenimiento regular  de la información de los afiliados.  En su criterio, si se pretende eliminar la comisión de recaudación para los registros erróneos, se afectaría a SICERE porque estaría trasladando recursos a las operadoras de pensiones con toda la labor que ello implica, sin cubrir los costos que la gestión conlleva, lo cual atenta contra lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política. Concluye afirmando que “el procedimiento que está siendo objeto de consulta por parte de SUPEN a la Procuraduría contradice no solo el procedimiento que la Caja ha establecido para el cobro de la comisión de recaudación, y que claramente señala la Procuraduría está autorizando por el ordenamiento jurídico, a efecto de deducir del giro mensual dicho costo; sino que, además, el servicio que brinda la Caja de recaudación y traslado se encuentra realizado desde el momento mismo que los recursos son trasladados a las operadoras que la SUPEN denomina “administradoras transitorias” y el no cobro de dicho comisión en los términos señalados, implicaría que se estarían trasladando recursos de la Caja para utilizarlos en fines diferentes a lo que constitucional y legalmente se ha definido”.

 

Conforme lo reseñado, SUPEN consulta porque considera que el servicio que el SICERE realiza respecto de los llamados registros erróneos es incompleto. Dado lo cual estima que no debe cobrarle a quienes funjan como administradores transitorios la comisión por recaudación. Esa comisión sería asumida por las operadoras destino.

 

            La Caja Costarricense de Seguro Social está obligada a recuperar toda suma que origine el funcionamiento del SICERE en relación con las operadoras de pensiones. Esa obligación abarca los llamados registros erróneos y, por ende, la administración transitoria de los aportes y rendimientos a que se refieren. Ese costo debe ser cubierto por quien administre los recursos de esos registros.

 

I.-        SOBRE EL SISTEMA CENTRALIZADO DE RECAUDACIÓN (SICERE)

 

            El artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, crea el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) como el órgano encargado de la gestión del proceso de facturación, recaudación y distribución de las aportes a la Seguridad Social y de los regímenes de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral, constituidos en la Ley de Protección al Trabajador. En lo que interesa, indica el numeral de cita:

 

“Artículo 31.-

(…).

Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca.

Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de riesgos del trabajo.

El registro del Sistema Centralizado de Recaudación será administrado por la Caja.

El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá además por las siguientes disposiciones:  

a) La recaudación deberá ser efectuada por la Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de los recursos en forma directa.

b) La Caja será responsable de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del Código de Trabajo.

El patrono girará las cuotas correspondientes a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador.

El Régimen no Contributivo debe universalizar las pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no estén cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes se encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un cincuenta por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja. En los otros casos, la Caja definirá los montos correspondientes. En ambas situaciones, se atenderá en forma prioritaria a las personas adultas mayores amas de casa."

 

En la Opinión Jurídica OJ-098-2001 del 18 de julio del 2001, indicó la Procuraduría que el Sistema surge como:

       “… un instrumento a favor de la CCSS para ejercer un control sobre los regímenes que, por mandato constitucional y legal, le corresponde administrar y gobernar y, de esa forma, cumplir con uno de los objetivos que se propuso el legislador con la Ley de Protección de Trabajador: luchar contra la evasión y la morosidad de las cuotas de los seguros sociales”.

 

            Siendo así es necesario apreciar que dentro de las competencias que le fueron atribuidas al Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) en la Ley de Protección al Trabajador, Ley N° 7983 del 16 de febrero del 2000, se encuentra el registro de  todo traslado de recursos originado en movimientos de trabajadores afiliados a los regímenes obligatorios de pensiones complementarias y los fondos de capitalización laboral. Es decir, el SICERE funciona como un tipo de intermediario de gestión necesario entre los trabajadores y las operadoras y entidades autorizadas para administrar los fondos creados por la citada Ley. El artículo 58 de dicha Ley dispone:

 

“ARTÍCULO 58.-

Sistema Centralizado de Recaudación de pensiones. El Sistema Centralizado de Recaudación llevará el registro de los afiliados. Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los fondos de capitalización laboral; a las cargas sociales cuya recaudación haya sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social”.

 

SICERE lleva el registro de los afiliados y controla los aportes no sólo del régimen de pensiones a cargo de la CCSS, sino también de los regímenes complementarios de pensiones y los fondos de capitalización laboral, aun cuando estos sean administrados por entes distintos de la Caja. Una competencia que es reafirmada por el artículo 9 de la misma Ley 7983: los aportes al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias deberán ser registrados y controlados por este sistema de recaudación. Dispone este artículo:

 

“ARTÍCULO 9.-Creación. El Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias será un régimen de capitalización individual y tendrá como objetivo complementar los beneficios establecidos en el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS o sus sustitutos, para todos los trabajadores dependientes o asalariados.

Los aportes al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias serán registrados y controlados por medio del Sistema Centralizado de Recaudación, de conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social, No. 17, de 22 de octubre de 1943; el sistema deberá trasladarlos a la operadora, escogida por los trabajadores. Los aportes al Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias se calcularán con la misma base salarial reportada por los patronos al Régimen de Invalidez Vejez y Muerte de la CCSS”.

 

Se impone a SICERE el traslado de los recursos a una operadora, sea esta la escogida por el afiliado, sea la operadora a que se refieren los artículos 11 (fondo de capitalización laboral) y 39 (fondo de pensiones) de la citada Ley.

 

Por su parte, el artículo 90 del Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro Voluntario Previstas en la Ley de Protección del Trabajador, Reglamento N° 216 del 19 de marzo del 2001, precisa lo relativo a la recaudación en los siguientes términos:

 

“Artículo 90. De la recaudación

Los aportes al Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias y a planes de ahorro voluntario se realizarán por medio del Sistema Centralizado de Recaudación administrado por la CCSS, si así lo decide el afiliado, de acuerdo a lo establecido por los Artículos 14 y 58 de la Ley 7983 y el Artículo 31 de la Ley Orgánica de la CCSS. Podrá utilizarse cualquier medio electrónico que el Sistema Centralizado de Recaudación implemente para efectos de mejorar la recaudación y su control.

En todo caso, a través del Sistema Centralizado de Recaudación únicamente se recaudará los aportes correspondientes a un plan voluntario de pensión y de un plan de ahorro voluntario. En estos casos, las Operadoras deberán cumplir con los procedimientos de afiliación establecidos por dicho Sistema.

El Sistema Centralizado de Recaudación deberá trasladar los recursos a las entidades autorizadas en los términos establecidos en el literal b. del Artículo 86 de este Reglamento.

El afiliado, sea o no trabajador asalariado, o el cotizante, podrán realizar sus aportes en forma directa a la entidad autorizada, por el medio que acuerden las partes”.

 

De esta forma, es claro que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), a través de SICERE, tiene a cargo la recaudación y distribución de los distintos recursos producto del Régimen de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral, lo que legitima a la Institución para ejercer diferentes acciones -administrativas y judiciales- con el fin de controlar la evasión, y en su caso, gestionar la recuperación de los aportes no pagados al sistema. Resulta necesario recalcar que las competencias que le son atribuidas a SICERE por la Ley de Protección al Trabajador están dirigidas –entre otras cosas- a efectuar una recaudación efectiva de los recursos producto del Fondo de Capitalización Laboral y del Régimen Complementario de Pensiones, que permita el traslado efectivo de los recursos a la operadora elegida por el trabajador, para que la entidad autorizada proceda a la administración de los recursos. Una administración que debe generar un rendimiento para el afiliado y que posibilita el cobro de comisiones a favor de la operadora.

 

II.-       EN CUANTO A LA COMISIÓN POR RECAUDACIÓN.

 

            La Caja Costarricense de Seguro Social es la institución autónoma del Estado encargada de la administración y gobierno de los seguros sociales de los habitantes. Dentro de este orden de ideas, la seguridad social en nuestro país se encuentra basada en un sistema inspirado por los principios de universalidad y solidaridad en pos de la salud y la vida de las personas que habitan nuestro territorio. Precisa el artículo 73 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.

No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.

Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales.

(Así reformado por Ley No.2737 de 12 de mayo de 1961)

 

            Entrando al análisis de esa norma constitucional, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

 

“El artículo 73 de la Constitución Política, interpretado armónicamente con el artículo 50 ídem, consagra el Derecho de la Seguridad Social.  La Sala ha señalado reiteradamente que este derecho supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.  El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatoriedad.  El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente.  Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte.  Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de solidaridad social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan trabajadores, patronos y el Estado.  En consecuencia, los principios del Derecho a la Seguridad Social, son, los de universalidad, generalidad, suficiencia de la protección y solidaridad social”. (Sala Constitucional resolución N°  3483-2003 del 2 de mayo de 2003).

 

            Ahora bien, en lo que respecta al financiamiento de la seguridad social, el constituyente fue categórico al señalar expresamente en el párrafo segundo del artículo 73, que los fondos y las reservas de los seguros sociales no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación; lo que significa que los recursos de la seguridad social no pueden ser utilizados para otra finalidad distinta de los seguros sociales. La prohibición de destinar los  recursos de seguridad social a otros fines determina que cuando la Caja Costarricense de Seguro Social realice actividades que resulten ajenas a la seguridad social, los gastos que dichas actividades generen no pueden ser cubiertos con los ingresos de la seguridad social. Se requiere otra fuente de financiamiento. En el dictamen C-443-2005  de 22 de diciembre de 2005 enfatizamos en la imposibilidad de que los recursos de la Seguridad Social financien los regímenes complementarios de pensiones y a las operadoras de pensiones, incluida la Operadora constituida por la Caja Costarricense de Seguro Social:

 

“5-.La pensión complementaria obligatoria y del fondo de capitalización laboral no están comprendidos en los seguros sociales previstos en el artículo 73 de la Constitución Política.

 

6-. Es por ello que el suministro de recursos humanos, materiales o económicos por parte de la CCSS, para efectos del cumplimiento de las funciones administrativas u operativas de su Operadora de Pensiones Complementarias, implica un desvío de los recursos de la seguridad social con violación a lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política.

 

7-. Ese suministro de recursos de la Caja para facilitar el trabajo de la operadora de pensiones impide, además, la transparencia en la gestión financiera y presupuestaria tanto de la Caja como de la operadora de pensiones. Transparencia es uno de los principios que rigen el funcionamiento de los entes públicos, incluidas las operadoras de pensión de capital público.

 

8-. El suministro de tales recursos puede afectar la libre concurrencia entre las distintas operadoras de pensiones, públicas o privadas.

 

9-. En consecuencia, los gastos de operación de la Operadora deben ser financiados con la comisión que al efecto recibe. Ello incluye los gastos generados por la realización de procedimientos administrativos.

(…)”.

            A partir de lo expuesto, surge la duda en cuanto al financiamiento de las funciones que realiza el SICERE en orden al  Régimen de Pensiones Complementarias y al Fondo de Capitalización Laboral.

 

En la Opinión Jurídica OJ-098-2001 antes citada, la Procuraduría se pronunció  en torno al deber de las operadoras y entidades autorizadas de pagar los costos de mantenimiento de SICERE. En efecto, se señaló en dicha Opinión:

 

       “En el presente asunto, resulta que el ordenamiento jurídico obliga mediante ley a la CCSS a administrar el SICERE. Además, a través de él debe prestarle el servicio de registro y de recolección de los aportes de los trabajadores a los diversos fondos que se crean en la Ley de Protección del Trabajador a las operadoras, quienes también están obligadas a utilizarlo. Ante esta situación, de las normas legales se desprende que quien presta el servicio, también está autorizado por ley a cobrar por él, lo cual es razonable, justo y conveniente. Todo lo anterior, constituye un título jurídico suficiente a favor de la entidad aseguradora, para efectuar el respectivo cobro por el servicio prestado, en proporción al beneficio recibido por las operadoras.

       La CCSS está autorizada por el ordenamiento jurídico para cobrar a las operadoras y entidades autorizadas el costo de la operación del SICERE (así se desprende de un análisis histórico, sistemático y teleológico de la Ley de Protección del Trabajador); asimismo, no existe ningún impedimento jurídico para que deduzca su cobro del giro mensual que ella debe hacerle a esas entidades. Esta técnica, o cualquier otra que llegue adoptarse en el futuro, constituye un instrumento idóneo para dar cabal cumplimiento al ordenamiento jurídico, por lo que, la actuación de la entidad aseguradora, y siempre y cuando se mantenga dentro de los parámetros que hemos fijado supra, se apega al bloque de legalidad vigente en estos momentos”.

 

            Por consiguiente, no debe existir duda alguna en cuanto a que el debido respeto a la Constitución determina que las operadoras de pensiones y demás entes autorizados deban pagar a SICERE por los servicios de recaudación de los recursos producto del Régimen de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral. En ese sentido, la interpretación constitucional exige que paguen una comisión que cubra los costos de todos los servicios que SICERE les preste. No obstante, la duda se genera por la derogación del artículo 43 del Reglamento sobre la Apertura y Funcionamiento de las Entidades Autorizadas y el Funcionamiento de los Fondos de Pensiones, Capitalización Laboral y Ahorro Voluntario Previstas en la Ley de Protección del Trabajador, Reglamento N°  216 del 19 de marzo del 2001, publicado en el Alcance N° 30 a La Gaceta N° 78 del 24 de abril del 2001, y en relación con los llamados registros erróneos.

 

En el artículo 43 de mérito se dispuso lo atinente al cobro de la comisión por los servicios de recaudación prestados por el Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS:

 

"Artículo 43.- Del cobro por los servicios del Sistema Centralizado de Recaudación. La Caja Costarricense de Seguro Social cobrará a las entidades autorizadas una comisión calculada sobre la base de un porcentaje a los montos recaudados, por los servicios que presta mediante el Sistema Centralizado de Recaudación. Tal porcentaje será calculado al costo de los servicios prestados."

 

            No obstante, dicho numeral fue expresamente derogado por reforma aprobada en la Sesión N° 245-2001 del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, celebrada el 13 de agosto de 2001, publicada en La Gaceta N° 191 de 4 de octubre de 2001. Derogación que crea un vacío normativo en lo referente al cobro de la comisión por recaudación a favor de SICERE.     

 

            No obstante, partiendo de que la Caja Costarricense de Seguro Social se encuentra imposibilitada para utilizar recursos de los seguros sociales para cubrir otros fines distintos a los propios de estos seguros sociales, debe mantenerse el cobro que disponía el artículo 43. Simplemente, conforme la Constitución, no es posible que la Caja se haga cargo del funcionamiento del SICERE, financiándolo con  recursos propios de  la seguridad social. Ese financiamiento solo es posible, tal como se indicó en la Opinión jurídica OJ-098-2001 de repetida cita, cuando la CCSS se beneficia de los servicios de SICERE, utilizándolos en la administración y gobierno de los seguros sociales. Supuesto en que debe asumir el coste de los servicios prestados.

 

            Por consiguiente, si la Caja no puede asumir el financiamiento de los servicios que SICERE presta a las operadoras de pensiones y entes autorizados, se sigue como lógica consecuencia, que ese financiamiento debe ser asegurado, sea por los trabajadores, sea por las operadoras de pensiones. Pero ¿pueden los trabajadores a través de sus cuentas individuales asumir los gastos de SICERE?

 

            Los artículos 52 y 56 de la Ley de Protección al Trabajador disponen claramente la naturaleza jurídica y propiedad de los fondos que esta ley establece, así como los posibles destinos que se le pueden dar a los recursos de los trabajadores, captados por las operadoras a través de SICERE. Precisan estos numerales:

 

“ARTÍCULO 52.- Naturaleza jurídica y propiedad. Los fondos administrados por las operadoras u organizaciones sociales constituyen patrimonios autónomos, propiedad de los afiliados y son distintos del patrimonio de la entidad autorizada. Cada afiliado al plan respectivo es copropietario del fondo según su parte alícuota. La entidad autorizada, según los criterios de valuación que determine la Superintendencia, establecerá periódicamente el valor de la participación de cada afiliado.

Los fondos estarán integrados por cuentas debidamente individualizadas, en las que deberán acreditarse todos los aportes así como los rendimientos que generen las respectivas inversiones, una vez deducida la comisión establecida en el artículo 48 de la presente ley. Los fondos tendrán como destino exclusivo y único el indicado en esta ley o los contratos respectivos.

 

ARTÍCULO 56.- Destino de los recursos de los afiliados. Los recursos podrán destinarse solamente a los siguientes propósitos:

a)    La adquisición de valores en favor del mismo fondo, de conformidad con las inversiones autorizadas según esta ley.

b) El pago de los beneficios a los afiliados de acuerdo con esta ley. En el caso de los fondos de capitalización laboral y los estatuidos en el capítulo III del título III en relación con los fondos de pensiones, estos beneficios son los contenidos en el artículo 6.

c)    La transferencia entre operadoras u organizaciones sociales autorizadas o entre fondos, conforme a las normas dictadas por la Superintendencia.

d)    Al pago de las sumas por comisiones ordenadas en esta ley.

e)    Al traslado de los recursos del fondo de capitalización laboral al fondo de pensiones, incluido en el tercer párrafo del artículo 3 de esta ley.

f)     A la devolución de los ahorros contemplados en el artículo 18 de la presente ley.

