C-346-2008

24 de setiembre, 2008

 

Licenciado

Eduardo Barboza Orias

Alcalde Municipal

Municipalidad de Limón

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio sin número de fecha 20 de junio del 2008, recibido en esta Procuraduría el 24 del mismo mes, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre la aplicación del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública a los funcionarios de la Municipalidad de Limón, específicamente sobre la aplicación del tope de anualidades a los funcionarios de la Municipalidad.

 

Adjunto a la consulta se nos remite el criterio del Departamento Legal de la Municipalidad de Limón, el cual señala:

 

“Es claro dicho artículo (se refiere al artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública) referente al tope de anualidades que se deben pagar a servidores públicos, pero es importante mencionar que la Municipalidad de Limón ha venido realizando los pagos de anualidades sin acatar lo que dispone dicho artículo de la Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que se ha creado una costumbre que le ha dado derecho a todos aquellos funcionarios que se les paga las anualidades sin aplicar el tope de anualidades.  Asimismo, es importante indicar que el artículo 2 y 4 del Código Municipal regulan la capacidad y autonomía que tienen las Municipalidades; por otro lado es importante indicar que la Ley de Salarios de la Administración Pública viene a regir a todas aquellas instituciones públicas que se regulan conforme los Estatutos del Servicio Civil, como se indica en el artículo 1 de dicha Ley…

Siendo que la Municipalidad de Limón, no se rige para el pago de salarios a los funcionarios Municipales de los Manuales y Estatutos de Servicio Civil, motivo por el cual las Municipalidades por la autonomía financiera que establece el Código Municipal  podrá dejar al abierto el tope, sin perjuicio alguno para la administración; por otro lado en cuanto a los funcionarios que se les ha pagado demás las anualidades no podrá la administración aplicarle dicha ley, toda vez que el artículo 34 de la Constitución Política establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas. 

Por tanto, de conformidad con lo anteriormente supracitado y de conformidad con el artículo 11 de la Ley de la Administración Pública y la Constitución Política no podrá la Municipalidad aplicar lo que establece el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública para aquellos funcionarios que se le ha venido pagando todas sus anualidades sin establecer el topo de anualidades.”

 

 

I.                   SOBRE LOS LÍMITES EN LA EMISIÓN DE LOS REGLAMENTOS AUTÓNOMOS DE SERVICIOS DE LAS MUNICIPALIDADES

 

Aduce la Municipalidad de Limón que en razón de la autonomía municipal otorgada por el Código Municipal, a la Municipalidad de Limón no le resulta aplicable la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional. 

 

Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

 

"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999)

 

Propiamente sobre la autonomía normativa, aquel Tribunal ha expresado que:

 

“Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que "el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen"  (Resolución número 3493-2002, de las catorce horas con cuarenta y un minutos del diecisiete de abril del dos mil dos, lo resaltado es el original.)[1]

 

Esta competencia normativa para dictarse su propio reglamento de organización, se encuentra desarrollada en los artículos 4 y 13 del Código Municipal, que expresan, en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico….

 

ARTÍCULO 13.- Son atribuciones del Concejo:…

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales…

           

Como se desprende de las citas normativas anteriores, la competencia asignada a las Municipalidades para organizarse internamente, debe ser desarrollada a través de reglamentos autónomos, cuya emisión deberá ser acordada por el órgano máximo de la corporación: el Concejo Municipal.   Sobre este tipo de instrumentos, la doctrina nacional ha indicado que:

 

“…el principal aspecto de la potestad de auto organización es la potestad reglamentaria autónoma que la misma contiene.  Es decir, la potestad para regular el régimen interior de los despachos u oficinas de cada poder.

Los reglamentos nacidos del uso de esta potestad tienen, generalmente, tres características fundamentales:  emanan directamente del poder o institución en su calidad de jerarcas del servicio, y no están basadas en una ley previa sobre su propia materia; crean órganos internos y regulan las relaciones entre los mismos; y finalmente, tiene como sujeto pasivo solamente órganos y no a terceros extraños al Estado, o en alguna forma, sólo a aquellos sujetos que han entrado en contacto especial con la Administración para gozar de sus servicios.”  (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Stradtmann Editorial, Edición 2002, Tomo I, pág. 265)

 

Los reglamentos autónomos de organización, como parte del bloque normativo existente, encuentran su límite en las normas de rango superior que los delimitan, de conformidad con la jerarquía de normas establecida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.   Señala dicho artículo lo siguiente:

 

“Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”

 

Dicho artículo constituye un límite para el accionar normativo de los entes que posean dicha potestad, en el tanto contempla la imposibilidad de incorporar en el reglamento materias que han sido reservadas a la ley o introducir modificaciones a las normas de rango superior al reglamento autónomo.   Al respecto, ha señalado el Tribunal Constitucional que:

 

“Al efecto, conviene señalar que la potestad reglamentaria ha sido definida por la Sala a través de su jurisprudencia, como la atribución constitucional otorgada a la Administración , que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). Ha expresado en múltiples ocasiones que la particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.” (Sala Constitucional, resolución número 2006-1809 de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del quince de febrero del dos mil seis)

 

En este mismo sentido, esta Procuraduría ha indicado que:

 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”. (Dictamen C-122-2006 del 22 de marzo del 2006, el subrayado no es del original.  En sentido similar, es posible ver los criterios C-256-2005 del 18 de julio del 2005, C-071-2005 del 17 de febrero del 2005, C-349-2004 del 6 de noviembre del 2004, entre otros.)

