C-330-2008

17 de setiembre del 2008

Señor

Manuel H. Rodríguez

Presidente

Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones

del Sector Empresarial Privado (UCCAEP)

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° P-080-08 de fecha 2 de setiembre del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio acerca del traslado de recursos económicos que hace el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) a la Comisión Nacional de Emergencias, en razón de que la Sala Constitucional ha señalado que el INA no debe girar dichos fondos, en tanto su ley orgánica establece que los recursos de la institución deben ser utilizados exclusivamente para las actividades de capacitación técnica.

Al respecto, nos permitimos indicarle que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones, de este Órgano asesor.

En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

(...)”.

De la normativa transcrita, se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, y no está facultada para responder consultas a particulares  (ver en igual sentido, en punto a la denegatoria de trámite de la consulta cuando el solicitante es una persona privada, entre otros, los siguientes dictámenes: C-154-2006 del 20 de abril de 2006, C-209-2006 del 23 de mayo de 2006, C-284-2006 del 11 de julio de 2006, C-423-2006 del 23 de octubre de 2006, C-459-2006 del 14 de noviembre de 2006, C-113-2007 del 11 de abril del 2007, C-097-2008 del 3 de abril del 2008, C-201-2008 del 12 de junio del 2008, C-272-2008 del 7 de agosto del 2008 y C-277-2008 del 8 de agosto del 2008).

En el caso que nos ocupa, la consulta lamentablemente se encuentra planteada de forma improcedente, al haber sido formulada por la UCCAEP como organización privada, la cual, como es obvio, no forma parte de la Administración Pública, de tal suerte que nos vemos imposibilitados de emitir el criterio jurídico solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales. En consecuencia, debemos proceder al rechazo de la gestión planteada.

Sin perjuicio de lo anterior, en aras de proporcionar alguna colaboración, le recordamos que en Internet podrá encontrar toda la jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Procuraduría General sobre el tema que es de su interés.  Para los efectos indicados, puede remitirse a la siguiente dirección electrónica correspondiente al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ): www.pgr.go.cr/scij

Asimismo, en relación con el punto específico que genera la inquietud planteada en su oficio, nos permitimos agregar que mediante nuestro reciente dictamen N° C-185-2008 de fecha 2 de junio del 2008 evacuamos una consulta en términos muy similares a la de su interés, en los siguiente términos:

“II-      Análisis de fondo:

En lo que interesa, tenemos entonces que los sujetos pasivos de la obligación jurídica tributaria que deriva del artículo 46 de la Ley N ° 8488 son todas las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas, y el hecho generador de dicha obligación lo constituye la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda.

Sin embargo la Asesoría Legal del Comité del Fideicomiso, argumenta que interpretando a contrario sensu el dictamen C-277-2007 emitido por la Procuraduría General   de la República - con ocasión de la consulta presentada por el Fondo Nacional de Becas –, que el Comité del Fideicomiso no se constituye en sujeto pasivo de la obligación tributaria contenida en el artículo 46 de la Ley N ° 8488 de 22 de noviembre del 2005, ya que según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley N ° 8147 y sus reformas y el artículo 4 del Reglamento Ejecutivo, los recursos del Fideicomiso Agropecuario tienen un destino específico y existe una prohibición expresa de utilizar los fondos en fines distintos a los establecidos. De previo a referirnos a tal argumentación, resulta menester transcribir los párrafos citados por la Asesoría Legal del Comité del Fideicomiso, que forman parte del texto del dictamen C-277-2007, y en los cuales fundamenta su argumento. Dice al respecto el dictamen:

“(…)

Con fundamento en lo anterior, es importante tener presente que, según lo dispuesto por los artículos 1 y 2 de la Ley n.° 7658 de 11 de febrero de 1997, Ley de Creación del Fondo Nacional de Becas, dicho Fondo es un órgano de Derecho Público, con desconcentración máxima, personería jurídica instrumental y adscrito al Ministerio de Educación Pública, de ahí que, a pesar de ostentar el grado máximo de desconcentración, el FONABE es parte de la Administración Pública central y, por ende, se constituye en sujeto pasivo de la obligación tributaria contenida en el artículo 46 de la ley n.° 8488. (Sobre la naturaleza jurídica de FONABE véase el dictamen C-111-2007 de 11 de abril del 2007).

Debemos recordar que la desconcentración máxima que ostenta el FONABE, lo que permite es que el Fondo Nacional de Becas se encuentre sustraído de las órdenes, instrucciones y circulares de su “superior jerárquico” o sea del ministro de Educación Pública. Así, el grado de independencia que otorga la desconcentración máxima se debe entender situada dentro de las competencias que legalmente le son otorgadas, en otras palabras, esta condición se ve supeditada a motivos políticos-legislativos meramente organizacionales que obedecen a criterios de eficiencia y especialidad técnica al momento de suministrar las becas conforme lo establece su propia Ley, por lo cual, en ningún momento, podemos entender este grado de desconcentración, como una técnica para sacar a FONABE de la Administración Pública centralizada, conlleve el no sujetarla al pago del tributo a favor del Sistema Nacional de Gestión del Riego.