Los gastos de la operadora o los de la entidad autorizada, así como las multas y los gastos correspondientes a la información que la operadora u organización social autorizada deba proveer a los afiliados, deberán ser asumidos por ella y, en ningún caso, podrán imputarse como gastos del fondo”.

 

            Se deriva de lo anterior que los recursos de los afiliados no pueden ser utilizados para otros destinos diferentes de los señalados por la Ley de Protección al Trabajador. Resulta claro que el financiamiento de SICERE no está previsto como uno de esos destinos permitidos, por lo que debe excluirse la posibilidad de que se cargue a los afiliados el financiamiento del órgano recaudador. Nótese que las disposiciones antes transcritas se refieren a los recursos de los afiliados y esta condición no se pierde por el hecho de existir registros erróneos. Consecuentemente, con los recursos a que se refieren estos registros no pueden ser cubiertos los costos de SICERE.

 

            Para determinar a quien le corresponde cargar con el financiamiento del SICERE es importante tener presente que este sistema de recaudación es de vital importancia para el funcionamiento del Fondo de Capitalización Laboral y del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, ya que sin él los recursos provenientes de los aportes de los patronos y de los trabajadores no pueden ser trasladados a las cuentas individuales que la Ley de Protección al Trabajador establece y que son administradas por las operadoras de pensiones. En efecto, SICERE realiza la recaudación de los recursos provenientes de los trabajadores por concepto del Régimen de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral y procede a trasladarlos a la operadora de pensiones escogida por el trabajador (artículos 11 y 12) o la que resulte de la afiliación automática, para que esa operadora administre y gestione dichos fondos. Así, de acuerdo con la lógica de funcionamiento diseñada por el legislador en la Ley de Protección al Trabajador, es notorio que las operadoras de pensiones son las directamente beneficiadas por las labores desplegadas por el Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS en orden a los regímenes de pensiones complementarias y de los fondos de capitalización laboral y, por ende, deben ser las que contribuyan al financiamiento del sistema. Por lo que estas operadoras deben cubrir aquellos costos que resulten del aprovechamiento efectivo de los servicios de SICERE respecto de los regímenes de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral dispuestos en la Ley de Protección al Trabajador.

 

Establecido que las operadoras de pensiones deben cubrir la comisión de recaudación, corresponde establecer a cuáles de ellas les corresponde asumir el costo de los servicios por los llamados registros erróneos.

 

III.-     LA RECAUDACIÓN EN EL CASO DE LOS REGISTROS ERRÓNEOS

 

            Cuestiona la Superintendencia de Pensiones que el Sistema Centralizado de Recaudación cobre a la administradora transitoria una comisión de recaudación. En ese sentido, pretende que se establezca que SICERE debe cobrar a la operadora destino la citada comisión en el caso de los “registros erróneos”. El fundamento para no cobrar comisión a los entes que transitoriamente administran los aportes radicaría en que no se está en presencia de un servicio completo.

 

            De acuerdo con la información remitida, los registros erróneos se producen cuando alguno de los datos de identificación suministrados respecto de un trabajador no coincide con los registros oficiales. Al detectarse el error, el Sistema  los consigna como erróneos, otorgándoles un número que permite su identificación independiente, así como mantener todos los datos asociados al mismo. No obstante, los fondos aportados por el patrono no pueden ser incluidos en la cuenta individual del afiliado. Ante lo cual se procede a incluirlos en los que se ha denominado “cuentas temporales”. Estas permiten identificar los aportes que le pertenecen a un registro erróneo determinado. La cuenta temporal acredita e identifica los fondos que corresponden a X registro erróneo. Lo que significa que los recursos de los registros erróneos no se remiten en una cuenta global, que impida su individualización para efectos de administración.

 

            Con el fin de que estas cuentas temporales no se queden sin administración (flotando), sus recursos son sometidos a la administración temporal de operadoras, a quienes se les llama operadoras transitorias. Una transitoriedad que puede ser corta o extenderse en el tiempo, incluso años. Independientemente del plazo, lo cierto es que las operadoras transitorias administran los recursos hasta tanto SICERE no complete los procedimientos para establecer a qué trabajador corresponden los recursos y cuál operadora debe administrarlos, realizando los ajustes de afiliación. En ese sentido, los recursos de las cuentas temporales no pueden permanecer ociosos: la administración implica también la inversión como si se tratase de recursos de las cuentas individuales de quienes han sido afiliados correctamente. Tampoco pueden ser considerados una “carga” para la operadora que los administra transitoriamente. Ello por cuanto la operadora gestiona dichos recursos, procediendo a su inversión. Lo que le permite obtener una comisión por rendimiento.

 

Una vez solucionado el problema que causó el registro erróneo, se procede a transferir dichos fondos de manera definitiva a la operadora que el afiliado escogió originalmente, o a la que le corresponde en forma automática, la que será considerada la operadora destino. Se pone así fin a la administración transitoria.  

 

            La función del SICERE, según las normas antes transcritas, consiste en llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Pensiones Complementarias y  a los Fondos de Capitalización Laboral; registrados y controlados los recursos, el Sistema Centralizado de Recaudación debe trasladarlos a la operadora escogida por los trabajadores o a la de afiliación automática. El destino final de los recursos debe ser la cuenta individual del trabajador afiliado.

 

            Cuando se trata de los registros erróneos, SICERE registra e identifica los datos incorrectos, controla los aportes y traslada efectivamente los fondos a una operadora que de forma temporal procede a administrarlos y lo hace hasta que se soluciona el problema en la asignación a la cuenta del afiliado. La circunstancia de que la operadora administre los recursos en forma temporal no la exime de cumplir con las obligaciones insitas en la administración y que se derivan del ordenamiento jurídico. Se sigue de lo expuesto que debe administrar los recursos de las cuentas temporales de la misma forma en que lo hace o debe hacerlo con las cuentas individuales de los afiliados.

 

Por otra parte, el carácter transitorio de la administración no implica que esta sea gratuita. Por el contrario, la administración transitoria de los recursos autoriza el cobro de la comisión por administración de los fondos que le son trasladados de forma temporal. Es precisamente porque esta comisión puede ser cobrada, que el artículo 4 del Reglamento sobre la apertura y funcionamiento de las entidades autorizadas y el funcionamiento de los fondos de pensiones, capitalización laboral y ahorro voluntario previstos en la Ley de Protección al Trabajador, dispone que la “base de comisión para este propósito se establece sobre el saldo administrado”.

 

No se justifica, entonces, que se pretenda que el SICERE le preste servicios en forma gratuita, máxime que esa prestación gratuita implicaría un desvío de los recursos de la seguridad social que financian la CCSS.

 

            Se afirma que SICERE presta un servicio incompleto porque los recursos no se trasladan a las cuentas individuales del trabajador afiliado.

 

Calificar el servicio como incompleto permitiría considerar que los aportes de los patronos no llegan a su destino final. Consecuentemente, que el accionar de SICERE no permite que los recursos sean registrados en las cuentas individuales de los trabajadores y, por ende, que estos verán disminuidas sus expectativas de pensión porque no contarán ni con los aportes registrados originalmente en las cuentas temporales ni con los rendimientos que estos generen. Empero, ese no es el caso. En primer término porque las cuentas temporales permiten la correcta administración de los aportes y en segundo lugar porque los ajustes de afiliación realizados por SICERE identifican al trabajador a que corresponden dichos aportes, así como la operadora destino, todo lo cual posibilita que los aportes y rendimientos generados por la administración de la operadora transitoria sean acreditados en su cuenta individual. La circunstancia de que desde el inicio no pueda acreditarse el aporte en la cuenta individual de un afiliado en la operadora de su elección no justifica que el servicio se califique como incompleto y se propugne porque sea prestado gratuitamente. Tampoco permite afirmar que el Sistema impide tutelar los derechos de los trabajadores afiliados. SICERE tiene, entonces, derecho a reclamar la comisión de recaudación tanto en el caso de los registros erróneos como respecto de los registros correctos. Y esa comisión debe ser cubierta por la operadora que se ha beneficiado de los servicios de SICERE.

 

Cuando una operadora ha gestionado y administrado los recursos de los registros erróneos, se ha beneficiado de los servicios de SICERE. Por consiguiente, dicha operadora debe pagar a SICERE la comisión de recaudación de los fondos que le fueron trasladados de manera temporal. Ahora bien, una vez que se trasladen estos fondos a la operadora destino, esta última deberá hacerse cargo de pago de la comisión por  recaudación por los montos que le son trasladados a partir del mes que comienza su  administración. No es razonable que se pretenda que todo el costo que implica la actividad de SICERE en relación con los registros erróneos sea asumido por la operadora de destino, una vez que los recursos le sean trasladados para su acreditación definitiva en la cuenta individual del afiliado. Ello lesionaría tanto a SICERE como a la operadora de destino. A la primera, porque su pago sería diferido hasta el momento en que la operadora destino asuma la administración de los recursos. El no cobro de la comisión o el diferir el pago en el período en que se genera, podría implicar una violación constitucional en el tanto que SICERE estaría financiando su actividad con los fondos de la seguridad social. Para la operadora de destino, por cuanto tendría que asumir costos por un servicio que ha beneficiado directamente a la operadora transitoria.

 

Así las cosas, cada operadora de pensiones debe hacerse cargo de la comisión por recaudación a favor de SICERE de acuerdo con los recursos que se le hayan trasladado, ya sea de forma transitoria o definitiva; por lo que la operadora transitoria debe pagar la comisión por lo recursos que administró temporalmente y la operadora definitiva debe pagar la comisión por la administración de los recursos que le son trasladados.

 

            En suma, no es posible que el Sistema Centralizado de Recaudación de la CCSS cobre solamente a la operadora destino, toda vez que la operadora temporal administró recursos trasladados por el Sistema, por lo que en buena lógica la operadora transitoria utilizó los servicios prestados por SICERE.

 

 

CONCLUSIONES

 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-        El Sistema Centralizado de Recaudación es el órgano de la CCSS encargado de la gestión del proceso de registro, facturación, recaudación, distribución y control de los aportes a los Regímenes de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral. En ese sentido, le corresponde trasladar los aportes del Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias a la operadora escogida por los trabajadores o a la operadora de afiliación automática.

 

2.-        Los costos que esta actuación de SICERE genere no pueden ser asumidos por la Caja Costarricense de Seguro Social con recursos de la Seguridad Social, salvo cuando SICERE presta sus servicios a la administración y gobierno de los seguros sociales. Supuesto en que la CCSS debe asumir el coste de los servicios prestados.

 

3.-        Se sigue de lo expuesto que SICERE debe cobrar a toda operadora de pensiones y demás entes autorizados los costos de su actividad respecto de los fondos que estas entidades administran. En consecuencia, las operadoras y demás entes autorizados deben hacerse cargo de los costos que implica el funcionamiento  de SICERE, pagando una comisión por recaudación sobre los recursos que el Sistema les haya trasladado.

 

4.-        La comisión por recaudación cubre los costos de funcionamiento de SICERE respecto de una operadora y no el traslado definitivo de los recursos en las cuentas individuales de los trabajadores afiliados.

 

5.-        Por consiguiente, esa comisión puede ser cobrada cuando los recursos se trasladan a cuentas temporales para su administración transitoria por una operadora. Máxime que la operadora que administra esas cuentas temporales recibe su remuneración mediante el cobro de una comisión sobre el saldo administrado.

 

6.-        Cuando una operadora gestiona y administra los recursos de los registros erróneos, se beneficia de los servicios de SICERE. Por consiguiente, dicha operadora debe pagarle a SICERE la comisión de recaudación de los fondos que le fueron trasladados de manera temporal.

 

7.-        La operadora de destino cubrirá la comisión de recaudación por los montos que le son trasladados para su acreditación definitiva en las cuentas individuales del trabajador afiliado. Sin embargo, no le corresponde asumir costos por un servicio que ha beneficiado directamente a la operadora transitoria.

 

 

            Atentamente,

 

 

            Dra. Magda Inés Rojas Chaves                Lic. Esteban Alvarado Quesada

            Procuradora Asesora                                Abogado de Procuraduría

 

 

MIRCH/EAQ/mvc

Copia:      Dr. Eduardo Doryan Garrón, Presidente Ejecutivo, Caja Costarricense de Seguro Social