 

A partir de lo expuesto, tenemos que las corporaciones municipales, en ejercicio de la autonomía normativa asignada, pueden ordenarse internamente a través de los reglamentos autónomos, que deberán ser emitidos por el Concejo Municipal y que se encuentran sujetos a los límites establecidos por la jerarquía de fuentes, no pudiendo desconocer estos reglamentos normas de rango superior como lo sería la ley.

 

 

II.                EL ARTÍCULO 5 DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SÍ RESULTA APLICABLE A LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES

 

La anualidad es el beneficio o plus salarial otorgado a los empleados estatales por la acumulación del tiempo de servicio para las instituciones del Estado, y que, como su nombre lo indica, se reconoce por cada periodo anual que se acumula al servicio del Estado. 

Según lo ha indicado la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia[2], el sobresueldo de anualidad surge del reconocimiento que realiza el legislador de la teoría del Estado como patrono único, según la cual, el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente del ente u organismo específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, por lo que al trasladarse el empleado de un lugar a otro dentro del Estado, se mantiene su relación laboral para efectos del reconocimiento de un mínimo de beneficios. 

 

Este sobresueldo se encuentra recogido en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, cuyos artículos 5 y 12 señalan, en lo que interesa, lo siguiente: 

 

“Artículo 5.  De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría…”

 

“Artículo 12.  Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5° se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

…d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público...”

 

Ahora bien, tanto la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General de la República como la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia ha sido conteste al afirmar que la incorporación del concepto Sector Público amplió el rango de aplicación de los artículos señalados, incluyendo a todos los funcionarios públicos que se sirvan para ese Sector Público, y no solamente a los servidores adscritos al régimen de Servicio Civil.  Al respecto, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

“Como puede verse del texto transcrito, la terminología “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades del Estado; y, en consecuencia, el concepto de “Estado como Patrono Único” se amplía, también, hacia ese tipo de institutos, en cuyo caso, los servidores públicos que en él prestan o hayan prestados sus servicios, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado) -en propiedad o interinos-, tienen derecho al reconocimiento del tiempo servido, para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

 

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:

" ...La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:

"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).” (Pronunciamiento C-337-2006 del 23 de agosto del 2006)[3]

 

Cabe señalar que la posición anterior ha sido sostenida por la Sala Segunda para incluir a los funcionarios municipales, señalando expresamente que la inclusión de esos servidores no violenta la autonomía municipal, al estar ante normas generales de aplicación a todos los servidores públicos.  Al respecto, aquel Tribunal ha señalado:

 

“RESPECTO A LA AUTONOMÍA MUNICIPAL: Como primer fundamento de su recurso, la apoderada de la entidad demandada afirma que las Corporaciones Municipales gozan de autonomía administrativa y política, en virtud de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, lo que implica que en materia laboral y salarial existe autonomía de gobierno y de administración. Sin embargo, ello no la faculta para desconocer el derecho que le asiste al actor en su reclamo. Sobre el tema, la Sala ha sostenido reiteradamente que la autonomía municipal no se ve lesionada por el obligado reconocimiento de anualidades:

² III-. De conformidad con todo lo expuesto, jurídicamente es innegable que, el personal de la Municipalidad de San José, forma parte del Sector Público , verbigracia, Administración Pública, en los términos de los artículos 1 ° , tanto de la Ley General de la Administración Pública como 4 ° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.   Por otro lado, tomando en cuenta su condición de persona jurídica de Derecho Público, no empece su independencia funcional y de autogobierno, le resulta aplicable la Ley Nº 6835, partiendo del hecho de que la falta de cobertura respecto del régimen de Servicio Civil, no puede significar un obstáculo   para reconocer la antigüedad acumulada al servicio del Estado (doctrina y jurisprudencia del patrono único ); porque no es directamente de esa normativa estatutaria, de donde proviene el incentivo de los aumentos anuales.   A mayor abundamiento, debe comprenderse que la autonomía de que gozan las corporaciones municipales, tiene que ver con el ejercicio de sus potestades gubernativas y funcionales, para el cumplimiento de los fines que les son propios; amén de una potestad de orden normativo, referida a los aspectos sometidos, éstos sí, a su exclusiva competencia.   Esas potestades y sus alcances, otorgadas a las Municipalidades, lo son en sentido estricto, y consisten en poder dictar normas para desarrollar el objeto y para alcanzar los fines especializados que les fueron asignados, en el caso concreto, por el Código Municipal y las leyes conexas.   Se trata de una especialidad orgánica, por la función y por la materia, que delimita el grado de la autonomía de esos otros entes territoriales, menores, y determina un espacio de acción dentro del cual son autónomos, pero no más allá.   Esa esfera puede ser, más o menos, amplia, según la naturaleza del servicio y las posibilidades patrimoniales reales del ente.   Fuera de ella es incapaz de autonormarse y su regulación debe ceder frente a la legislación ordinaria del Estado - ente mayor- que es siempre de alcances y de aplicación general (erga omnes). -   IV. - Lo anterior tiene especial relevancia, en cuanto al régimen de empleo público, vigente en la demandada.   Ha de tomarse en cuenta que, los empleados que contrata, forman parte de los recursos humanos de que se sirve, para dar cumplimiento a sus competencias, en el ejercicio de las respectivas potestades; y por tal razón, se encuentran cubiertos por la de autogobierno; pero también, cuando se trata de normas ordinarias, emitidas por la Asamblea Legislativa, que no regulan, de manera expresa y típica, aquella competencia exclusiva, sino, diversamente, situaciones abstractas y generales, que inciden sobre la corporación municipal de igual modo como lo hacen respecto de cualquier otro sujeto jurídico similar, que se encuentra en los presupuestos de hecho que la misma determina, esa autonomía administrativa no puede relevarla de respetar y de dar cumplimiento a las exigencias de ese ordenamiento.   Por eso, para que las disposiciones emanadas del Concejo o, en su caso, del Ejecutivo Municipal, puedan prevalecer sobre la legislación ordinaria, que se les oponga, es necesario que, en ellas, se respete el contenido mínimo de los derechos y de los beneficios que esa legislación ha establecido con un alcance global, si bien sectorial, - artículos 11 y 74 de la Constitución Política y 2, 11, 14, 19, 20 y 586 del Código de Trabajo - ; por lo que, en el caso de los servidores municipales, parte de una relación de empleo público, si la Ley Nº 6835, les vino a conceder derechos, tomando en cuenta su condición esencial, indiscutible, de servidores públicos, como recursos humanos sometidos al cumplimiento de los fines y de las funciones, constitucional y legalmente impuestos a la Corporación Municipal, esas situaciones jurídicas de ventaja, estatutarias, deben serles plenamente reconocidas, por su relación de servicio vigente, que es de Derecho Público. -   V. - La presente interpretación, lo que pretende es armonizar la legislación aplicable, atendiendo al contexto de la especial relación de empleo, a que están sujetos los servidores municipales; de tal manera que no resulta contraria a los numerales 169 y 170 de la Constitución Política, pues no pasa por alto la autonomía que se le asigna a las Corporaciones Municipales, sino que impone la ineludible justicia y la igualdad, en un aspecto que integra la relación de empleo público; a saber: el reconocimiento de la antigüedad acumulada al servicio de la Administración Pública, como un todo, de la cual forman parte también las Municipalidades; ya que se define que el derecho incorporado por la Ley Nº 6835, a la Nº 2106, es un beneficio aplicable a todos los servidores públicos que hayan acumulado tiempo de servicio para el Estado, a los efectos de que su salario se incremente anualmente, y no una prerrogativa extendida, antojadizamente, que lesione la competencia municipal, tanto menos su potestad de autogobierno.   Por otra parte, las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las Corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley Nº 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma.   Amén de lo expuesto, los ordinales 191 y 192 de la Carta Magna, no pueden constituir obstáculo alguno que impida reconocer las anualidades, conforme esa Ley 6835, porque si bien ésta vino a reformar y a adicionar la Ley de Salarios de la Administración Pública; la que, a su vez, se complementa con el Estatuto de Servicio Civil, del texto de la primera se desprende que sus efectos van más allá de los servidores sujetos al directo régimen estatutario; amén de que, éste último, tiene efectos y alcances generales (Véanse los votos de la Sala Constitucional, Nos. 1696 y 3285 de las 15:30 horas, del 23 de junio, y de las 15 horas, del 30 de octubre, ambos de 1992 y respectivamente). ² (Voto N° 238 de las 15:50 horas del 14 de agosto de 1996)

Más recientemente, al resolver un caso similar, esta Sala manifestó:

²A pesar de que la demandada es un ente autónomo, tal y como lo establece el numeral 170 de la Constitución Política, en materia salarial debe respetar las normas de carácter general que rigen en el Sector Público del cual es parte, emitidas con el carácter de legislación ordinaria de observancia y aplicación obligatoria, como es el caso de la Ley 6835 del 22 de diciembre de 1982 indicada.   En un caso como el presente, no es posible avalar la aplicación del Manual Descriptivo de Empleos y la Escala de Sueldos vigentes en la demandada con detrimento de los mínimos establecidos en esa ley general, pues implicaría relegar ilegalmente a los trabajadores municipales a una situación de inferioridad con respecto al resto de los servidores públicos (Voto N° 326 de las 9:30 horas del 22 de octubre de 1999).

