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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 353 del 01/10/2008
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 353
 
  Dictamen : 353 del 01/10/2008   

C-353-2008


1 de octubre,  2008


 


Señor


Guillermo Zúñiga Chaves


Ministro


Ministerio de Hacienda


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-2240-08 del 24 de setiembre último, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con el artículo 29 de la Ley Marco de Pensiones (n.° 7302 de 8 de julio de 1992) y con el 22 de su reglamento (emitido mediante el decreto n.° 33080 de 26 de abril de 2006). 


 


            Concretamente, solicita nuestro criterio sobre la viabilidad de sustituir la fórmula contenida en el artículo 22 de cita (utilizada para calcular el “valor atualizado” de las cotizaciones dejadas de aportar por las personas interesadas en obtener una pensión de alguno de los regímenes de pensiones cubiertos por la Ley Marco) por un mecanismo que permita revalorar las cotizaciones adeudadas considerando la inflación interna.


 


            Nos indica que atendiendo lo dispuesto en nuestro dictamen C-202-2008 del 13 de junio de 2008, en el que se sostuvo que la fórmula utilizada por el artículo 22 mencionado evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, el Ministerio a su cargo ha procedido a realizar las acciones necesarias para derogar dicha fórmula; sin embargo, a su juicio, es necesario utilizar un mecanismo que permita realizar el cálculo de las diferencias adeudadas de manera adecuada, toda vez que el valor de las obligaciones que tiene que enfrentar el Estado, en este caso, el pago de las pensiones, se va actualizando con los ajustes por costo de vida, por lo que se necesita que también se ajusten los aportes no realizados oportunamente por quienes pretendan devengar una pensión.


 


A.        Criterio de la Asesoría Legal del consultante


 


            Adjunto a la consulta se nos remitió un memorando de fecha 24 de setiembre de 2008, donde consta el criterio externado sobre el punto por la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.  En él se indica que la consulta planteada por la Defensoría de los Habitantes, que dio origen al dictamen C-202-2008 mencionado, giró sobre la fórmula contenida en el artículo 22 del Reglamento a la Ley Marco de Pensiones, y no sobre la totalidad de ese artículo.


 


            Agrega que el numeral 29 de la Ley Marco de Pensiones (en el cual se fundamenta el 22 de su reglamento) utiliza términos como “cuotas”, “diferencias” y “monto total adeudado” los cuales, al momento de su aplicación, requieren ser fijados por medio de la utilización de métodos objetivos, como lo son los estudios técnicos para calcular ese valor, de manera que se ajusten a la realidad actual.


 


            Señala que “…en un régimen de reparto, los ingresos están constituidos por los aportes de los trabajadores y las obligaciones [por] las jubilaciones que se cancelan, debiendo el Estado cubrir la diferencia entre los ingresos y los gastos con cargo al Presupuesto Nacional.  Ahora bien, las obligaciones [que] tiene que enfrentar el Estado se van actualizando conforme los ajustes por costo de vida realizados esencialmente considerando la inflación interna, de modo que el realizar la actualización de los aportes adeudados, es un elemento de equilibrio entre los aportes y los beneficios”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).


 


            Sostiene, a manera de ejemplo, que los aportes dejados de realizar en el año 1987, que hubiesen permitido atender obligaciones a precios de 1987, requieren ser actualizados considerando la inflación interna que se ha presentado entre aquél año y el 2008, pues con ellos se tienen que atender obligaciones a precios del 2008.


 


            Manifiesta que de no realizarse ese ejercicio, los aportes se efectuarían sin incorporar el valor del dinero en el tiempo, mientras que los beneficios sí se ajustarían, creando un evidente desequilibrio en contra de las finanzas públicas y, en última instancia, en contra de todos los ciudadanos, quienes tendrían que financiar, vía impuestos o servicio de la deuda, los montos dejados de aportar por los funcionarios cotizantes de los regímenes de reparto.


 


            Afirma que “… se debe tener presente que los salarios de los funcionarios se van ajustando periódicamente por el costo de vida, independientemente de otros ajustes técnicos que se suelen presentar, de tal suerte que la actualización del aporte considerando la inflación presentada durante el tiempo, mantiene el correspondiente equilibrio”.


 


            Finalmente, indica que es posible realizar un cálculo que permita la revaloración de las cotizaciones adeudadas conforme al criterio de la inflación interna, pues no solo resulta razonable desde el punto de vista financiero, sino que también responde a principios de justicia y evita que se produzcan transferencias desmedidas a favor de los beneficiarios de los regímenes de reparto con cargo al Presupuesto Nacional, transferencias que finalmente deben ser financiadas por el resto de los ciudadanos.


 


B.        Sobre los alcances de nuestro dictamen C-202-2008


 


            Mediante nuestro dictamen C-202-2008 ya citado, se atendió una consulta planteada por la Defensoría de los Habitantes de la República en la cual se nos solicitó −en lo que aquí interesa−“Informar si a criterio de esa Procuraduría General de la República, el artículo 22 del Decreto Ejecutivo N° 33080 se excede en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, al incorporar una fórmula de cálculo que establece un interés compuesto para traer a valor presente las aportaciones del régimen, siendo que dicho requisito no se encuentra establecido de manera directa en el artículo 22 de la Ley N° 7302”.


 


            En ese pronunciamiento llegamos a concluir que “La fórmula que utiliza el artículo 22 del Reglamento a la Ley Marco de Pensiones (n.° 33080 de 26 de abril de 2006) para calcular el valor presente de las cotizaciones dejadas de aportar por las personas interesadas en obtener una pensión de un régimen especial, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.  Lo anterior debido a que emplea parámetros de revaloración poco usuales (como es el caso del rendimiento promedio anual obtenido por las reservas del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte) cuya utilización no se desprende de los términos en que fueron concebidas las normas legales que reglamenta”.


 


            De lo anterior se deduce que la consulta planteada por la Defensoría de los Habitantes no versó sobre la validez de disponer −por vía reglamentaria− la posibilidad de revalorizar las cotizaciones dejadas de aportar por los interesados en pensionarse por alguno de los regímenes cubiertos por la Ley Marco, sino sobre la validez de la fórmula concreta utilizada por el artículo 22 del reglamento en estudio.


 


            Así, lo que esta Procuraduría estimó excesivo de la fórmula reglamentaria fue que en ausencia de disposición expresa en la norma legal que desarrolla, estableciera un método de revaloración (o de “actualización” como lo denomina el artículo 22 del reglamento en estudio) que implique una especie de interés compuesto, en el que se capitaliza el rendimiento del dinero, de manera tal que los intereses recibidos (representados por el rendimiento promedio anual obtenido por las reservas del seguro de Invalidez, Vejez y Muerte) sumados al capital inicial, pasen a ser el nuevo capital, sobre el que se calculan intereses y así sucesivamente, de manera tal que se obtengan intereses sobre intereses, sin que la norma legal autorice siquiera la procedencia de éstos últimos.


 


            Es oportuno indicar además que en el dictamen C-202-2008 solo se analizó la validez de aplicar el método de “actualización” descrito en el artículo 22 del decreto n.° 33080 citado, a las cotizaciones que debe rembolsar un administrado al régimen de pensiones, no así la de aplicar ese método a las cotizaciones que deben ser trasladadas de un régimen de pensiones a otro.


 


C.        Respecto a la posibilidad de revalorizar las cotizaciones dejadas de aportar


 


            A efecto de dar respuesta la consulta concreta que se nos plantea, interesa tener presente tanto el texto del artículo 29 de la Ley Marco de Pensiones, como el del 22 de su reglamento, los cuales disponen lo siguiente:


 


Artículo 29.- Para poder acogerse a cualesquiera de los regímenes de pensiones regulados en el Capítulo I o al régimen establecido en el Capítulo IV de esta Ley, el interesado deberá haber cancelado todas las cuotas que esté obligado a cubrir de conformidad con el artículo 4 y con el artículo 19, respectivamente. Sin embargo, el interesado podrá solicitar que las cuotas que haya cubierto para cualquier régimen de pensiones del Estado diferente de aquel con el que se pensione, le sean computadas para estos efectos. No obstante, siempre quedará obligado a cubrir cualquier diferencia resultante.