(…)

En vista de lo anterior, es importante tener presente que en el tributo establecido mediante el artículo 46 de la Ley n.° 8488, el legislador grava el superávit que se produzca en el FONABE, una vez que se excluyan aquellos recursos que se encuentran ligados a un gasto concreto y determinado por la Ley . En este sentido, debemos precisar, que tal y como se señala en el criterio legal de FONABE, los artículos 3, 4, 5 y 9 de la Ley n.° 7658, Ley de Creación del Fondo Nacional de Becas, no se observa que los recursos económicos del Fondo estén sujetos a un fin especial y determinado y, por el contrario, de la lectura de los artículos 4 y 9 se desprende que los recursos de financiamiento de FONABE deben estar administrados para lograr el cumplimiento de los fines del Fondo, sin que se establezca una sujeción especial para estos a un fin o un gasto específico”.

Analizado el dictamen de cita esta Procuraduría no comparte el criterio externado por la Asesoría Legal del Comité del Fideicomiso. Si bien el artículo 5 de la Ley y el 4 del Reglamento establecen cuales son los rubros en que deben invertirse los fondos del fideicomiso, y como corolario de la prohibición contenida en el inciso n) del artículo 10 - mediante la cual el legislador dispone que los recursos del fideicomiso no pueden ser destinados a financiar ningún otro rubro presupuestario que no esté comprendido estrictamente en los objetivos del fideicomiso según el artículo 1 de la Ley - ello  no excluye al Comité del Fideicomiso como sujeto pasivo del tributo establecido en el artículo 46 de la Ley N ° 8488, por las siguientes razones:

1-      El hecho generador del tributo lo constituye la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período económico respectivo. En otras palabras, el hecho generador se configura una vez cerrado el período fiscal, lo que permite presumir que las inversiones en los rubros establecidos en el artículo 5 de la Ley se han cumplido efectivamente dentro del período económico; de suerte tal que el hecho de que los recursos se encuentren afectos al cumplimiento de un fin específico no es razón suficiente para presumir que el Comité del Fideicomiso no es sujeto pasivo de la obligación tributaria.

2-             No podemos ignorar que si la intención del legislador hubiera sido excluir al Comité del Fideicomiso como sujeto pasivo del tributo previsto en el artículo 46 de la Ley N ° 8488, hubiera establecido expresamente una no sujeción respecto de los superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período económico respectivo, ya que el definir el sujeto pasivo como elemento esencial de la obligación tributaria es materia privativa de la ley, según el inciso a) del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Siendo así, el ser o no ser sujeto pasivo de una relación jurídica tributaria no depende de una interpretación, sino de la voluntad del legislador. Tampoco podríamos derivar del dictamen de cita una exención subjetiva a favor del Comité del Fideicomiso, por cuanto el otorgar exenciones tributarias también es materia privativa de la ley según el inciso b) de artículo 5 del citado código.

Si analizamos tanto la Ley N° 8147 que crea el Comité del Fideicomiso y la Ley N ° 8488 que crea el tributo, advertimos que ninguna de las dos leyes prevén la no sujeción de los superávit presupuestarios o utilidades del Comité del Fideicomiso originados durante todo el periodo fiscal según corresponda, al pago del tributo, y menos aún establecen exención subjetiva a favor del Comité del Fideicomiso. No podría interpretarse entonces que la prohibición para que los recursos del fideicomiso no fueran utilizados para fines distintos de los establecidos en el artículo 5 de esta Ley, tales como crear un fondo común de empleados, financiar becas u otros beneficios que se consideren privilegios, y la exigencia de que los rubros   presupuestados debían estar en función de los objetivos propuestos en el artículo 1° de la Ley N° 8147 contenida en el inciso n) del artículo 10 de la Ley N ° 8147  ( modificada por Ley N°8509 del 5 de junio del 2006 ) elimina la condición de sujeto pasivo del Comité del Fideicomiso, o lo exime del pago del tributo establecido.

No puede afirmarse entonces que con fundamento en el dictamen C-277-2007,  que cuando los recursos económicos de un órgano desconcentrado en grado máximo sean canalizados hacia un fin específico – como en el caso del Comité del Fideicomiso – éstos no ostentan la condición de sujeto pasivo, de la contribución establecida en el artículo 46 de la Ley N ° 8488 como lo considera la Asesoría Legal del Comité del Fideicomiso.

Podemos concluir entonces que el Comité del Fideicomiso, en tanto órgano desconcentrado en grado máximo, con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería, forma  parte de la Administración Pública Central, y por ende se constituye en sujeto pasivo del tributo del 3% establecido en el artículo 46 de la Ley N. 8488.”

            Así las cosas, y sin perjuicio de la inadmisibilidad que afecta la consulta por las razones ya expuestas, esperamos que las referencias indicadas le sean de utilidad en orden a la inquietud planteada por esa organización.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch