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Texto Dictamen 339
 
  Dictamen : 339 del 22/09/2008   

C-339-2008

22 de setiembre de 2008                                                                       


 


Licenciada


Margarita Fernández, Msc.


Instituto Mixto de Ayuda Social


Gerente General


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio GG-1835-08-2008 del 6 de agosto de 2008. En este memorial se consulta a este Órgano Técnico Superior el criterio jurídico sobre la facultad del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), dentro del proceso de titulación de tierras,  de otorgar el correspondiente título de propiedad a favor de menores de edad costarricenses, pero de padres extranjeros.  El Instituto circunscribe su consulta a aquellos programas de titulación de tierras, realizados con fondos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Asimismo, el Instituto indica que de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N.° 5662 del 23 de diciembre de 1974, los beneficiarios del Fondo creado por dicha Ley, deben ser exclusivamente de nacionalidad costarricense.


 


Asimismo, se adjunta el criterio legal de la Asesoría Jurídica del Instituto, externado mediante oficio A-J-570-C-2008. En este memorial se indica que de las Leyes Nos. 7154 y 7151 se infiere que la condición de costarricense, no es un requisito necesario para ser beneficiario de los programas de acción social del IMAS. No obstante la Ley N.° 5662 impide que se titule una propiedad a favor de un extranjero, cuando el programa en cuestión haya sido financiado con recursos provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. No obstante, no existe ningún impedimento para que se titule a favor de menores de edad costarricenses, a pesar de que sus padres son extranjeros.


 


Con el fin de dar respuesta a la consulta planteada, examinaremos en primer la jurisprudencia constitucional en relación con el artículo 2 de la Ley N.° 5622. Luego analizaremos, si el Instituto Mixto de Ayuda Social se encuentra facultado para titular tierras a favor de menores de edad.


 


 


1.                  DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA, EL ARTÍCULO 2 DE LA LEY N.° 5622 RESULTA CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN.


 


El artículo 2 de la Ley N.° 5622 del 23 de diciembre de 1974, establece:


 


“Artículo 2º.- Son beneficiarios de este fondo los costarricenses de escasos recursos económicos, de acuerdo con los requisitos que se establezcan en esta ley y su reglamento.”


 


Al tenor de la norma transcrita, solamente las personas que ostenten la nacionalidad costarricense, pueden ser beneficiarios de los programas de asistencia social, que se financien con los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Por supuesto, la norma transcrita, igual establece que estos costarricenses han de caracterizarse por sus escasos recursos económicos.


 


El Tribunal Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la conformidad del artículo 2 en comentario, con la Norma Fundamental del Estado. De esta manera, en la sentencia N.° 1415-1999 de las 9: 00 horas del 26 de febrero de 1999, estableció que en tesis de principio, no cabe hacer distinción entre extranjeros y nacionales, pues tanto a unos como a otros, les asisten los mismos derechos humanos. Esto por cuanto, el sustento de los derechos humanos es la dignidad humana, valor que es compartido por todas las personas independientemente de su nacionalidad.


 


Sin embargo, el Tribunal Constitucional admite que existen derechos fundamentales, que exigen la condición de nacional para su disfrute, verbigracia, el derecho al sufragio. Asimismo, se advierte que existen materias en las que resulta razonable que el Legislador distinga entre nacionales y extranjeros, sin que esto se erija como una infracción al derecho de igualdad:


 


“EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y LOS DERECHOS DE LOS EXTRANJEROS FRENTE A LOS NACIONALES: De previo a analizar la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, es preciso hacer algunas consideraciones iniciales en relación al principio de igualdad y la condición de los extranjeros frente a los nacionales. La cuestión sobre los derechos de extranjeros y nacionales no es nuevo para esta Sala, quien en varias ocasiones se lo ha planteado. En general, este Tribunal Constitucional ha considerado que, en tratándose de derechos fundamentales o derechos humanos, los costarricenses y los extranjeros están en igualdad de condiciones, ya que esos derechos no derivan de la condición de nacional o extranjero, sino de la propia dignidad humana. De manera que, en esa materia, cualquier distinción que se hiciese entre costarricense y extranjeros sería contraria a los artículos 19 y 33 constitucionales. Así, corresponden a esa esfera de derechos derivados de la dignidad humana el de ser reconocido como sujeto de derecho, el derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la salud, al disfrute de un ambiente sano y libre de contaminación, a la intimidad y, en general, todos aquellos derechos que por su naturaleza no requieren de condiciones especiales de nacionalidad o de ciudadanía de su titular para su ejercicio, por ser consustanciales a la esencia misma del ser humano (ver en este sentido la sentencia N° 1684-91). Por el contrario, existen otros derechos que dependen de la condición de nacional para ejercerlo, como lo es el sufragio. La Constitución Política, en el artículo 19, contempla la posibilidad de que la propia Constitución o a ley ordinaria establezcan excepciones y limitaciones al principio general de que los extranjeros tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses. Pero, por supuesto, para que la distinción que, en relación con un determinado derecho, se haga entre extranjeros y nacionales no violente el contenido del artículo 19, en relación con el 33, ambos de la Constitución Política, es necesario que aquélla sea razonable y que, como ya se dijo, no se trate de derechos fundamentales, en los cuales cualquier distinción resultaría odiosa e implicaría una discriminación contraria al Derecho Constitucional. Por otra parte, el principio de igualdad no significa igualitarismo, ya que, como bien lo ha dicho esta Sala reiteradamente, ello implicaría dar un trato igual a circunstancias desiguales, lo que redundaría en una desigualdad aún mayor y en una abierta injusticia. El principio de igualdad obliga a tratar iguales a los iguales y desiguales a los desiguales, lo que resulta completamente razonable. Ahora bien, el legislador puede distinguir entre nacionales y extranjeros y, con base en ello, dar un trato diverso a unos y otros, siempre y cuando el fundamento de tal distinción resulte razonable. De allí que sea admisible un trato desigual entre extranjeros y costarricenses, en la medida en que no se lesione un derecho fundamental. Así, por ejemplo, no es contrario a los artículos 19 y 33 constitucionales el hecho de que se cobren tarifas diferentes a extranjeros y nacionales para el ingreso a Parques Nacionales o cualquier otro tipo de zonas protegidas, así como el hecho de que para los estudiantes extranjeros el costo de los créditos en las universidades estatales sea muy superior al de los costarricenses. Ello tiene su razón de ser en el legítimo interés de facilitar que los nacionales puedan conocer nuestras riquezas naturales, como en el fortalecimiento del sistema educativo a favor de nuestros ciudadanos (ver sentencia N° 6618-94), trato diferenciado a favor de los costarricenses que no resulta contrario a la Constitución Política, en particular, al contenido de los artículos 19 y 33 constitucionales. De manera que sí puede el legislador, dar un trato diferente a nacionales y extranjeros, siempre y cuando se sujete a las consideraciones anteriores. Corresponde, entonces, analizar, si el artículo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, es o no contrario a los artículos 19 y 33 constitucionales.(Sentencia N.° 1415-1999 de las 9: 00 horas del 26 de febrero de 1999)


 


En tratándose de los bonos familiares de vivienda, otorgados con recursos financieros provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, la Sala de lo Constitucional determinó, en primer lugar, que dichos bonos constituyen un beneficio asistencial que otorga el Estado. Es decir, una ayuda pública. Por lo que no nos hallamos ante un derecho fundamental de los habitantes a percibir un bono de vivienda. Luego, la sentencia arriba citada, consideró que constituye una potestad del Legislador la posibilidad de limitar los programas asistenciales, a aquel segmento de la población que es titular de la nacionalidad costarricense. Un término de este tipo, no limita derechos fundamentales, sino que regula la prestación de programas asistenciales.


 


IV.- NATURALEZA JURIDICA DEL BONO FAMILIAR PARA VIVIENDA: Según lo dicho supra, en principio, los extranjeros y los nacionales poseen los mismo derechos, quedando a salvo la posibilidad de que, cuando no se trate de derechos fundamentales o derechos humanos, la misma Constitución Política o la ley ordinaria establezcan excepciones o limitaciones. De allí que sea menester plantearse la cuestión sobre la naturaleza jurídica del llamado Bono Familiar de la Vivienda, a fin de determinar si, en primer lugar, se trata de un derecho. Del examen de la Ley N° 5662 se colige que, en realidad, dicho bono no sólo no constituye un derecho fundamental, y, por ende, el legislador podría constitucionalmente limitar su otorgamiento únicamente a los nacionales que cumplan determinadas características o requisitos -pues no existe un derecho fundamental o humano al otorgamiento de esa ayuda- sino que, además, se trata de un beneficio, no un derecho, creado además por el Estado como una forma de protección a sus ciudadanos, en cumplimiento de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Política. En efecto, dicho bono es una ayuda económica que otorga el Estado a familias de escasos recursos económicos, de modo que se trata de un acto de liberalidad por parte del Estado el que, en vista de que los recursos a otorgar son limitados, los racionaliza, fijando el monto de la ayuda o bono y los posibles beneficiarios, en este caso, costarricenses de bajos recursos económicos que cumplan con los requisitos legales y reglamentarios establecidos (artículo 2 de la Ley 5662). La exclusión de los extranjeros como posibles beneficiarios es una decisión discrecional del legislador que no resulta contraria a los artículos 19 y 33 constitucionales, ya que no se les está limitando el disfrute de ningún derecho, sino que, simplemente, el legislador determinó que el beneficio en cuestión sólo debía otorgarse a los nacionales, a fin de solucionar, en la medida de lo posible, el problema de vivienda de éstos. Es decir, con ello el legislador trata de favorecer exclusivamente a los nacionales con ese beneficio, habida cuenta de que los recursos de los que se dispone no alcanzan para satisfacer ni siquiera la demanda de los costarricenses de escasos recursos, mucho menos las de los extranjeros. Se trata de una cuestión de prioridades, en la que el legislador ha decidido tratar de solucionar el problema de vivienda a los costarricenses de escasos recursos, con prelación a la de otros grupos, incluso de otros costarricenses. Nótese que el beneficio tiene como posibles destinatarios a los costarricenses de escasos recursos, con exclusión de otros nacionales, aún cuando éstos también pudieran tener necesidad de disfrutar de ese bono para obtener una vivienda propia. En conclusión, no sólo los extranjeros han sido excluidos del disfrute de ese beneficio, sino también otros grupos de nacionales que, no obstante no calificar como de pocos recursos económicos, también podrían tener necesidad de obtener el citado beneficio para poseer una vivienda propia, pero el legislador, por razones de oportunidad y conveniencia, ha decidido otorgarlo únicamente a costarricenses de bajos recursos económicos. No hay en ello discriminación alguna en perjuicio de los accionantes, ni de ningún otro extranjero, pues el bono familiar para vivienda, lejos de constituir un derecho, es un beneficio que el Estado otorga libre y discrecionalmente a aquellos grupos sociales que estime mejor favorecer, en vista de que los recursos que se tienen para ese programa son limitados. En caso de que se suprimiera el otorgamiento de dicho bono, no se estaría suprimiendo ningún derecho fundamental, sino únicamente un beneficio social, que si bien como tal es de suma importancia, no por ello deja de ser un acto de liberalidad del Estado, eso sí, en cumplimiento de su obligación de velar por el bien social. Así las cosas, el articulo 2 de la Ley N° 5662 del veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, en el tanto excluye a los extranjeros como beneficiarios de esa ley, no es contrario a lo dispuesto en los artículos 19 y 33 constitucionales.” (Sentencia N.° 1415-1999 de las 9: 00 horas del 26 de febrero de 1999)


 


 


Finalmente, es interesante señalar que el Tribunal Constitucional estimó que el artículo 2 en comentario, tampoco constituía una infracción a la tutela constitucional que el Estado debe a la familia, y que se encuentra consagrada en el numeral 51 de nuestra Carta Magna.


           


Efectivamente, en criterio del Tribunal Constitucional, los bonos de vivienda se conciben como una forma de asistencia que los poderes públicos prestan a los costarricenses de escasos recursos. Sólo de forma indirecta, implican una protección de la familia. Por consiguiente, el hecho de que la Ley limite la asistencia a la población costarricense, no violenta el principio constitucional de protección a la familia.


“V.- LA CUESTION DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL ARTICULO 51 DE LA CONSTITUCION POLITICA: Alegan los accionantes que la norma objeto de esta acción es inconstitucional por violentar lo dispuesto en el artículo 51 constitucional. Aún cuando en el escrito de interposición de la acción no se fundamenta con la profundidad requerida el reparo de inconstitucionalidad, esta Sala entiende que los accionantes sostienen que el artículo 2 de la Ley N° 5662, al otorgar el beneficio del bono familiar para vivienda únicamente a los costarricense de escasos recursos, desprotege a la familia, materia en la cual no es posible hacer distinciones entre familias de nacionales y de extranjeros. A juicio de esta Sala, la norma aquí cuestionada solo muy remotamente y muy indirectamente se relaciona con la protección a la familia que se establece en el numeral constitucional de última cita. Por esa razón, los alegatos de inconstitucionalidad carecen de todo fundamento. De modo alguno la norma cuestionada implica una desprotección a las familias extranjeras, ya que, en realidad, no regula esa materia. Dicha norma no prohíbe ni impide el otorgamiento de las protecciones especiales que para la familia, sea extranjera o nacional, prevé el ordenamiento jurídico. El disfrute del bono de vivienda no es, en sí, un beneficio para la familia considerada en sí misma, sino un beneficio para los costarricenses de escasos recursos económicos, situación que, eventual e indirectamente, beneficiará a familias de escasos recursos, aún cuando no sea propiamente un beneficio otorgado en protección de ésta. No constituye una protección especial para la familia, sino una ayuda económica para que costarricenses de recursos económicos exiguos puedan acceder a una vivienda digna. No implica la norma desprotección o discriminación en perjuicio de las familias extranjeras, las que, como tales, disfrutan de la protección especial que el Estado otorga a todas y cada una de ellas, sin distingo alguno de nacionalidad. Por ello, también en cuanto a este punto la acción debe ser desestimada.” (Sentencia N.° 1415-1999 de las 9: 00 horas del 26 de febrero de 1999)


 


Valga señalar que la jurisprudencia constitucional glosada, ha sido reiterada en los votos – también de la Sala Constitucional – Nos. 8863-2000 de las 14:32 horas del 11 de octubre de 2000, y 10903-2000 de las 15:46 horas del 7 de diciembre de 2000.


 


A modo de remate, podemos afirmar que desde la perspectiva de la jurisprudencia constitucional, el artículo 2 de la Ley N.° 5662  limita el ámbito de potenciales beneficiarios de los recursos previstos en el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. De tal forma, que lo circunscribe a la población de nacionalidad costarricense. Al entender del Tribunal Constitucional, la limitación comentada es razonable. Implica un uso racional de los recursos escasos de la asistencia social.


 


Todo lo anterior, no desconoce que nuestra Carta Fundamental garantiza el derecho a la vivienda. Efectivamente, el artículo 64 de la Constitución Política establece el deber del Estado de promover la construcción de viviendas populares.


 


“ARTÍCULO 65.- El Estado promoverá la construcción de viviendas populares y creará el patrimonio familiar del trabajador.”


 


Asimismo, el numeral 11.1  del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que la vivienda es un derecho de toda persona:


 


“Artículo 11


1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.”


 


Nuestro Tribunal Constitucional, en sentencias recientes, ha reconocido la existencia de un derecho fundamental a una vivienda digna. Sobre este punto, la Magistratura constitucional ha indicado que el contenido de este derecho demanda del Estado una acción positiva u afirmativa, tendiente a garantizar, por la vía de la prestación, el disfrute de una vivienda. Al respecto citamos el voto N.° 6054-2008 de las 16:21 horas del 16 de abril de 2008 – en reiteración del voto N.°  3672-2008 de las 16:57 horas del 7 de marzo de 2008:


 


IV. Sobre el derecho fundamental a una vivienda digna. El artículo 65 de la Constitución, ya mencionado, encarga al Estado promover la construcción de viviendas populares, mientras que al suscribir el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Costa Rica reconoció el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, lo que incluye la vivienda. Este derecho, además de tener su sustrato individual, debe enmarcarse como derivado de la concepción del Estado como Estado social de Derecho, atribuyendo a esta expresión el significado que se especificó en la sentencia número 2000-05500 de las 14:33 horas del 5 de julio del 2000, según el cual las autoridades públicas están obligadas a hacer posible


“[…] la realización de la justicia material, entre otras vías mediante prestaciones positivas, restituyendo a determinado sector de la población el goce de condiciones sociales y económicas apropiadas para una vida digna, que en la realidad no existen o con las que no se cuenta, situación esta última que ha podido derivar, incluso de modo indirecto, de la actuación o política económica desarrollada por el propio Estado.”


 


La jurisprudencia constitucional citada, ha sido clara en señalar que la consagración constitucional de un derecho fundamental a la vivienda, no da pie a que se pueda exigir al Estado una solución habitacional individual e inmediata. La Sala de lo Constitucional, ha admitido que la posibilidad de exigir una solución habitacional, depende de las políticas establecidas en la legislación, y demás normativa de desarrollo.


 


En este mismo sentido, los precedentes constitucionales han indicado que la legislación que desarrolle el derecho a la vivienda, debe aplicarse de acuerdo con criterios de igualdad, y siempre tendiendo a cumplir el objetivo fijado de satisfacer las necesidades de vivienda de la población necesitada. Siempre, sin embargo, subsiste la facultad del Estado de racionalizar la ayuda pública, con vista en lo escaso de los recursos disponibles:


 


Ahora bien, el derecho fundamental a la vivienda no implica el de reclamar, por los mecanismos de garantía de estos derechos, que se suministre una solución habitacional individual e inmediata, ya que la responsabilidad y decisión de destinar una determinada cantidad de recursos públicos a ese fin y de distribuirlos de la manera más equitativa y eficiente posible es, primero que nada, política. Eso sí, dentro del contexto de los programas políticamente establecidos de provisión de vivienda a las personas de escasos recursos, ellas pueden reclamar, como en este caso, que su implementación se rija por parámetros de igualdad y que exista consecuencia entre el objetivo fijado de satisfacer este derecho fundamental y los medios dispuestos para alcanzarlo. En el caso costarricense, el legislador ha seleccionado diversas formas para dar cumplimiento al mandato constitucional y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos de proveer a las personas de hogar digno, cuando por ellas mismas no puedan lograrlo, entre los que se encuentra la atribución a un Ministerio de la materia concreta de vivienda y la creación de entes públicos especializados en el tema, como son el Banco Hipotecario de la Vivienda o el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, aquí recurridos. Sobre todo en cuanto a este último –a quien se achaca la gestión directa de las actuaciones impugnadas, en su condición de ente financiero autorizado del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda-, los artículos 1º y 4º de su Ley de Creación estipulan que esa institución autónoma se fundó, entre otros fines, para orientar sus actividades con miras a obtener un mayor bienestar económico y social, procurando a la familia costarricense una mejor habitación y los elementos conexos correspondientes. Se le atribuye también atender, de manera preferente, el problema de las clases de más bajos recursos de la colectividad, tanto en las ciudades como en el campo. Por otra parte, el artículo 5º le confiere competencia en la construcción de viviendas higiénicas, de tipo individual o colectivo, al alcance de familias de escasos recursos económicos, a partir de programas de conjunto y aun individuales, que tiendan al ordenamiento de las zonas de vivienda; la eliminación gradual de las áreas urbanas de las construcciones y viviendas insalubres o peligrosas, mediante planes adecuados de reconstrucción o de readaptación de la mismas, que elaborará dentro de las mejores normas de seguridad para sus inversiones, tomando en cuenta el aspecto social que el problema presente.” (Voto N.° 6054-2008 de las 16:21 horas del 16 de abril de 2008)


 


Lo anterior lleva a concluir que si bien, el derecho a la vivienda establecido constitucionalmente, faculta a la persona para exigir una prestación positiva del Estado, en modo alguno atribuye un derecho subjetivo que le habilite para demandar del Estado una solución inmediata a su problema habitacional. Corresponderá a la legislación de desarrollo establecer los presupuestos bajo los cuales, una persona puede demandar del Estado una solución habitacional. Esto resulta conforme con lo expresado por la Doctrina especializada. Sobre el punto, citamos a MUÑOZ CASTILLO quien ha escrito:


 


“Es verdad que, en esta materia, los derechos subjetivos sólo nacen a través de la legislación de desarrollo, como es propio de los derechos sociales, pero no es menos cierto que a tenor del artículo 53.3 de la CE, al que ya hemos hecho referencia, este derecho a una vivienda “informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos.” (MUÑOZ CASTILLO, JOSE. Constitución y Vivienda. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. 2003. P. 35)


 


La eficacia del derecho a la vivienda, pues, se vincula directamente con su legislación de desarrollo, particularmente con la denominada legislación de protección a la vivienda. (Ver MUÑOZ CASTILLO, Op. Cit. P. 27)


 


Esta legislación de protección a la vivienda, se entiende, como “ (…) una legislación dirigida, esencialmente a un amplísimo sector de familias y de ciudadanos que no podrían acceder a una vivienda a través del mercado sin ayudas públicas.” (Ver MUÑOZ CASTILLO, Op. Cit. P. 24)


 


Es decir, que sin perjuicio de otro tipo de legislación de desarrollo - por ejemplo, aquella, dirigida a fomentar el acceso a los créditos bancarios de vivienda-, corresponde a la legislación de protección un papel esencial en la concreción del derecho a la vivienda, pues este tipo de normativa tiene por población beneficiaria al sector más vulnerable de la sociedad, a saber, aquellos que no podrían tener un techo sin la asistencia prestacional del Estado.


 


Ergo, es propio de la legislación de desarrollo, particularmente de la legislación de protección, establecer los presupuestos, condiciones y requisitos para que una persona pueda acceder a una vivienda a través de las ayudas públicas.


 


De esta suerte, toca a la legislación de desarrollo establecer los presupuestos y condiciones, bajo los cuales un extranjero puede atender a la asistencia pública para adquirir su vivienda. Esta posición es conforme con la doctrina. (Ver MUÑOZ CASTILLO, Op. Cit. P. 36)


 


            Valga señalar que en casos como el Derecho Español, existe normativa que expresamente establece que los extranjeros con residencia tienen derecho a acceder al sistema público de ayudas en materia de vivienda. (Artículo 11 de la Ley Orgánica sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social, reformada por Ley N.° 8/2000 del 22 de diciembre)


 


            Sin embargo, en el caso costarricense, y en lo que concierne a las ayudas financiadas con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, resulta evidente y manifiesto que la voluntad del Legislador, es que dicha asistencia social tenga por población beneficiaria exclusivamente a los costarricenses. Lo anterior, para racionalizar la asistencia pública. Esto sin perjuicio, de que los extranjeros puedan atenerse a las ayudas públicas, previstas bajo otros regímenes legales que sí admitan esta posibilidad.


 


 


II.        EL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL SOLAMENTE PUEDE OTORGAR TITULACIONES A MAYORES DE EDAD.


 


            Ante la imposibilidad de que se utilicen recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares para adjudicar viviendas a extranjeros, surge la pregunta de si es posible otorgar títulos de propiedad a menores de edad costarricenses, hijos de padres extranjeros.     


 


            La respuesta a la interrogante planteada, sin embargo, es negativa.


 


La normativa que regula la actividad prestacional del Instituto Mixto de Ayuda Social, conlleva a que la titulación de tierras solamente pueda realizarse a favor de mayores de edad.


 


            Ciertamente, la normativa de interés no establece ex profeso, que los beneficiarios de los programas de adjudicación de viviendas deban ser mayores de edad. Sin embargo, lo anterior constituye una conclusión obligada por la interpretación sistemática del Ordenamiento Jurídico.


 


            Efectivamente, desde lejana data, el Ordenamiento Jurídico ha autorizado al Instituto Mixto de Ayuda Social para adquirir terrenos a través de recursos propios, y traspasarlos, incluso donarlos, a favor de beneficiarios de sus proyectos sociales. Esto para colaborar con la solución al problema de vivienda del país.  En este sentido, cabe citar lo establecido en el artículo 31 de la Ley N.° 7083 del 25 de agosto de 1987 – Ley de Presupuesto Extraordinario -:


 


“ARTICULO 31.-


Autorízase al Instituto Mixto de Ayuda Social para que done y traspase, mediante el título de propiedad, a asociaciones, municipalidades o comités de vivienda, o a ambos, debidamente legalizados, así como también directamente a beneficiarios, aquellos terrenos que adquiera con dineros de los presupuestos nacionales ordinarios o extraordinarios de la República por medio del título 30 (partidas específicas), que estén destinados a vivienda. Igualmente, se le autoriza para que cancele deudas, total o parcialmente, contraídas para proyectos de vivienda por esas entidades.


Los beneficiarios sólo podrán pignorar sus propiedades con entes financieros estatales, mutuales, con el Banco Hipotecario de la Vivienda o con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.


En el caso de traspaso por parte de los beneficiarios a terceras personas, se deberá pagar al IMAS el valor del terreno de acuerdo con el avalúo del momento.”


 


            Debe destacarse que la norma transcrita, conllevaba sendas limitaciones al poder de disposición de los beneficiarios de los traspasos del IMAS, pues se impuso el deber, en caso de otorgar gravamen, de hacerlo únicamente a favor del Banco Hipotecario de la Vivienda, los bancos estatales, las mutuales o el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.


 


            De igual forma, la norma en comentario, prescribía en que caso de que el beneficiario resolviera vender la propiedad cedida por el IMAS, se encontraría en la obligación de pagar al Instituto el equivalente al valor del terreno.


 


            Posteriormente, se promulgó la Ley N.° 7151 del 24 de julio de 1990 – Ley que autoriza el traspaso de terrenos del IMAS -. Esta norma faculta al Instituto para traspasar viviendas a personas de escasos recursos. De acuerdo con la norma, el traspaso puede  ser a título gratuito o a título oneroso, según la condición socioeconómica del beneficiario.


 


“ARTICULO 1.- Autorízase al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)


para que segregue y les traspase sus terrenos a las personas que los ocupen por ser adjudicatarios de viviendas promovidas por esta institución. El Consejo Directivo del IMAS acordará, en cada caso, previo estudio socioeconómico de cada grupo familiar, si el traspaso es a título gratuito u oneroso. Salvo los casos de comodato.


En ningún caso el precio del terreno que se traspase será mayor que el del avalúo de la nuda propiedad realizado por el IMAS, correspondiente a la fecha de la adjudicación y a la cuota mensual familiar, con excepción de los casos de traspaso gratuito.”(El énfasis es nuestro)


 


            En todo caso, la Ley N.° 7151 igual cercena la facultad de disposición que, en principio, debía asistir a los beneficiarios en su condición de propietarios. La norma impide que, una  vez adjudicada o vendida la vivienda con su respectivo terreno a favor del beneficiario, éste pueda a su vez arrendarlo, gravarlo, venderlo o traspasarlo bajo cualquier título. Esto hasta que las deudas que se hubiesen adquirido hayan sido canceladas, y haya transcurrido el plazo de diez años.


“ARTICULO 3.- La vivienda, con su respectivo lote, la parcela o lote con servicios, adjudicados o vendidos por el IMAS, no podrán ser arrendados, gravados, embargados, vendidos ni traspasados en favor de terceros, por ningún título, mientras no hayan sido totalmente pagados y no hayan transcurrido diez años desde la fecha de la respectiva adjudicación. El Registro Público no inscribirá, dentro del término indicado, ventas, traspasos ni gravámenes de ninguna clase, salvo que medie aprobación del Consejo Directivo del IMAS.”


 


            Simultáneamente a la promulgación de la Ley N.° 7151, se publicó la Ley N.° 7154 que vino a reformar la Ley N.° 4760 del 4 de mayo de 1971 – Ley de creación del IMAS-.


 


            La Ley N.° 7154 expresamente facultó al Instituto para incluir dentro de sus programas de acción social, lo correspondiente a la adjudicación de viviendas. También, la Ley adicionó un numeral 39 de la Ley de Creación del IMAS. Esta disposición reitera la prohibición que se venía contemplando en la normativa pertinente, en orden a limitar las facultades de disposición del propietario.


 


“Artículo 39: En los casos a que se refieren los artículos precedentes, queda prohibida la venta de los inmuebles por parte de los beneficiarios, por un período de diez años."


 


            Resulta notorio y manifiesto el interés que ha tenido el Legislador, de un extremo, en autorizar al Instituto Mixto de Ayuda Social para realizar programas de adjudicación de viviendas. De otro lado, es obvia la preocupación del Legislador en limitar las facultades de disposición de los beneficiarios, impidiendo que éstos puedan traspasar o gravar las propiedades adquiridas de manos del IMAS, al menos, durante un período de tiempo o hasta el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias adquiridas.


 


            Lo anterior resulta de la mayor relevancia. Efectivamente, si el Legislador ha limitado las facultades de disposición del beneficiario sobre la vivienda, ha sido porque ha presupuesto que éste, en principio, gozaría de las capacidades legales para vender o gravar las propiedades adjudicadas por el IMAS. Es decir, que se presupone que el beneficiario goza de la capacidad de actuar.


 


De acuerdo con las regulaciones que el Código Civil contempla en orden a la capacidad de las personas, ciertamente, basta la capacidad jurídica – inherente a la existencia de las personas físicas – para recibir bienes en virtud de un acto de liberalidad. Este es un principio general que encuentra eco positivo en el artículo 1400 del Código Civil:


 


“ARTÍCULO 1400.- Para recibir por donación es preciso estar, por lo menos, concebido al tiempo de redactarse la escritura de donación; pero quedará pendiente el derecho del donatario de que se cumpla lo dispuesto en el artículo 13.”


 


            Sin embargo, con el propósito de disponer de dichos bienes, se hace necesario que el sujeto, amén de la capacidad jurídica, disfrute de la capacidad de actuar o de obligarse. La doctrina nacional ha definido la capacidad de actuar como “el presupuesto esencial para que la actividad de la persona pueda ser productora de consecuencias jurídicas”. Efectivamente, la venta o la aceptación de un gravamen sobre un bien, son actos privativos de aquellas personas mayores de edad, que gozan de la capacidad de actuar. (Ver PEREZ VARGAS, VÍCTOR. Derecho Privado. 1991. p. 53)


 


            En este sentido, es importante acotar que en nuestro medio, la mayoría de edad es requisito indispensable para disfrutar de la capacidad de actuar. Al respecto PEREZ VARGAS ha escrito:


 


“La edad es el principal constitutivo de la capacidad de actuar. Estando la capacidad de actuar ligada al presupuesto de la capacidad cognoscitiva y volitiva, el Derecho imputa al sujeto su propio comportamiento en cuanto él se encuentra en posibilidad de darle cuenta del alcance y significado de sus actos.(…)


En nuestro Derecho Civil se establece que son mayores las personas que han cumplido dieciocho años y menores las que no han llegado a esa edad. Con el cumplimiento de los dieciocho años, pues, se adquiere la mayoridad y con ella la capacidad de actuar.” (PEREZ VARGAS, Op. Cit. p. 57)


 


Lo anterior tiene fundamento positivo en los artículos 36 y 37 del Código Civil:


 


“ARTÍCULO 36.- La capacidad jurídica es inherente a las personas durante su existencia, de un modo absoluto y general. Respecto de las personas físicas, se modifica o se limita, según la ley, por su estado civil, su capacidad volitiva o cognoscitiva o su capacidad legal; en las personas jurídicas, por la ley que las regula.


 


ARTÍCULO 37.- Son mayores de edad las personas que han cumplido dieciocho años; y menores las que no han llegado a esa edad.”


 


            Debemos hacer hincapié que el propósito de las limitaciones previstas en las leyes N.° 7083, 7151 y 7154, ha sido impedir que los beneficiarios que hubiesen recibido, a título oneroso o gratuito, viviendas del IMAS puedan disponer de las mismas. Esto durante un período de tiempo que usualmente se extiende por diez años o hasta la cancelación de las deudas adquiridas con el IMAS.


 


            Obviamente, las limitaciones impuestas por la Ley a la facultad de disposición de las viviendas, solamente tendrían sentido si los beneficiarios gozaran de la plena capacidad de actuar, suficiente para disponer del bien.


 


            Efectivamente, es reconocido que los menores de edad carecen de las facultades para administrar y disponer, por su decisión autónoma, de los bienes inscritos a su nombre. Razón por la cual, no habría tenido sentido que la Ley estableciera limitaciones a la venta o gravamen de las viviendas adjudicadas.


 


De acuerdo con el artículo 145 del Código de Familia, la autoridad parental, en principio, comprende la potestad de administrar los bienes del hijo durante su minoría de edad. Es decir, que los menores de edad carecen de la potestad para administrar, por propia mano, sus bienes. Esto con las excepciones que la propia Ley comprende en relación con los bienes adquiridos por el trabajo:


 


ARTICULO 145.-


La patria potestad comprende el derecho y la obligación de administrar los bienes del hijo menor.


El hijo menor administrará y dispondrá como si fuera mayor de edad los bienes que adquiera con su trabajo.


Se exceptúan de la administración paterna los bienes heredados, legados o donados al hijo, si así se dispone por el testador o donante, de un modo expreso o implícito. En tal caso se nombrará un administrador.”


 


            Adicionalmente, el artículo 147 del Código de Familia, establece un régimen tutelar para proteger el patrimonio del menor de cara a posibles abusos de sus padres o tutores. El numeral de cita, prohíbe expresamente que el padre enajene o grave los bienes del hijo, salvo en caso de manifiesta necesidad o utilidad, en cuyo caso deberá solicitar autorización al Juez competente, conforme los ordinales 877 y siguientes del Código Procesal Civil:


 


“ARTICULO 147.-


La patria potestad no da derecho a enajenar ni a gravar los bienes del hijo, salvo en caso de necesidad o de provecho evidente para el menor. Para ello será necesaria autorización judicial si se tratare de inmuebles o de muebles con un valor superior a diez mil colones.”


        


            En consecuencia, queda claro que el menor de edad tampoco ostenta las facultades para disponer libremente de sus bienes, por lo que no puede venderlos ni gravarlos. De hecho, es importante remarcar que nuestra jurisprudencia, ha indicado que la administración de los bienes del menor de edad, pertenece a los padres. Potestad de administración que además sufre limitaciones en orden a la facultad de disponer de los bienes. Citamos la sentencia de las 9:40 horas del 16 de noviembre de 2004 del Tribunal de Familia:


 


“III. - La administración de los bienes de los menores de edad, está a cargo de los progenitores, como un atributo dado a los padres dentro del contenido de aquéllos derechos-deberes inherentes a la patria potestad. Sin embargo la ley impone limitaciones cuando se trate no ya de administración sino de disposición, al establecer que la autoridad parental no da derecho a enajenar ni a gravar los bienes del hijo, salvo en caso de necesidad o de provecho evidente para el menor, y para lo cual será necesaria autorización judicial si se tratare de bienes con un valor superior a diez mil colones (art. 147 del Código de Familia). El procedimiento estable­cido para obtener dicha autorización, es la actividad judicial no contenciosa, comprendida en los artículos del 877 al 885 del Código Procesal Civil, mediante las llamadas diligencias del utilidad y necesidad. En el escrito de formulación de ese trámite el titular de la patria potestad debe informar de la transacción que desea hacer (hipoteca, permuta, compraventa, etc.), enunciar la conve­niencia de la negociación para los meno­res, y solicitar la respectiva autorización. El juez verifica la información, oye a la representación de la Procuradu­ría General de la República, del Patronato Nacio­nal de la Infan­cia, a cualquier otro interesado, y resuelve autorizando o desautorizando el negocio según su entender respecto del beneficio para los meno­res.”


 


            De esta suerte, resulta claro que las limitaciones contempladas en las Leyes N.° 7083, 7151 y 7154, y que limitan la capacidad de disposición de los bienes adjudicados por el IMAS,  solamente tendrían sentido si los beneficiarios gozaran, en principio, de la libertad de disponer de sus bienes. Cosa de la que carecen los menores de edad, cuyos bienes son administrados por sus padres o tutores.


 


De tal manera, queda claro que a los ojos de la Ley, en principio, los menores de edad no podrían ser beneficiarios directos de los programas de adjudicación de vivienda del IMAS. Esto porque, conforme la legislación civil, los menores de edad no pueden por sus propios medios, disponer de su patrimonio.


           


            Esta tesis se confirma con la lectura del artículo 4 de la Ley N.° 7151. Esta norma dispone las regulaciones a seguir en caso de muerte del adjudicatario. En este sentido, debe denotarse que la prescripción prevé que el cónyuge o conviviente superviviente del causante – propietario, no podrá ser obligado a la división o venta de la propiedad adjudicada por el IMAS. Es decir, que a la luz del artículo 4, el beneficiario de una vivienda del IMAS, debe disfrutar al menos de la aptitud para contraer matrimonio, la cual viene aparejada de la capacidad de actuar:


 


“ARTICULO 4.- En caso de muerte del adjudicatario o propietario, el cónyuge o el compañero sobreviviente no podrá ser obligado por coherederos a la división o venta de la propiedad. Si ambos cónyuges o compañeros fallecieren, los hijos no podrán dividir ni traspasar la propiedad por ningún título, o su precio, mientras haya menores de edad.”


 


            Sobre el punto, también es de interés tener en cuenta lo establecido en el artículo 16 del Código de Familia:


 


“ARTICULO 16.-


Es prohibido el matrimonio:


1)            Del menor de 18 años sin el asentimiento previo y expreso de quien ejerza sobre él la patria potestad o tutela, salvo lo estipulado en el inciso 1) del artículo 21 de este Código.”


 


El poder reglamentario también ha entendido que, en tesis de principio, los beneficiarios de las viviendas adjudicadas por el IMAS deben ser mayores de edad.


 


En el artículo 4 del Decreto N.° 29531 del 12 de julio de 2001 – Reglamento a las Leyes N.° 4760 y sus reformas, y leyes N.° 7083, 7151 y 7154 para el otorgamiento de escrituras de propiedad para los adjudicatarios de vivienda del IMAS -, se establece:


 


“Artículo 4º—Requisitos: Para la autorización de los traspasos por parte del Consejo Directivo se deberá cumplir con los siguientes requisitos:


Un Profesional Ejecutor realizará un informe técnico o valoración social a la familia eventualmente beneficiaria, en el que se recomiende el traspaso del lote o vivienda a título gratuito u oneroso. En este último caso procederá la constitución de garantía hipotecaria a favor del IMAS según el valor del metro cuadrado en el momento de adquisición del inmueble, más intereses a la tasa de interés legal.


En caso de que el informe técnico o la valoración social sea realizado por un profesional externo funcionario de otra institución pública o contratado por el IMAS, deberá ser avalado por un profesional ejecutor de la Gerencia Regional correspondiente o del Área de Titulación.


La familia beneficiaria deberá contar con la Ficha de Información Social debidamente aplicada.


El beneficiario deberá aportar los siguientes documentos:


a) Plano topográfico debidamente inscrito en la oficina de Catastro del Registro Nacional y visado por la Municipalidad respectiva. El IMAS podrá otorgar beneficios a las familias con el fin de subsidiar el pago de honorarios, timbres y gastos de implementación e inscripción de dicho documento.


b) Fotocopia de la cédula de identidad y constancias de estado civil de los beneficiarios que adquieren, emitidas por el Registro Civil y constancia del INVU, del IMAS y IDA, de que a estos no les han sido adjuntados otros bienes inmuebles a su nombre por dichas instituciones.


c) Declaración jurada de ingresos de los jefes de familia o constancia de salario emitida por el respectivo patrono o certificación de ingresos emitida por Contador Público o Privado.


El IMAS gestionará la constancia de bienes de cada uno de los beneficiarios, con la cual se verificará la ausencia de bienes inmuebles inscritos a su nombre.


Revisados los expedientes por el Área de Titulación serán remitidos a la Subgerencia de Desarrollo Social para su posterior presentación ante el Consejo Directivo.


En el caso de aquellos solicitantes que demuestren haber ocupado el inmueble en forma pacífica, pública e ininterrumpida con los integrantes de su núcleo familiar durante un término no inferior a diez años y cuando no existan terceros de mejor derecho, el trámite de titulación únicamente requerirá el cumplimiento de los siguientes requisitos:


a) Plano topográfico debidamente inscrito en la oficina de Catastro del Registro Nacional y visado por la Municipalidad respectiva. El IMAS podrá otorgar beneficios a las familias con el fin de subsidiar el pago de honorarios, timbres y gastos de implementación e inscripción de dicho documento.


b) Fotocopia de la cédula de identidad y constancias de estado civil de los beneficiarios que adquieren, emitidas por el Registro Civil.


Demostrado el ejercicio de los actos posesorios en el término indicado y revisados los expedientes por el Área de Titulación serán remitidos a la Subgerencia de Desarrollo Social para su posterior presentación ante el Consejo Directivo, con base únicamente en la calificación social original que dio origen a la adjudicación por parte del IMAS.”


 


            La norma prevé que en caso de ser solicitante de una vivienda del Instituto, debe presentarse, cual requisito obligatorio e ineludible, fotocopia de la cédula de identidad del requirente.


 


            Ahora bien, la cédula de identidad es un documento que se extiende únicamente a mayores de edad. Los artículos 76 y 89 de la Ley N.° 3504 del 10 de mayo de 1965, Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil, disponen:


 


“Inscripción condicional de electores.


ARTICULO 76.-


Quienes hayan de cumplir dieciocho años de edad a la fecha de una elección de Presidente y Vicepresidentes de la República, podrán si han alcanzado ya la edad de dieciséis años, solicitar anticipadamente su cédula y ser inscritos como electores. Tales inscripciones no quedarán firmes sino hasta que la persona alcance la referida edad de dieciocho años, momento a partir del cual podrá ser retirada la cédula de identidad por cada interesado.


Los costarricenses naturalizados que cumplan los doce meses de haber obtenido su naturalización dentro de los seis meses anteriores a una elección, se inscribirán como electores si ya les hubiere sido expedida su cédula de identidad.”


 


“Quiénes deben adquirir cédula de identidad.


ARTICULO 89.- Todo costarricense de uno u otro sexo, mayor de dieciocho años o emancipado, tiene obligación ineludible de adquirir su cédula de identidad.”


 


La cédula de identidad es el documento idóneo que acredita la mayoría de edad. Amén de los efectos que en materia de Derecho Electoral produce. En torno a la relevancia jurídico electoral de la cédula de identidad, el Tribunal Supremo de Elecciones ha establecido:


 


“De tal suerte, la cédula de identidad tiene, ante todo, un carácter instrumental en orden a posibilitar la participación política del pueblo y la vivificación de la democracia representativa, por lo que reviste el más hondo sentido cívico-constitucional todo lo concerniente a las medidas encaminadas a facilitar la identificación ciudadana.”  (Resolución N.° 2337-E-2004 de las 12:20 horas del 6 de setiembre de 2004)


 


 


 Siendo, pues, que la cédula de identidad es un documento que se extiende previa corroboración de la mayoría de edad, debe entenderse que si el Decreto N.° 29.531, exige, a efecto de autorizar un traspaso de una vivienda financiada por el IMAS, la cédula de identidad, ha de sobreentenderse razonablemente, que la normativa requiere que el eventual beneficiario haya alcanzado la mayoría de edad.


 


Esta tesis se confirma por la exégesis del artículo 9 del mismo Decreto. Esta norma establece que, en principio, las propiedades adjudicadas por el IMAS deben inscribirse a nombre de los cónyuges o de los convivientes, es decir que el reglamento sigue en la materia lo establecido por la Ley N.° 7151, en orden a exigir que el beneficiario goce la aptitud para contraer matrimonio, que se encuentra asociada a la capacidad de actuar:


 


“Artículo 9º—Inscripción y limitaciones a la propiedad: De conformidad con la Ley Nº 7142 de Promoción de Igualdad Social de la Mujer los inmuebles se deberán inscribir de la siguiente manera:


a)      A nombre de ambos cónyuges, en caso de matrimonio.


b)      A nombre de la mujer y del compañero, en caso de unión libre.


c)      A nombre del adjudicatario que habite el inmueble al momento de solicitar la titulación, en el caso de que el cónyuge o compañero o compañera haya fallecido, hubiere hecho abandono de hogar en forma demostrada y no tuviese interés en el inmueble demostrado en forma fehaciente o si renunciare a sus derechos.


Se exceptúan los casos de adquisición uniparental.


El informe técnico o la valoración social determinará en cual de los casos anteriores se encuentra la respectiva solicitud.


En caso de fallecimiento del adjudicatario, el IMAS otorgará el título de propiedad a los herederos legítimos o testamentarios, de conformidad con la ley y el presente reglamento.”


 


En conclusión, por regla general, debe descartarse la posibilidad jurídica de que los menores de edad se constituyan como beneficiarios de los programas de vivienda del Instituto Mixto de Ayuda Social.


 


 


CONCLUSIONES


 


Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:


 


1.                  De acuerdo con el artículo 2 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, solamente las personas que ostenten la nacionalidad costarricense, pueden ser beneficiarios de los programas de asistencia social, que se financien con los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Por supuesto, la norma, igual establece que estos costarricenses han de caracterizarse por sus escasos recursos económicos.


 


2.                  El Tribunal Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la conformidad del artículo 2 anteriormente citado, con la Norma Fundamental del Estado. De esta manera, en la sentencia N.° 1415-1999 de las 9: 00 horas del 26 de febrero de 1999, estableció que en tesis de principio, no cabe hacer distinción entre extranjeros y nacionales, pues tanto a unos como a otros, les asisten los mismos derechos humanos. Esto por cuanto, el sustento de los derechos humanos es la dignidad humana, valor que es compartido por todas las personas independientemente de su nacionalidad.


 


 


3.                  Sin embargo, el Tribunal Constitucional admite que existen derechos fundamentales, que exigen la condición de nacional para su disfrute, verbigracia, el derecho al sufragio. Asimismo, se advierte que existen materias en las que resulta razonable que el Legislador distinga entre nacionales y extranjeros, sin que esto se erija como una infracción al derecho de igualdad.


 


4.                  En tratándose de los bonos familiares de vivienda, otorgados con recursos financieros provenientes del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, la Sala de lo Constitucional determinó, en primer lugar, que dichos bonos constituyen un beneficio asistencial que otorga el Estado. Es decir, una ayuda pública. Por lo que no nos hallamos ante un derecho fundamental de los habitantes a percibir un bono de vivienda. Luego, la sentencia arriba citada, consideró que constituye una potestad del Legislador la posibilidad de limitar los programas asistenciales, a aquel segmento de la población que es titular de la nacionalidad costarricense. Un término de este tipo, no limita derechos fundamentales, sino que regula la prestación de programas asistenciales.


 


5.                  Efectivamente, en criterio del Tribunal Constitucional, los bonos de vivienda se conciben como una forma de asistencia que los poderes públicos prestan a los costarricenses de escasos recursos. Sólo de forma indirecta, implican una protección de la familia. Por consiguiente, el hecho de que la Ley limite la asistencia a la población costarricense, no violenta el principio constitucional de protección a la familia.


 


6.                  Todo lo anterior, no desconoce que nuestra Carta Fundamental garantiza el derecho a la vivienda. Efectivamente, el artículo 64 de la Constitución Política establece el deber del Estado de promover la construcción de viviendas populares.


 


7.                  Nuestro Tribunal Constitucional, en sentencias recientes, ha reconocido la existencia de un derecho fundamental a una vivienda digna. Sobre este punto, la Magistratura constitucional ha indicado que el contenido de este derecho demanda del Estado una acción positiva u afirmativa, tendiente a garantizar, por la vía de la prestación, el disfrute de una vivienda.


 


8.                  La jurisprudencia constitucional, ha sido clara en señalar que la consagración constitucional de un derecho fundamental a la vivienda, no da pie a que se pueda exigir al Estado una solución habitacional individual e inmediata. La Sala de lo Constitucional, ha admitido que la posibilidad de exigir una solución habitacional, depende de las políticas establecidas en la legislación, y demás normativa de desarrollo.


 


9.                  Los precedentes constitucionales han indicado que la legislación que desarrolle el derecho a la vivienda, debe aplicarse de acuerdo con criterios de igualdad, y siempre tendiendo a cumplir el objetivo fijado de satisfacer las necesidades de vivienda de la población necesitada. Siempre, sin embargo, subsiste la facultad del Estado de racionalizar la ayuda pública, con vista en lo escaso de los recursos disponibles.


 


10.              Lo anterior lleva a concluir que si bien, el derecho a la vivienda establecido constitucionalmente, faculta a la persona para exigir una prestación positiva del Estado, en modo alguno atribuye un derecho subjetivo que le habilite para demandar del Estado una solución inmediata a su problema habitacional. Corresponderá a la legislación de desarrollo establecer los presupuestos bajo los cuales, una persona puede demandar del Estado una solución habitacional. Esto resulta conforme con lo expresado por la Doctrina especializada.


 


11.              La eficacia del derecho a la vivienda, pues, se vincula directamente con su legislación de desarrollo, particularmente con la denominada legislación de protección a la vivienda.


 


12.              Esta legislación de protección a la vivienda, se entiende, como una legislación dirigida, esencialmente a un amplísimo sector de familias y de ciudadanos que no podrían acceder a una vivienda a través del mercado sin ayudas públicas.


 


13.              Es propio de la legislación de desarrollo, particularmente de la legislación de protección, establecer los presupuestos, condiciones y requisitos para que una persona pueda acceder a una vivienda a través de las ayudas públicas. De esta suerte, toca a la legislación de desarrollo establecer los presupuestos y condiciones, bajo los cuales un extranjero puede atender a la asistencia pública para adquirir su vivienda. Esta posición es conforme con la doctrina.


 


14.              En el caso costarricense, y en lo que concierne a las ayudas financiadas con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, resulta evidente y manifiesto que la voluntad del Legislador, es que dicha asistencia social tenga por población beneficiaria exclusivamente a los costarricenses. Lo anterior, para racionalizar la asistencia pública. Esto sin perjuicio, de que los extranjeros puedan atenerse a las ayudas públicas, previstas bajo otros regímenes legales que sí admitan esta posibilidad.


 


 


15.              Ante la imposibilidad de que se utilicen recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares para adjudicar viviendas a extranjeros, surge la pregunta de si es posible otorgar títulos de propiedad a menores de edad costarricenses, hijos de padres extranjeros.


 


16.              La normativa que regula la actividad prestacional del Instituto Mixto de Ayuda Social, conlleva a que la titulación de tierras solamente pueda realizarse a favor de mayores de edad.


 


17.              Resulta notorio y manifiesto el interés que ha tenido el Legislador, de un extremo, en autorizar al Instituto Mixto de Ayuda Social para realizar programas de adjudicación de viviendas. De otro lado, es obvia la preocupación del Legislador en limitar las facultades de disposición de los beneficiarios, impidiendo que éstos puedan traspasar o gravar las propiedades adquiridas de manos del IMAS, al menos, durante un período de tiempo o hasta el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias adquiridas.


 


18.              Lo anterior resulta de la mayor relevancia. Efectivamente, si el Legislador ha limitado las facultades de disposición del beneficiario sobre la vivienda, ha sido porque ha presupuesto que éste, en principio, gozaría de las capacidades legales para vender o gravar las propiedades adjudicadas por el IMAS. Es decir, que se presupone que el beneficiario goza de la capacidad de actuar.


 


19.              De acuerdo con las regulaciones que el Código Civil contempla en orden a la capacidad de las personas, ciertamente, basta la capacidad jurídica – inherente a la existencia de las personas físicas – para recibir bienes en virtud de un acto de liberalidad. Sin embargo, con el propósito de disponer de dichos bienes, se hace necesario que el sujeto, amén de la capacidad jurídica, disfrute de la capacidad de actuar o de obligarse. La doctrina nacional ha definido la capacidad de actuar como el presupuesto esencial para que la actividad de la persona pueda ser productora de consecuencias jurídicas. Efectivamente, la venta o la aceptación de un gravamen sobre un bien, son actos privativos de aquellas personas mayores de edad, que gozan de la capacidad de actuar.


 


20.              En nuestro medio, la mayoría de edad es requisito indispensable para disfrutar de la capacidad de actuar.


 


21.              Las limitaciones impuestas por la Ley a la facultad de disposición de las viviendas adjudicadas por el IMAS, solamente tendrían sentido si los beneficiarios gozaran de la plena capacidad de actuar, suficiente para disponer del bien. Efectivamente, es reconocido que los menores de edad carecen de las facultades para administrar y disponer, por su decisión autónoma, de los bienes inscritos a su nombre. Razón por la cual, no habría tenido sentido que la Ley estableciera limitaciones a la venta o gravamen de las viviendas adjudicadas.


 


22.              La determinación de la naturaleza onerosa o gratuita del traspaso, no depende de si el beneficiario disfruta o carece de la capacidad de actuar. Por el contrario, la naturaleza del traspaso depende de la situación socioeconómica del beneficiario, y por ende de su capacidad de pago. Razón por la cual, debe descartarse la posibilidad de que un menor pueda resultar adjudicatario de una vivienda del IMAS.


 


23.              Esta tesis se confirma con la lectura del artículo 4 de la Ley N.° 7151. Esta norma dispone las regulaciones a seguir en caso de muerte del adjudicatario. En este sentido, debe denotarse que la prescripción prevé que el cónyuge o conviviente superviviente del causante – propietario, no podrá ser obligado a la división o venta de la propiedad adjudicada por el IMAS. Es decir, que a la luz del artículo 4, el beneficiario de una vivienda del IMAS, debe disfrutar al menos de la aptitud para contraer matrimonio, la cual viene aparejada de la capacidad de actuar.


 


24.              El poder reglamentario también ha entendido que, en tesis de principio, los beneficiarios de las viviendas adjudicadas por el IMAS deben ser mayores de edad.


 


25.              El Decreto N.° 29531 del 12 de julio de 2001 – Reglamento a las Leyes N.° 4760 y sus reformas, y leyes N.° 7083, 7151 y 7154 para el otorgamiento de escrituras de propiedad para los adjudicatarios de vivienda del IMAS - prevé que en caso de ser solicitante de una vivienda del Instituto, debe presentarse, cual requisito obligatorio e ineludible, fotocopia de la cédula de identidad del requirente.


 


26.              La cédula de identidad es el documento idóneo que acredita la mayoría de edad. Amén de los efectos que en materia de Derecho Electoral produce.


 


27.              Siendo, pues, que la cédula de identidad es un documento que se extiende previa corroboración de la mayoría de edad, debe entenderse que si el Decreto N.° 29.531, exige, a efecto de autorizar un traspaso de una vivienda financiada por el IMAS, la cédula de identidad, ha de sobreentenderse razonablemente, que la normativa requiere que el eventual beneficiario haya alcanzado la mayoría de edad.


 


28.              Es decir, que debe descartarse la posibilidad jurídica de que los menores de edad se constituyan como beneficiarios de los programas de vivienda del Instituto Mixto de Ayuda Social. Sin embargo, cabe hacer una matización en relación con el derecho de los jóvenes a acceder a una vivienda digna.


 


 


Atentamente,


 


Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez


Procurador Adjunto.


 


JAOA