En relación con las cuotas que no hayan sido cubiertas y las diferencias a que se refiere el párrafo anterior, al menos el cincuenta por ciento (50%) del monto total adeudado deberá cancelarse inmediatamente y el porcentaje restante se cancelará por medio de una deducción mensual a la pensión, cuyo monto se fijará en forma tal que la deuda sea cancelada en su totalidad en un plazo máximo de cinco años. Las sumas que se perciban en virtud de lo dispuesto en este artículo, ingresarán a la caja única del Estado”. (El subrayado es nuestro).



“Artículo 22.— De la liquidación actuarial. Podrá el interesado solicitar que las cuotas que haya cubierto para cualquier régimen de pensiones del Estado, incluyendo invalidez, vejez y muerte, diferente de aquél en que se pensione, le sean computadas o trasladadas según sea el caso para estos efectos. No obstante, siempre quedará obligado a cubrir cualquier diferencia resultante.


En relación con las cuotas que no hayan sido cubiertas y las diferencias a que se refiere el párrafo anterior, la Dirección Nacional de Pensiones realizará una liquidación actuarial sobre las cuotas no percibidas, que contendrá los siguientes elementos:


a)  Nombre y número de cédula del cotizante.


b)  Períodos tomados en cuenta para la liquidación.


c) Salarios totales anuales y montos cotizados durante el período laborado.


d) Tasa de actualización aplicada: Se tomará como tasa de actualización el rendimiento promedio anual obtenido por las reservas del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, incluida la deuda del Estado.


e) Total a traspasar al Régimen por el que va a obtener el derecho a pensionarse.


Para la determinación del monto, la tasa de actualización se aplicará anualmente tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde el momento en que se realizaron las aportaciones a otro(s) régimen(es) de pensión(es) distintos distinto (sic.) de aquél por el que se va a pensionar y la fecha de presentación de la solicitud de pensión ante la Dirección Nacional de Pensiones. Al efecto se utilizará la siguiente fórmula para considerar el valor actualizado del monto no cotizado (diferencia) en cada año:


VF n =  MC n * (1 + i n )* (1 + I n + 1 )* (1 + I n + 2 )* ….( 1 + i n • t )


Donde:


VFn = Valor actualizado de la diferencia en el aporte correspondiente al año n.


MCn = Monto de la diferencia en los aportes realizados en el año n. 


i =Tasa promedio anual de rendimiento obtenido en el régimen de IVM de la Caja Costarricense de Seguro Social desde el primer año en que debió haberse cotizado(n) hasta el año en que se adquiere el derecho a la pensión (n+t).


e) Total a traspasar al régimen por el que va a obtener el derecho a pensionarse, resultante de sumar las cantidades correspondientes a cada año según la aplicación de la fórmula anterior. 


Al menos el cincuenta por ciento (50%) del monto total adeudado por parte del cotizante deberá cancelarse inmediatamente y el porcentaje restante se cancelará por medio de deducciones mensuales practicadas al monto que recibirá por concepto de pensión, cuyo monto se fijará en forma tal, que la deuda sea cancelada en su totalidad en un plazo máximo de cinco años.


Igual metodología se utilizará para determinar las sumas que deberá cancelar el perceptor de las cotizaciones realizadas a otro régimen, en cuyo caso la Dirección Nacional de Pensiones comunicará el monto determinado a la Tesorería Nacional y a la Contabilidad Nacional para los efectos del cobro y registro correspondiente.


Las sumas que se perciban en virtud de este artículo, ingresarán a la Caja Única del Estado, y corresponderá a la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo deberá (sic.) velar porque se cumpla con lo dispuesto en este artículo”.


 


            A juicio de esta Procuraduría, si bien el artículo 22 recién transcrito, al establecer una fórmula de interés compuesto ([1]), no podría considerarse un desarrollo válido del artículo 29 de la ley, ello no implica que por esa misma vía −la reglamentaria− no pueda establecerse una fórmula de revalorización razonable, que permita traer a valor presente las sumas dejadas de cotizar en su momento por las personas interesadas en jubilarse por uno de los regímenes cubiertos por la Ley Marco de Pensiones.


 


            La diferencia entre una y otra situación radica en que con el establecimiento de una fórmula de interés compuesto, se incorpora a la relación jurídica un elemento no previsto por el legislador, como lo es, el pago de intereses sobre el capital y sobre los mismos intereses ya generados; mientras que con la sola revaloración del capital adeudado, no se incorporan elementos nuevos a lo dispuesto en la ley, sino que se hace posible su cumplimiento de acuerdo a los fines pretendidos por el legislador.


            Desde esa perspectiva, es razonable considerar que la intención del legislador cuando dispuso que el interesado en pensionarse “deberá haber cancelado todas las cuotas que esté obligado a cubrir” (artículo 29 de la Ley Marco de Pensiones), era que esas sumas sirviesen para hacer frente a la obligación del pago de la pensión, objetivo que no se cumpliría si se entiende que basta con cancelar el monto nominal de esas cuotas, pues luego de haber transcurrido diez, veinte, o más años, ese monto sería sumamente bajo.


 


            Sobre el reglamento ejecutivo como medio para asegurar el cumplimiento de los fines propuestos por el legislador, la Sala Constitucional ha señalado:


 


“Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina ‘Reglamento Ejecutivo’, mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual (sic.) se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador…”. (Sentencia n.° 243-93 de las 15:45 del 19 de enero de 2003, reiterada, entre otras, en la 2382-96; en la 8151-2002 y en la 1809-2006).


 


            Partiendo de lo anterior, considera esta Procuraduría que sí es posible disponer, por vía reglamentaria, siguiendo parámetros objetivos y usuales, la revalorización de las cotizaciones dejadas de cancelar en su momento por las personas interesadas en pensionarse por uno de los regímenes cubiertos por la ley Marco de Pensiones.


 


            Nótese que de no aceptarse la procedencia de esa revaloración, no existiría motivación alguna para cotizar a los regímenes cubiertos por la Ley Marco, pues las personas llamadas a hacerlo preferirían que se les cobre esas sumas al momento de pensionarse, con lo cual se verían beneficiados por el proceso de devaluación del dinero, generándose una situación de enriquecimiento sin causa a su favor y en perjuicio del Estado.


 


            Además, si se niega la posibilidad de revalorizar las cuotas a las que hemos venido haciendo referencia, se propiciaría una situación de desigualdad en perjuicio de las personas que sí han cotizado oportunamente para el régimen por el cual pretenden jubilarse.


 


D.        Conclusión


 


            Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que sí es posible disponer, por vía reglamentaria, siguiendo parámetros objetivos y usuales, la revalorización de las cotizaciones dejadas de cancelar en su momento por las personas interesadas en pensionarse por uno de los regímenes cubiertos por la Ley Marco de Pensiones.


 


            Del señor Ministro de Hacienda, atento se suscribe;


 


 


MSc. Julio César Mesén Montoya


            Procurador de Hacienda


 


 


JCMM/Kjm



 




         [1] Guillermo Cabanellas define el interés compuesto como la “Renta de un capital al que se van acumulando los réditos vencidos, para que produzcan a su vez otros nuevos; es el interés de los intereses”.  Agrega Cabanellas que “Aun cuando se haya calificado de la ‘usura de las usuras’, lo cierto es que el interés compuesto se mantiene, incluso en instituciones tan recomendadas y beneficiosas como las Cajas e Institutos de ahorro, donde los intereses anuales, semestrales o trimestrales, se capitalizan automáticamente, de no retirarlos el cliente, y le producen nuevos intereses en el periodo inmediato; y así sucesivamente.” Cabanellas, (Guillermo), Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires, Editorial Heliasta, 28 edición, 2003, Tomo IV, página 461.