No existiendo ninguna razón para variar lo resuelto en el caso concreto, debe rechazarse este primer argumento del recurso.”  (Sala Segunda, resolución número 241-2001 de las diez horas diez minutos del dos de mayo del dos mil uno.)

 

Como se desprende de la extensa cita, la Ley de Salarios de la Administración Pública, en sus artículos 5 y 12 sí resulta de aplicación a los servidores municipales, por lo que no es posible sostener la existencia de la autonomía municipal a efectos de desconocer una ley.

 

Por otra parte, tampoco resulta de recibo el señalar que, al encontrarnos ante una costumbre administrativa, es posible a la Municipalidad de Limón desconocer lo establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

En efecto, el principio de legalidad sostiene que  toda autoridad o institución pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico.    Este principio encuentra su sustento en los artículos 11 de la Constitución Política y en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública. Señalan los artículos en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

 

Artículo 11: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

 

“Artículo 11: “1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa”.

 

Sobre este principio la Sala Constitucional, ha señalado:

 

“El principio de legalidad que consagra el artículo 11 de nuestra Constitución Política, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben de estar regulados por norma escrita, lo que implica desde luego, el sometimiento a la Constitución a la ley, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en que se encuentren apoderadas para hacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso. En consecuencia, solo les es permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa y todo lo que no les esté autorizado les está vedado.”  (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2001-0341 de las nueve horas trece minutos del doce de enero del dos mil uno)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la doctrina ha señalado que “el principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley  y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.” [4]

 

Dicho principio resulta de aplicación al reconocimiento de beneficios económicos a los funcionarios públicos, máxime si consideramos que los fondos sobre los cuales se estaría cargando el costo de dichos beneficios, son fondos públicos.

 

Sobre la aplicación del principio a los beneficios  otorgados a los funcionarios, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:

 

“(…) En virtud de lo anterior, dichos funcionarios gozan de una naturaleza de empleados públicos, por lo que sus relaciones de servicio se hallan sujetas al principio de legalidad en todas sus dimensiones.  Uno de los elementos de dichas relaciones que está sometido a ese principio es precisamente el salario, el cual, en materia de empleo público, es pagado con recursos del Estado, por lo que se halla regido por el denominado principio de legalidad presupuestaria, de conformidad con el cual, el uso y disposición de los recursos se encuentra supeditado al presupuesto del ente público respectivo, de manera que todo gasto, debe estar autorizado presupuestariamente”.   (…)  En el caso que se conoce, quedó acreditada la existencia de una práctica por parte del demandado de reconocer, a ciertos servidores, una hora adicional a la jornada diaria por el desplazamiento que debían hacer desde Puntarenas al Puerto de Caldera, la cual se mantuvo durante más de diez años, además, que el transporte era suministrado por la entidad accionada.  Posteriormente, se acordó entre los trabajadores y la administración del INCOP cambiar el pago de esa hora adicional, por un plus del 20% sobre el salario del servidor, modificación que fue sometida a aprobación de la Autoridad Presupuestaria y denegada por esta, deviniendo en la eliminación de este beneficio que se había otorgando a los funcionarios. (Véanse hechos expuestos en la demanda de folios 3 a 6), no controvertidos por el accionado en su contestación de folios 24 a 32; así como testimonios de Edwin  Salas  Salas  -folios  68 a 70-,  Gerardo  Antonio  Medina  Madriz -folios 71 y 72-, Abdul Kayen Solórzano -folios 73 a 77).  Ahora bien, a pesar de lo anterior y de conformidad con lo expuesto líneas atrás, puede concluirse que no se demostró la existencia de una norma de contenido presupuestario que autorizara la inclusión de esa suma adicional en el salario de los funcionarios. En ese sentido, la práctica de reconocer económicamente ese periodo diario carecía de sustento legal y presupuestario, al no existir norma alguna de tal naturaleza que respaldara la erogación  para el pago de ese reconocimiento, por lo que se estima improcedente el reclamo en cuanto a la cancelación del monto y el restablecimiento a futuro de ese beneficio, en virtud de haber sido otorgado ilegítimamente. (…) Tampoco puede decirse que, en este asunto, operara una costumbre fundamentada en la práctica mencionada, pues, en todo caso se trataría de una costumbre contra legem, inaplicable como fuente de derecho en materia de empleo público, donde lo que prima es más bien el principio de legalidad, según se indicó en el apartado anterior. “   (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 258-2008 de las diez horas y treinta minutos del veintiocho de marzo del 2008.)

