OJ-89-2008

23 de setiembre de 2008

 

 

Señor

Bienvenido Venegas Porras

Diputado PUSC

Asamblea Legislativa

 

 

Estimado señor:

 

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DBVPJF-405-08 del 4 de setiembre de 2008, mediante el cual solicita a este despacho que se pronuncie sobre las dos preguntas siguientes relacionadas con la integración del Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago (CUC):

 

“1. ¿En caso de que el representante del personal administrativo se jubile, o deje de ser funcionario de la Institución por diversas razones. Puede continuar desempeñándose como miembro del Consejo Directivo, en representación del personal administrativo hasta que finalice el periodo de tres años por el que fue nombrado ante dicho Consejo Directivo?, ó, en el caso que me ocupa.

 

2. ¿Al momento de jubilarse o deje de ser funcionario de la Institución por diversas razones, también debe renunciar a su puesto en el Consejo Directivo como representante del personal administrativo?, esto con el fin de poder dar participación a otra persona que efectivamente represente a ese sector, conforme el espíritu de la norma.”

 

 

I.         Sobre la admisibilidad de la presente consulta y sus efectos.

 

Previamente a analizar el fondo de lo consultado, conviene señalar que de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N°6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de esta representación se ejerce en el ámbito circunscrito a la Administración Pública. En otras palabras, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que forme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función sustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.

 

Sobre el particular, en la opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, esta Procuraduría General expresó las siguientes consideraciones:

 

“Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva."

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

 

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva (…)”. (La negrita no forma parte del original)

 

Siguiendo el criterio anterior y tomando en consideración que en este asunto, el diputado consultante no forma parte de la Administración Pública en sentido estricto y tampoco acude a consultar un tema relacionado con la función administrativa de la Asamblea Legislativa, lo procedente es evacuar la presente consulta únicamente con el afán de colaborar en la importante labor que realiza, pero sin que tal pronunciamiento pueda tener carácter vinculante. En consecuencia, procederemos a emitir una simple opinión jurídica con relación a las inquietudes planteadas.

 

 

II.        Sobre la naturaleza jurídica del Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago.

 

El artículo 13 de la Ley que Regula las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, N° 6541 del 19 de noviembre de 1980, dispone que dichas instituciones tienen como estructura administrativa mínima, un Consejo Directivo y un Decano o director, a quien corresponde la representación legal y extrajudicial.

 

De igual forma, el artículo 9 del Decreto Ejecutivo N° 30.431 del 23 de abril de 2002, que es el Reglamento de Educación Superior Parauniversitario, hace alusión al Consejo Directivo como el órgano superior de la institución, al cual le corresponden según el artículo 12 del mismo cuerpo normativo las siguientes atribuciones:

 

“a) Hacer cumplir el objetivo principal, los fines y las funciones que la ley y el presente Reglamento señalan;

b) Definir y orientar la política de la institución en materia de docencia, investigación y acción social;

c) Proponer al Consejo Superior de Educación la creación, modificación, ajustes y supresión de carreras;

d) Aprobar y proponer al Consejo Superior de Educación el proyecto de presupuesto;

e) Dictar las normas que rigen el funcionamiento académico y administrativo de las instituciones conforme a la ley y al presente Reglamento; y

f) Proponer al Consejo Superior de Educación para su conocimiento y resolución el proyecto de Estatuto Orgánico.”

 

Es claro entonces que dentro de la estructura organizativa del Colegio Universitario de Cartago, su Consejo Directivo se perfila como de vital importancia no sólo por las funciones que le fueron encomendadas, sino por el hecho de ser el órgano superior de la institución.

 

Es en el artículo 9 del Decreto Ejecutivo 30431-MEP ya mencionado, que se establece específicamente lo relativo a la integración del Consejo Directivo de las instituciones parauniversitarias, señalando:

 

“Artículo 9º—El Consejo Directivo es el órgano superior de la institución y estará integrado por siete miembros:

a) Un representante del Consejo Superior de Educación;

b) Un representante del personal administrativo;

c) Un representante del personal docente y docente-administrativo;

d) Un representante estudiantil;

e) Un profesional universitario de la comunidad, nombrado por el Poder Ejecutivo;

f) Un representante de la comunidad elegido por la Asociación de Desarrollo Universitario, sede del colegio siempre y cuando esté legalmente integrada y con una vigencia de cinco años ininterrumpidamente o de no existir una asociación con estas características el representante será un profesional universitario integrante de la Cámara de Industria de Costa Rica elegido por ésta;

g) Un representante del Gobierno Local por designación Directa del Consejo, el cual deberá ser preferiblemente un profesional universitario;

El quórum se establecerá con cuatro de sus miembros. Será presidido por uno de los directores de su seno, excepto del representante estudiantil.”

 

De la forma de integración establecida en la norma transcrita, puede concluirse que el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago es un órgano de representación institucional o de intereses, según han sido denominados en doctrina, pues el colegio está conformado por representantes de diversos grupos con intereses propios, que se unen con la finalidad de satisfacer el fin público que les fue encomendado. Al respecto, Eduardo Ortiz Ortiz señala:

 

"Colegios representativos. Es el órgano colegial integrado para dar expresión a intereses conflictivos en la vida social o administrativa, con el fin de lograr su armonización a través del sistema de voto mayoritario. Algunos o todos los miembros del colegio pertenecen a un grupo social de intereses, generalmente profesional, que ocasionalmente elige sus representantes, directa o indirectamente. Normalmente dichos representantes son nombrados por el gobierno de ternas integradas por el grupo, gremio o colegio, correspondiente y casi invariablemente es requisito legal la pertenencia al mismo del titular nombrado. Este no está sometido a relación de subordinación jerárquica frente al Gobierno, pero sí a una potestad directiva, dentro de una relación de confianza que permite removerlo si reiteradamente falta a las directrices fijadas." [1] (La negrita no forma parte del original)

 

En efecto, el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago al estar conformado por representantes del Consejo Superior de Educación, personal administrativo, personal docente y docente-administrativo, un representante estudiantil, un profesional universitario de la comunidad nombrado por el Poder Ejecutivo, un representante de la comunidad elegido por la Asociación de Desarrollo Universitario y un representante del Gobierno Local, constituye un grupo de la naturaleza comentada, pues cada uno de esos integrantes representa los intereses del sector que lo nombró.

 

Esta Procuraduría se ha referido a la necesidad de que cada integrante del colegio representativo de intereses forme parte del grupo que lo designa, siendo un ejemplo el dictamen N° C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, en el cual se indicó:

 

“La persona designada como miembro del órgano colegiado representa en su seno los intereses y criterios del grupo u organización que lo propone. A efecto de lograr la identificación entre el interés del nombrado y el interés del grupo u organismo, normalmente la ley exige la pertenencia del titular nombrado al grupo u órgano. Y este ha sido el criterio de la Procuraduría: no puede existir representación de intereses si no existe una relación de pertenencia o funcionarial entre el nombrado y el organismo que lo propone (dictámenes Ns. C-057-96 de 18 de abril de 1996, C-253-2004 de 31 de agosto de 2004, C-333-2004 de 15 de noviembre de 2004 y OJ-073-2000 de 7 de julio del 2000). Debe tomarse en cuenta, al efecto, que la gestión que realice el representante designado recaerá sobre todo el sector de que se trate, pero también sobre el grupo u organismo que lo propuso, perjudicándolo o beneficiándolo. De allí la importancia de que el órgano u organismo se haga representar por uno de sus miembros y no por un tercero.” (La negrita no forma parte del original)

 

No hay duda que la importancia de que los colegios representativos sean integrados por un miembro de cada uno de los sectores designados, radica en el hecho de que cada uno de ellos conoce más a fondo los intereses que debe defender, logrando una mayor identificación con el grupo al que pertenece. Es por lo anterior, que resulta indispensable que las postulaciones que se realicen de los candidatos, se hagan respetando el sentido de pertenencia que caracteriza a estos órganos, y que en consecuencia, cada representante salga del seno de su respectivo sector.

 

 

III.      Sobre lo consultado.

 

            Lo indicado anteriormente resulta de gran importancia para responder las inquietudes presentadas por el señor diputado consultante. Es claro que el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago constituye un órgano colegiado representativo de intereses, y que en consecuencia, los diferentes representantes que lo integran deben elegirse del propio seno de los grupos descritos en el numeral 9 del Decreto Ejecutivo 30431-MEP. Uno de ellos es el representante del personal administrativo, que lógicamente deberá pertenecer a dicho sector según se ha venido adelantando, pues conocerá mejor que un tercero los intereses que debe defender.  

 

Sin embargo, la duda que plantea el consultante se refiere no ya al nombramiento del representante del personal administrativo, sino a qué ocurre cuando una vez nombrado, éste deja de formar parte de la institución, sea porque se jubila o por cualquier otra razón.

           

El razonamiento que se ha venido empleando, resulta de aplicación también al supuesto que plantea el consultante, pues es claro que si un funcionario se desvincula de la institución por cualquier motivo, el vínculo funcional o de pertenencia con el sector que representa se pierde por completo. La representación en órganos colegiados requiere que exista un vínculo de pertenencia previa del representante con la institución o grupo representado, salvo que por norma legal expresa se disponga lo contrario. Así lo ha entendido esta Procuraduría al señalar en el dictamen C-266-95 del 21 de diciembre de 1995 que: 

 

“De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que las representaciones establecidas en disposiciones normativas para la integración de toda clase de órganos o entes implica necesariamente que los representantes sean funcionarios públicos, salvo disposición legal en contrario”.

 

Posteriormente, en el dictamen C-057-96, del 18 de abril de 1996, se reiteró esa tesis en los siguientes términos:

 

“… la opinión técnica y la debida coordinación institucional estarán mejor garantizadas, si el representante de la institución es un funcionario titular de la misma, de previo y durante su designación. (…)  De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que la representación pública institucional en los órganos colegiados, requiere la vinculación o pertenencia previa del representante con la institución representada, salvo disposición legal en contrario”. (El subrayado no es del original)

 

Así las cosas, cuando se trate del representante del personal administrativo del Colegio Universitario de Cartago, éste debe pertenecer a la institución o grupo que representa, pues sólo a partir de ese nexo puede realizarse la coordinación respectiva entre el colegio y el sector respectivo. Dicha coordinación sería muy difícil de realizar, si el funcionario se jubila o deja de pertenecer a la institución por cualquier otro motivo, pues ello dificultaría además el cumplimiento del fin pretendido.

 

Es por lo anterior, que debe concluirse que la salida del representante del personal administrativo del puesto que ocupa en el Colegio Universitario de Cartago, lo hace perder automáticamente la condición de integrante del Consejo Directivo, aun cuando no haya presentado la renuncia, pues no podría garantizarse con su salida la debida coordinación del sector que venía representando y el órgano colegiado. Lo anterior, claro está salvo que la ley expresamente disponga otra cosa, lo cual no es el caso del Colegio Universitario de Cartago. En ese sentido en el dictamen C-028-2008 del 31 de enero de 2008 se indicó en lo conducente:

“De los anteriores textos transcritos se aprecia la línea que ha mantenido esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa, en el sentido de que la idónea representación en órganos colegiados se logra mejor si quien se designa es titular o pertenece a la institución a la que se encuentra representando. Ello en razón de que el vínculo funcionarial permite garantizar una mejor coordinación institucional que la que existiría con un particular; amén de que es lógico pensar que el funcionario conoce mejor que el particular los intereses que debe defender. En consecuencia, la regla general que debe imperar es que el representante sea funcionario de la institución u ente representado, salvo que, por norma expresa, el ordenamiento jurídico autorice a otra cosa.”   (Dictamen C-333-2004 del 15 de noviembre del 2004 .  Lo subrayado no pertenece al original.   Ver, en igual sentido, dictamen C-305-2005 del 23 de agosto del 2005)

 

Ahora bien, en cuanto a la doctrina de la situación jurídica que eventualmente consolida la persona cuando es designada como representante de la corporación, debe tomarse muy en cuenta el hecho de que tal condición se mantiene en el tanto y cuanto se ostente el carácter de funcionario municipal, pues en caso de cese, remoción o renuncia o jubilación, se da un hecho sobreviviente que extingue la situación jurídica consolidada hasta ese momento. Así las cosas, cuando ocurre alguno de los hechos descritos, desde ningún punto de vista, se puede afirmar que el ente representado, al designar a otro funcionario por lo que resta del período legal, esté desconociendo una situación jurídica consolidada. Esta se extingue por el acontecimiento sobreviviente de hecho, y no por un acto del órgano que designa al funcionario. (El destacado no forma parte del original)

 

En consecuencia, la regla general que debe imperar es que el representante sea parte de la institución o grupo representado, salvo que por norma expresa, el ordenamiento jurídico autorice a otra cosa, pues en principio, dicho vínculo es más fuerte y permanente que el que podría existir entre el colegio y un ex funcionario que ya no pertenece a la institución.

 

No obstante lo indicado, queda la duda de cuál es la forma de sustituir al funcionario que forma parte del Consejo Directivo como representante del sector administrativo y que deja la institución, pues en virtud del artículo 11 del Decreto 30431-MEP su nombramiento durará tres años. La inquietud radica en si quien lo sustituye podrá ocupar el cargo por tres años más, o si debe únicamente terminar el periodo por el que fue nombrado el representante original. Ante ello, debe reiterarse el criterio sostenido con relación al Colegio Universitario de Cartago en el dictamen C-366-2004 del 3 de diciembre de 2004, que en lo que interesa señala:

 

“… siendo los nombramientos o designaciones en el Consejo Directivo de ese Colegio a plazo fijo y determinado, las sustituciones en curso éste son por el resto del período.  Al efecto, no interesa si la causa de la vacancia que origina la sustitución obedece a caso fortuito o fuerza mayor, renuncia o disposición de autoridad competente como se propone en la consulta.  La falta de nombramiento o designación de un directivo no altera el período del Consejo.

En la línea de pensamiento esbozada, aún ante la falta de integración oportuna del Consejo, el inicio del cómputo del plazo de vigencia del nombramiento respectivo es el señalado por la fecha en que debió llenarse la vacante. Lo anterior trae como consecuencia, que si el nombramiento no se produjo en la fecha en que quedó la vacante por finalización del plazo u ocurrencia de alguna de las causas referidas supra, el nombramiento se hará por el resto del periodo y no por un periodo completo.

En esa dirección interpretativa nos orientamos, porque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.1 de la Ley General de la Administración Pública, esta es la forma en que dicho nombramiento garantizaría mejor la realización del fin público a que se dirige, esto es, brindarle mayor estabilidad al órgano colegiado y contribuir a una mejor administración de su gestión.  En efecto, tal solución reduce la incerteza e impide la alteración de la integración del Consejo, merced a continuos cambios.”  

 

En consecuencia, ante la salida del representante del personal administrativo del Consejo Directivo, sea por jubilación o por cualquier otro motivo que lo desvincule de la institución, deberá sustituírsele por el plazo que falte para el vencimiento del periodo.

 

 

IV.       Conclusiones.

 

1.         El Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago, constituye un órgano colegiado representativo de intereses, motivo por el cual sus integrantes deben ser elegidos del seno de cada uno de los grupos que señala el artículo 9 del Decreto Ejecutivo 30431-MEP.

2.         Si el representante del personal administrativo ante el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago deja de formar parte de la institución, sea por jubilación o por cualquier otra razón, perderá automáticamente -sin necesidad de renuncia- la capacidad de ejercer dicha representación, pues sale del grupo cuyos intereses representa.

 

3.         En consecuencia, deberá nombrarse a un sustituto del mismo sector, que finalice lo que resta del periodo de tres años por el que fue inicialmente nombrada la persona que deja el cargo en el Consejo Directivo.

 

 

Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

 

 

SPC/gcga