 

Siguiendo la misma línea argumentativa, esta Procuraduría General de la República ha insistido en la necesidad de contar con una norma legal para el otorgamiento de ciertos beneficios a los funcionarios públicos.  A razón de ejemplo, podemos citar el caso de la ampliación del incentivo  conocido como riesgo policial, mencionado en el dictamen C-003-2007 del 10 de enero del 2007 y en el cual indicamos:

 

“De la extensa cita textual transcrita, puede reseñarse que desde el año de 1986 se empezaba a regular atípicamente, el incentivo en cuestión, para los empleados de la Guardia Civil y de lo que se denominaba en aquella época Guardia de Asistencia Rural. Posteriormente, con la promulgación de la Ley No. 7272 de 18 de diciembre de 1991, se extendió el pago a otros grupos policiales pero siempre dentro del ámbito de la policía del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación. Asimismo, se emitieron algunos decretos para ampliar el reconocimiento del rubro salarial a otros funcionarios. Sin embargo, esta Procuraduría en dictámenes que allí se citan, advirtió la improcedencia de tal otorgamiento, pues no era posible ampliarlo a través de normativa inferior a una ley.

No fue sino con el artículo 3 de la Ley denominada “Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista” (Ley No. 8096 de 15 de marzo del 2001) que se adiciona al Capítulo IX de la Ley de General de Policía (No. 7410 de 26 de mayo de 1994 ) los artículos 85 y 86, que se crea formalmente el riesgo policial”

 

En el mismo sentido, en criterio de esta Procuraduría ha sido reiterado en tratándose de los abogados que laboran para las corporaciones municipales y que no realizan gestión tributaria, toda vez que al no existir una norma que autorice el pago del beneficio de compensación por prohibición, los abogados de las municipalidades no pueden hacerse acreedores de dicho emolumento, a pesar de que sí están sujetos al régimen de prohibición.  Al respecto, se señaló:

 

“Sin embargo, es importante señalar que cuando el legislador trata de compensar económicamente a los abogados que se les restringe el ejercicio profesional de manera privada y a  través de diversas reformas a la Ley Número 5867 de 15 de diciembre de 1975, (entre ellas, mediante Ley No. 6008 del 9 de diciembre de 1976, reformada por Ley 6222 de 2 de mayo de 1978, se aplica el incentivo por prohibición a los licenciados y egresados del Poder Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, Registro Civil y Contraloría General de la República, pues los abogados del Poder Ejecutivo ya estaban contemplados en el texto original del artículo 5)  deja de lado algunos abogados de la Administración Pública como sucede con   los abogados de las municipalidades. Así lo detectó este Despacho en su oportunidad, al argüir: /" A pesar de lo anterior, en ninguna de las leyes citadas se incluyó expresamente como beneficiarios de la compensación económica en estudio a los abogados de las municipalidades (1) . Ello implica que a esos profesionales no podría reconocérseles como consecuencia de la prohibición específica establecida en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, compensación económica alguna, pues -insistimos- aunque la restricción para el ejercicio profesional privado está contemplada en el ordenamiento jurídico y debe acatarse, no existe norma alguna que respalde el pago de una retribución salarial derivada de esa prohibición. "(Pronunciamiento número C-348-2007 del 02 de octubre del 2007)

 

Así mismo en concordancia con lo anteriormente señalado, el principio de legalidad presupuestaria consagrado en los numerales 176 y 180 de la Constitución Política, señala que el presupuesto conforma un límite en el actuar de la Administración respecto al uso y disposición del erario público.   En lo que a nuestro caso interesa, dicho principio se traduce en la necesidad de que exista, además de una norma legal que cree el beneficio, una norma presupuestaria que autorice el pago respectivo.  Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 176.” El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.

ARTÍCULO 180.- “El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo”.

 

Sobre este principio la Sala Constitucional en su resolución 5500-2000 de las catorce horas treinta y tres minutos del 5 de julio del 2000, señaló lo siguiente.

 

“El principio de legalidad presupuestaria se deriva del contenido de los artículos 176 y 180 constitucionales, fundamentalmente de este último. El primero dispone, en lo que interesa, que "El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico." Por su parte, el artículo 180 establece: "El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. (...)". Tal como se señala en la acción, como autorización limitativa, el presupuesto determina la legalidad de los gastos públicos, de tal suerte que la Administración puede disponer de los fondos únicamente en la forma y medida contemplados en la correspondiente norma presupuestaria. Si dicha norma es la que habilita al Estado para la realización del gasto, cualquier variación que se pretenda hacer en el destino asignado a los fondos, igualmente debe satisfacer este principio constitucional, de ahí que sea indispensable tramitar la respectiva modificación presupuestaria. En este sentido, lleva razón tanto el accionante como la Procuraduría al rendir su informe, cuando afirman que existe una diferencia entre crear una obligación y autorizar su pago, toda vez que la ley ordinaria puede ser fuente creadora de obligaciones o gastos –en este caso, el pago de un subsidio- mas no puede autorizar en forma automática el pago de dicha obligación. Lo anterior, por cuanto esa autorización sólo puede proceder de una norma presupuestaria: el ente público sólo puede ejecutar un pago dentro de las previsiones presupuestarias vigentes, para las cuales, ciertamente, sirve de fundamento la legislación ordinaria”.

 

Cabe advertir que dicho principio se encuentra reconocido también en el artículo 56 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, al establecer:

Artículo 56: “Reconocimiento ilegal de beneficios laborales.   Será penado con prisión de tres meses a dos años, el funcionario público que, en representación de la Administración Pública y por cuenta de ella, otorgue o reconozca beneficios patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable”.

 

Al tenor de lo establecido, en criterio de este Órgano Asesor, no sería posible que por la vía de la costumbre se desconozca una norma de rango legal para otorgarle beneficios a un grupo de trabajadores, sin violentar severamente el principio de legalidad.

 

Por otra parte, según lo establece el artículo 129 de la Constitución Política, las leyes no pueden ser desaplicadas por costumbre, por lo que el argumento expuesto por la Asesoría Jurídica de la Municipalidad de Limón no resulta de recibo.  En efecto, el artículo 129 constitucional dispone:

 

ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.  

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.  

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.  

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.  

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.”

 

De esta norma se deriva el principio de que las leyes son obligatorias y deben ser cumplidas por los destinatarios, siendo imposible alegar contra su cumplimiento que exista una costumbre.  Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado:

 

“El principio es que la ley es obligatoria, lo que significa que debe ser cumplida por su destinatario. La obligatoriedad de la norma depende de su vigencia, la cual está dada por la pertenencia al sistema jurídico. De manera que en el tanto en que la ley esté vigente se beneficia del principio de obligatoriedad. Importa señalar que en virtud del principio de obligatoriedad de las normas, mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto que conduzca a su desaplicación: si la ley está vigente y resulta eficaz, todo destinatario, incluida la Administración Pública, se encuentra obligado a aplicarla. Puesto que no existe una libertad de apreciación sobre el cumplimiento de la ley, la inaplicación de la ley genera responsabilidad por su incumplimiento.

Como señalamos en el dictamen N. C-° C-118-2003 de 29 de abril último, las disposiciones en orden a la obligatoriedad y eficacia de la ley tienden a satisfacer uno de los valores fundamentales a que debe tender todo ordenamiento jurídico: el principio de seguridad jurídica. En razón de lo cual se postula la no ignorancia de la ley, así como la plena eficacia de las normas jurídicas, disponiendo sobre los mecanismos que pueden hacer cesar tanto la vigencia como la eficacia de las disposiciones jurídicas.

En virtud de su obligatoriedad, el destinatario de la norma debe ajustar su conducta a lo preceptuado por la ley, sea actuando sus preceptos, sea omitiendo las conductas que el legislador sanciona.” (énfasis agregado)

Las citadas consideraciones explican con toda claridad las razones por las cuales el acatamiento obligatorio de la ley a partir de su entrada en vigencia no es disponible, por lo que no puede ser condicionado ni pospuesto con fundamento en ninguna razón. “(Pronunciamiento número C-102-2008 del 8 de abril del 2008)

 

De conformidad con lo expuesto, es claro que no es posible alegar la costumbre para desaplicar la norma de rango legal, sobre todo si ello importa el compromiso de fondos públicos y el reconocimiento de beneficios salariales no amparados a una norma jurídica.

 

III.             SOBRE EL TOPE DE 30 ANUALIDADES ESTABLECIDO POR EL ARTÍCULO 5 DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

En lo que respecta al tope establecido  por la Ley de Salarios de la Administración Pública, debemos señalar que el mismo ha sido cuestionado ante la Sala Constitucional por lo que actualmente está siendo objeto de análisis por parte de ese Tribunal Constitucional bajo los expedientes 07-008650-0007-CO y 08-010245-0007-CO, siendo que en este último expediente, por resolución número 2008-13025 del 27 de agosto del 2008 se suspendió la tramitación de la acción hasta tanto no sea resuelta la acción que se tramita en el expediente número 07-08650-0007-CO.

 

Nos permitiremos transcribir parte del informe rendido por esta Procuraduría General de la República en la acción tramitada bajo el expediente 07-008650-0007-CO y que resume la posición jurisprudencial que ha tenido la Sala Constitucional sobre el punto.

 

“IV.JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL RELACIONADA CON EL TOPE DE  ANUALIDADES

Como ya indicamos, esa Sala se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el ajuste al Derecho de la Constitución del artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.   Así, en la sentencia n.° 1309-99 mencionada (reiterada, entre otras, en la n.° 1310-99 de las 16:39 horas del 23 de febrero de 1999, en la n.° 1793-99 de las 18:57 horas del 9 de marzo de 1999, en la n.° 9243-2005 de las 15:56 horas del 12 de julio de 2005, en la 4596-2006 de las 9:40 horas del 31 de marzo de 2006, en la n.° 15978-2006 de las 8:41 horas del 3 de noviembre de 2006, y en la 196-2007 de las 10:25 horas del 12 de enero de 2007) la Sala indicó que dicha norma no viola el principio de igualdad, y que es al legislador a quien le corresponde evaluar la posibilidad de romper el tope fijado en ella:

“ El principal argumento del accionante hace referencia a que el tope de treinta anualidades que establece el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública , quebranta el principio de igualdad en materia laboral, porque aún realizando el mismo trabajo, quienes tienen más de treinta años de laborar dejan de percibir nuevos aumentos por concepto de anualidades. Agrega que esta situación también resulta contraria al contenido del artículo 68 constitucional, porque la Administración continúa rebajando las cuotas correspondientes al ahorro obligatorio del Banco Popular y lo correspondiente al Régimen de la Caja del Seguro Social, pero cesa el aumento por concepto de anualidades. Todos los funcionarios públicos sujetos al régimen salarial que establece la legislación cuestionada resultan afectados en igual medida por la disposición sobre el tope al pago de las anualidades, por ello no es dable hablar de discriminación. El pago de anualidades no es un pago por el trabajo realizado, sino una retribución que tiene su origen en la capacitación en el trabajo. La justificación de que exista un límite legal al pago de anualidades, se relaciona con que la curva de aprendizaje también tiene un límite. No corresponde a esta jurisdicción valorar los criterios técnicos que llevaron a determinar que ese tope o límite sea de treinta años. Más que una cuestión de igualdad, el reclamo del accionante se refiere a la valoración del contenido técnico de una disposición del legislador sobre una forma de retribución económica o incentivo, el cual, según el informe técnico aportado por los representantes del Estado, corresponde al pago por aprendizaje en el puesto. Dentro de este contexto, la vía adecuada para gestionar el rompimiento o modificación del tope de treinta años al pago de anualidades lo es a través de una reforma legislativa”.

En esa misma resolución, la Sala sostuvo que la norma cuya constitucionalidad se cuestiona, no viola el derecho al trabajo, ni el principio de irrenunciabilidad de derechos laborales:

“IV.- Se arguye que el artículo 5 impugnado contraviene el derecho al trabajo, enunciado en el artículo 56 constitucional. En reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional se ha referido al alcance de este derecho y en esencia, se considera que se refiere al derecho de todo individuo de tener un trabajo digno, debidamente remunerado y libremente elegido. Lo que el recurrente discute es un aspecto atinente a la composición de la remuneración que en forma alguna le impide trabajar, elegir libremente su trabajo o recibir el salario establecido por ley. En consecuencia, este argumento debe rechazarse.-

V.- Otro argumento del accionante se refiere a que la norma cuestionada violenta el principio de irrenuciabilidad de derechos y beneficios que contempla el artículo 74 de la Constitución, porque induce al trabajador a renunciar anticipadamente a sus derechos laborales. No existe un derecho legalmente reconocido al accionante a obtener un aumento anual después de haber cumplido los treinta años de servicio y por ello, con lo dispuesto en la norma impugnada no se posibilita o impone ninguna renuncia de derechos. Por ello, también este argumento debe rechazarse”.

En otra oportunidad, esa Sala sostuvo que el tope de 30 anualidades previsto en la norma que aquí se impugna, no infringe derecho fundamental alguno, por lo que si el reclamo se planteó en la vía de amparo, no procede siquiera dar plazo para interponer una acción de inconstitucionalidad.   Nos referimos a la sentencia n.° 1982-2003 de las 14:59 horas del 12 de marzo de 2003, reiterada en la n.° 4537-2006 de las 8:41 horas del 31 de marzo de 2006, y en la n.° 4980-2006 de las 10:05 horas del 7 de abril de 2006:

“Si de conformidad con la legislación vigente al recurrente no se le puede reconocer más de treinta aumentos anuales, con ello no se le viola derecho fundamental alguno, pues la forma en que se regula dicho aumento y el tope impuesto es un asunto propio del legislador, sin que lo así regulado pueda ser revisable en esta vía.   Al recurrente no se le ha afectado su salario ni se le han variado las condiciones esenciales de su relación laboral, razón por la cual no se ha producido la alegada violación a sus derechos fundamentales al trabajo y al salario establecidos en los artículos 56 y 57 de la Constitución Política. Tampoco se le ha dado un trato discriminatorio, pues, por el contrario, se le está aplicando la normativa vigente como corresponde a cualquier funcionario a quien se le haya reconocido el máximo de anualidades que establece la ley, razón por la que tampoco se ha transgredido el contenido del artículo 33 constitucional.   De manera que al no haberse producido violación alguna a los derechos fundamentales del recurrente, sino tratarse de una mera disconformidad de éste con la forma en que está regulado lo referente a los aumentos anuales –lo que es un asunto de mera legalidad– tampoco procede dar plazo para que el recurrente interponga la respectiva acción de inconstitucionalidad en los términos establecidos en el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional”.

Finalmente, al resolver un recurso de amparo presentado por algunos empleados del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) en relación con el tema que aquí interesa, esa Sala reiteró que el establecimiento de un tope al reconocimiento de anualidades no viola el principio de igualdad.   Se trata de la sentencia n.° 1933-2004 de las 8:33 horas del 27 de febrero de 2004:

“… los recurrentes alegan violentado su derecho a la igualdad, pues después de cumplir el tope de treinta anualidades, no han recibido incrementos salariales por ese concepto, a diferencia del resto de compañeros del SENARA.   No obstante, los mismos recurrentes reconocen estar en una situación diferente, precisamente porque ellos ya cumplieron el tope señalado.   En este punto, conviene aclararles que si bien es cierto, como tesis de principio partimos de una igualdad general en la ley, en la especie se da una desigualdad de circunstancias que ameritan un trato diferenciado y por ello no existe la discriminación alegada”.

De la anterior reseña jurisprudencial se desprende que existen más de diez resoluciones de esa Sala que han rechazado la posibilidad de declarar inconstitucional   el establecimiento de un tope al reconocimiento de anualidades.   Asimismo, que cinco de esos fallos se han emitido durante los últimos dos años, lo que evidencia que la posición de la Sala, en ese aspecto, ha sido reiterada y estable.

V. MOTIVOS DE INCONSTITUCIONALIDAD ATRIBUIDOS AL ARTÍCULO 5° DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADM. PÚBLICA

Como ya indicamos, el accionante considera que la norma impugnada viola el principio de igualdad general previsto en el artículo 33 de la Constitución Política , así como el de igualdad salarial y de condiciones de trabajo a que se refiere el numeral 68 de ese mismo cuerpo normativo.

 Al respecto, debemos indicar que a ese argumento ya se refirió este Órgano Asesor en el informe rendido en la acción de inconstitucionalidad n.° 1971-97 –al cual se hizo referencia anteriormente– , y no existen razones jurídicas para variar de criterio, amén de que la posición de la Sala Constitucional –manifestada en la jurisprudencia a la cual también se hizo alusión– , gira en el sentido de que no es posible considerar que el tope establecido en el artículo impugnado viole el principio de igualdad en perjuicio de los funcionarios que han acumulado más de treinta años de servicio.   Lo anterior debido a que el único parámetro propuesto para acreditar esa desigualdad, es el de las personas que no han alcanzado aún los treinta años de servicio, grupo que, evidentemente, es distinto al que se considera discriminado por la disposición.

Distinta sería la situación si, con base en una misma norma, se le sigue reconociendo indefinidamente el pago de anualidades a algunas personas que han superado los treinta años de servicio y a otras no, en cuyo caso sí podría considerarse infringido el principio en estudio; sin embargo, esa no es la situación que subyace en el asunto que se analiza, ni la norma impugnada propicia ese tipo de distinción.

Por otra parte, considera el accionante que el tope establecido en el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, infringe el artículo 51 de la Constitución Política, específicamente, el derecho que tiene el anciano a la protección especial del Estado.

Sobre ese punto, considera este Órgano Asesor que en este caso no se produce la violación alegada, toda vez que una persona que acumule treinta años de servicio no necesariamente es un anciano.   Además, debe tenerse en cuenta que los sobresueldos que se reconocen en el sector público (dentro de los que se encuentran las anualidades, la compensación económica por prohibición, o por dedicación exclusiva, la carrera profesional, el zonaje, etc.) no tienen como función aumentar la base de cálculo de la pensión, sino compensar o retribuir diversos factores relacionados con la prestación efectiva del servicio.   Si como consecuencia de tales sobresueldos se incrementa la base de cálculo de la pensión, eso constituye un efecto accesorio del sobresueldo, pero no por ello podría afirmarse que el legislador está inhibido para establecer límites en esa materia.

 En definitiva, es criterio de este Órgano Asesor que corresponde al legislador (y no a la jurisdicción constitucional) analizar la posibilidad de modificar –o eliminar– el tope a las anualidades, posibilidad que en estos momentos pondera la Asamblea Legislativa, según proyecto de ley en trámite denominado “Ley para Reformar el tope del pago de Anualidades establecido en el artículo 5 de la Ley General de la Administración Pública”, expediente   n.° 16.361. “

 

IV.             CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto, este Órgano Técnico Consultivo concluye lo siguiente:

 

1.                  La autonomía otorgada a las Municipalidades para darse su propio régimen interno, debe ser desarrollada a través de reglamentos autónomos, cuya emisión deberá ser acordada por el órgano máximo de la corporación: el Concejo Municipal.

 

2.                  Los reglamentos autónomos de organización, como parte del bloque normativo existente, encuentran su límite en las normas de rango superior que los delimitan, de conformidad con la jerarquía de normas establecida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

3.                  A partir de lo expuesto, la autonomía otorgada a las corporaciones municipales, no las exime de respetar las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa en los asuntos generales, pues al igual que el resto de normas dictadas por la Administración Pública, los reglamentos autónomos de las respectivas municipalidades deben respetar la jerarquía de normas existente.

 

4.                  Los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública resulta de aplicación a los funcionarios municipales, toda vez que las corporaciones municipales integran el Sector Público al que están dirigidas dichas normas.

 

5.                  En virtud del principio de legalidad, no es posible sostener que una costumbre administrativa contra leggem autorice a la Municipalidad de Limón para desaplicar los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

Cordialmente,

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm