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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 323
 
  Dictamen : 323 del 16/09/2008   

C-323-2008


16 de setiembre de 2008                                                     


 


Licenciado


Daniel Gallardo Monge


Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias


Presidente


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio PRE-1194-2008 del 22 de agosto de 2008. En este memorial se consulta a este Órgano Técnico Superior sobre la interpretación del transitorio I de la Ley N.° 8488 del 22 de noviembre de 2005.


           


Con el propósito de fundamentar su consulta, la Comisión señala que, en su criterio, el transitorio I de la Ley N.° 8488, efectivamente obliga a la institución a transferir recursos, de los que recaude en virtud del tributo contemplado en el artículo 46 de esa misma norma legal. Se apunta que estos medios deben ser entregados a la Universidad Nacional y a la Universidad de Costa Rica. Sin embargo, en el entender de la Comisión, la transferencia en cuestión se limita al 0,6% de lo recaudado por concepto del impuesto del artículo 46. Este monto se distribuiría de la siguiente forma: 0,3% para el Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica y 0,3% para la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica.


           


Se aporta el criterio del Departamento Legal de la Comisión externado mediante oficio DL-924-08. En este memorial se concluye que el transitorio I sólo admite una interpretación restrictiva. De tal forma que el montante de la transferencia debe circunscribirse a lo establecido en la Ley. En consecuencia, no existe lugar para aumentar, por la vía de la interpretación, la cuantía de los aportes que la Comisión debe hacer a favor de la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica.


           


Asimismo, se adjunta el memorial OC.BP-150-2008 del Observatorio Vulcanológico y Sismológico de la Universidad Nacional.  En este documento, se afirma que existe un error de interpretación en la forma en que la Comisión entiende y aplica el transitorio I que nos ocupa. De acuerdo con la posición de la Universidad Nacional, corresponde a ésta el 10% de lo recaudado en virtud del artículo 46. El comunicado de la Universidad Nacional concluye afirmando que la interpretación de la Comisión, causa un grave daño a la Universidad, pues obstaculiza el cabal cumplimiento de diversos proyectos del OVSICORI.


 


Con el fin de dar respuesta a la consulta planteada, examinaremos el sentido literal del transitorio I de la Ley N.° 8488. Luego revisaremos los antecedentes legislativos correspondientes para determinar cuál fue la voluntad legislativa en la materia. Asimismo interpretaremos la norma de conformidad con el fin de la misma.


 


I.                   EN ORDEN AL SENTIDO DEL TRANSITORIO I DE LA LEY N.° 8488.


 


El artículo 46 de la Ley N.° 8488 del 22 de noviembre de 2005, establece un impuesto sobre las ganancias o superávits de las instituciones de la Administración Central, Administración Descentralizada y Empresas Públicas. Profusa jurisprudencia de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que el hecho generador del tributo reside en el suceso de un superávit libre y total, o en la producción de utilidades. Por su claridad citamos el dictamen C-394-2007 del 7 de noviembre de 2007.


 


“El hecho generador del tributo que nos ocupa es la “producción de superávit presupuestario originado durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generados en el período económico respectivo”. Por consiguiente, cuando se produzca superávit o se generen utilidades  se estará ante el hecho generador que da nacimiento a la obligación tributaria y por ende, se debe pagar el impuesto que resulte.  La base imponible está compuesta por las ganancias o el superávit presupuestario acumulado, libre y total que reporte cada sujeto pasivo, según corresponda.”


 


Valga decir que la tesis expuesta ha sido confirmada en posteriores dictámenes, entre ellos: C-006-2008 del 14 de enero de 2008, C-83-2008 del 24 de marzo de 2008, y C-105-2008 del 8 de abril de 2008.


 


Ha sido también criterio de nuestra jurisprudencia administrativa, que la promulgación de la Ley N.° 8488 ha implicado la ampliación del ámbito subjetivo del tributo. De tal suerte, que actualmente, tanto la administración central como la descentralizada, lo mismo que las empresas públicas, son sujetos pasivos del impuesto. En el dictamen C-393-2006 del 6 de octubre de 2006 ha establecido:


 


“Con la Ley 8488, el impuesto del 3% sobre ganancias y superávit no recae ya sobre instituciones autónomas y empresas públicas. El ámbito ha sido ampliado para abarcar toda la Administración Central, la Administración Descentralizada, independientemente de su forma de organización y todas las empresas públicas, no sólo las  estatales.”


 


Asimismo, el importe del tributo está establecido en la Ley, y equivale al 3% del superávit libre y acumulado, o al 3% de las utilidades generadas.


 


De acuerdo con el artículo 46 de la Ley N.° 8488, la recaudación que se haga por concepto del tributo en la norma contemplado, debe depositarse en el Fondo Nacional de Emergencias, y destinarse al financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, creado por la misma Ley y cuya coordinación es competencia de la Comisión.


 


“Artículo 46. —Transferencia de recursos institucionales. Todas las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas, girarán a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas reporte, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.


Para aplicar esta disposición, el hecho generador será la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período económico respectivo.


Este monto será girado por las instituciones, en los primeros tres meses del año inmediato siguiente a aquel en que se produjeron el superávit presupuestario o las ganancias y será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias.


En caso de que este traslado de fondos no se realice en el plazo indicado en el párrafo anterior, la Comisión deberá efectuar al menos tres prevenciones, en sede administrativa, al órgano o ente moroso; para ello, contará con un plazo de tres meses. Si la negativa a efectuar el pago persiste, la Comisión planteará, de manera inmediata, la denuncia penal correspondiente contra del jerarca institucional, por incumplimiento de deberes.


Es decir, que la Ley ha establecido un destino específico para el impuesto que pesa sobre los superávit institucionales, y sobre las utilidades de las empresas públicas. Y este es el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.


 


No obstante lo anterior, el transitorio primero de la Ley N.° 8488 prescribe la obligación de la Comisión de trasladar un porcentaje del impuesto a favor de la Universidad Nacional y de la Universidad de Costa Rica.


 


“Transitorio I.—Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de seis años, para los siguientes fines:


 


a) Hasta un cero coma tres por ciento (0,3%), para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (OVSICORI) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas. 


 


b) El restante cero coma tres por ciento (0,3%) se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico.”


 


Importa subrayar que se trata de una norma transitoria, de tal forma que se establece expresamente que la obligación de transferir recursos a las Universidades, cuenta con un término fatal de 6 años contados a partir de la promulgación de la Ley. Vencido este período, se extinguirá el deber jurídico de la Comisión de transferir fondos a las Universidades. 


 


El punto objeto de consulta es determinar la forma en que debe calcularse el monto que la Comisión debe transferir a favor de las Universidades. De un extremo, se plantea la posibilidad de que el monto a transferir, equivalga al 0,6% del monto total cobrado por concepto de impuesto en un año. O, la otra opción planteada, es que el Legislador haya resuelto que del 3% de los superavits gravados, un 0,6% deba destinarse a las Universidades. Por supuesto, salta a la vista que el monto resultante en cada caso, varía significativamente.


 


Es doctrina del artículo 10 del Código Civil que las normas jurídicas deben interpretarse de acuerdo con su sentido literal, en su contexto, tomando en cuenta los antecedentes históricos y legislativos. También debe considerarse la realidad social del tiempo en que han de aplicarse, y el fin que se busca alcanzar a través de la norma:


 


“ARTÍCULO 10.-


Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.”


 


Nuestra jurisprudencia se ha pronunciado sobre los alcances del artículo 10 del Código Civil. Al respecto, transcribimos lo indicado en el dictamen C-001-2007 del 9 de enero de 2007:


 


“Bajo esa tesitura, es oportuno iniciar indicando  que el legislador nacional, estableció en el numeral 10 del Código Civil, los parámetros sobre los cuales debe realizarse una correcta interpretación de la ley, veamos:


 


“(…) Artículo 10. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas (…)”.


 


Como se puede observar, el referido artículo recoge varios criterios de interpretación, tales como el significado gramatical del texto, es decir, al conocimiento de los términos, tanto en sí mismos como por su situación dentro de la oración (sintaxis), siempre de conformidad, claro está, con su propio significado en el lenguaje común, sin dejar de lado el sentido técnico requerido en algunas ocasiones.


 


Asimismo, se hace una referencia directa al contexto en el que la norma a interpretar se encuentra. Al respecto, autorizada doctrina señala que el contexto puede ser todo el resto del texto en el que la frase o la proposición a interpretar se encuentra contenida o bien la parte del texto donde la norma que se interpreta se sitúa, sin embargo aconsejan los autores citados, poner en conexión todos los preceptos legislativos que tratan de una determinada cuestión, presuponiendo que hay entre ellos un orden coherente; así el contexto vendría a ser el conjunto de textos reguladores de una determinada materia. Todo lo anterior, en directa conexión con la proyección histórica implícita tanto en los antecedentes de la norma, como en la realidad del momento en que ella va a ser aplicada, es decir, con la intención final de que la misma resulte útil en la práctica.


 


No obstante lo comentado, tampoco debemos dejar de lado que de conformidad con el citado artículo del Código Civil, toda interpretación normativa debe ajustarse, además de lo anterior, a un aspecto que resulta de vital importancia, como lo es el espíritu y a la finalidad que persigue un determinado precepto legal, es decir, la ratio legis, que puede entenderse, groso modo, como la finalidad que se pretende alcanzar a través de la norma, lo cual significa que la norma debe ser entendida en el sentido que mejor responda a la realización del resultado que se quiere obtener .


 


En ese  sentido, es válido indicar que ha sido un criterio reiterado de esta Procuraduría, que la interpretación de las normas jurídicas debe hacerse en forma sistemática y contextuada, es decir, tomando en cuenta las normas conexas y, además, adoptando la orientación hermenéutica más racional y conciliable con el interés público (Ver Dictamen C-168-96 del 15 de octubre de 1996).


 


Para lograr tal cometido y evitar la multiplicidad de interpretaciones que pueda dársele a una norma, la doctrina más calificada, recomienda que el operador jurídico utilice un proceso interpretativo, el cual, de acuerdo con la posición de la autora María Luisa Balaguer Callejón , debe realizarse de la siguiente manera:


 


“(…) 1. Buscar los textos normativos de que disponga el ordenamiento jurídico vigente, para verificar si existen disposiciones de Derecho positivo, que hayan previsto la situación de hecho que se enjuicia.


2. Realizar con estos textos las operaciones intelectivas necesarias para determinar la norma aplicable al supuesto de hecho. Ello implica una actividad de interpretación, en la que deben aplicarse todos los criterios que sean necesarios y posibles.


3. Una vez realizada la actividad de interpretación y depuradas todas estas cuestiones, el operador aplica una norma. La norma aplicable resulta, por lo tanto, de la interpretación combinada de un número indeterminado de disposiciones, que entran en relación con el caso.


(…) De esta manera, podrá obtenerse el equilibrio entre el respeto a los textos normativos y la adaptación de  los mismos a las exigencias de la sociedad y del sistema jurídico en su conjunto…”


 


De acuerdo con los parámetros claramente expuestos hasta aquí, podemos arribar a la conclusión sin temor a equivocarnos que, para encontrar la ratio juris en consulta, es preciso recurrir a una interpretación integral de las normas que regulan la materia, a fin de delimitar, de manera armoniosa, lo que el legislador quiso plasmar en las normas que regulan lo referente al pago del aguinaldo, cuando lo que un determinado funcionario público, ha percibido son subsidios por incapacidad ante una enfermedad y no salarios propiamente dichos.”


 


Valga apuntar que este criterio, ha sido sustentado también en los dictámenes C-18-2006 del 19 de enero de 2006, y C-143-2007 del 7 de mayo de 2007. La doctrina también ha señalado que la interpretación literal no es suficiente para extraer el sentido de la Ley, sino que debe acudirse a otros criterios hermenéuticos. Sobre el punto, cabe citar lo escrito por SALVADOR CODERCH:


 


“En el artículo 10 se dice por un lado que las normas se interpretarán según el sentido de sus palabras, en relación al contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social, pero por el una locución adverbial moraliza lo anterior, las normas se interpretarán…, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas….La regla del CC acoge ahora la admonición de la doctrina civil más prestigiosa del segundo tercio de este siglo. “En ningún caso basta la interpretación gramatical, toda regla jurídica, aun la de apariencia más clara gramaticalmente, requiere una interpretación jurídica conforme a su fin. (De Castro, Derecho Civil, I-1, pp. 467-468)” (SALVARDOR CODERCH, PABLO. Interpretación de las Normas Jurídicas. En: Cornu y otros. El Nuevo Título Preliminar del Código Civil de Costa Rica. Editorial Juricentro, 2000, p. 27-28)


 


Es evidente que tanto la Ley como la Doctrina nos advierten contra circunscribirse a la interpretación literal de las normas jurídicas. Sin embargo, el artículo 10 no deja lugar a dudas, en el sentido de que, en un primer momento, las normas deben interpretarse de acuerdo con el sentido de sus palabras. Lo anterior resulta de importancia, pues previene al intérprete contra otro vicio hermenéutico de peso, sea forzar o torcer el texto de la Ley.


 


En el presente caso, tenemos que el texto del transitorio I es bastante claro. En primer lugar, la norma establece la forma en que se distribuirá lo que se recaude por concepto del impuesto establecido en el numeral 46 de la misma Ley N.° 8488. Tributo cuyo importe es del 3% sobre los superavits libres y acumulados o sobre las utilidades generadas. De allí que la norma establezca:


 


“Transitorio I. —Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, (…)”


 


Ahora bien, la norma prescribe, según el sentido de sus palabras, que de ese 3% que grava los superávits institucionales, un 0,6% debe destinarse transitoriamente para financiar el OVSICORI de la Universidad Nacional, así como la Red Sismológica y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica. Es decir que del 3% que se cobra por cada superavit, debe sustraerse el 0,6% para destinarlo a las Universidades. En lo conducente la norma, señala


 


“Transitorio I.—Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de seis años, para los siguientes fines: (…)” (El subrayado es nuestro)


 


Concretamente, la norma dispone que del 0,6% que se debe destinar para las Universidades, un 0,3%, es decir la mitad, debe asignarse al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica, el cual pertenece a la Universidad Nacional. El otro 0,3%, sea la otra mitad del 0,6%, debe destinarse al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica. Así las cosas, es claro que 0,6% debe repartirse por partes iguales entre las Universidades beneficiadas. Así se dispone:


 


“a) Hasta un cero coma tres por ciento (0,3%), para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (OVSICORI) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas. 


 


b) El restante cero coma tres por ciento (0,3%) se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico. “


 


 


Obsérvese que la norma no establece que deba destinarse el 0,6% del 3% del impuesto sobre los superavits. El sentido de las palabras del texto, nos lleva a una conclusión distinta. El transitorio I busca que del 3% que se cobra sobre los superávit, se sustraiga el 0,6% y se entregue a las Universidades.


 


Es decir que conforme el artículo 46 en relación con el Transitorio I, durante los primeros seis años de vigencia de la Ley N.° 8488, del 3% que se cobra por concepto de impuesto sobre los superavits institucionales, 0,6% debe destinarse a las Universidades Nacional y de Costa Rica. Esto conduce en la práctica, a que el restante 2,4% se asigne al financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.


 


El tenor literal de la norma, impide interpretar la norma en el sentido de que el 0,6% perteneciente a las Universidades, se calcule sobre el montante de lo que se recolecte en total por concepto de impuesto sobre los superávit. Sin embargo, lo anterior, es confirmado por los antecedentes legislativos de la norma, y tomando en cuenta el fin de la misma.


 


 


II.        ANTECEDENTES LEGISLATIVOS Y FIN UTIL DE LA NORMA.


 


Lo expuesto hasta este punto, es confirmado por el análisis de los antecedentes legislativos e históricos de la Ley N.° 8488. En primer lugar, conviene subrayar que el transitorio I de la Ley N.° 8488 constituye una norma semejante al transitorio primero que la Ley N.° 8276 del 2 de mayo de 2002, adicionó a la Ley N.° 7914 del 28 de setiembre de 1999 – Ley Nacional de Emergencia, hoy derogada por la nueva Ley N.° 8488- . Esta norma transitoria establecía:


 


“Transitorio I. —Durante los primeros cinco años a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, se dispondrá de un tres por ciento (3%) de los superávit presupuestarios y las ganancias de las instituciones del Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las empresas del Estado. Del monto que se recaude por este concepto, al Fondo Nacional de Emergencias se le entregará un dos coma siete por ciento (2,7%) y al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica-Universidad Nacional, un cero coma tres por ciento (0,3%).”


 


Como se observa, de acuerdo con el transitorio de la Ley N.° 7914, del 3% que se cobra sobre los superávits, el 2,7% pertenecía al Fondo  Nacional de Emergencias y el 0,3% al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional. Es decir, que al igual que en la actual normativa, el 0,3% que pertenecía a la Universidad Nacional debía sustraerse del 3% que se recolecta por concepto de impuesto.


 


Resulta de interés que en el proyecto de ley de reforma integral a la Ley N.° 7914, originalmente no se contempló una disposición semejante al transitorio I que ésta tenía, y que tendiera a asegurar el financiamiento temporal del OVISCORI.


 


No obstante, mediante moción presentada por las diputadas María Lourdes Ocampo Fernández y María de los Ángeles Víquez Sáenz,  se propuso un transitorio I que estableciera:


 


“Artículo 47.- Durante los primeros cinco años a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, se asigna el tres por ciento (3%) de los superávit presupuestarios y las ganancias de las instituciones del Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las empresas del Estado, a el Fondo Nacional de Emergencias. Este le entregará  un dos como cinco por ciento (2,5%) a la Comisión Nacional de Emergencias y un cero como cinco por ciento (0,5) al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional para la compra de equipo sísmico y volcánico para llevar a cabo las actividades de vigilancia en Costa Rica y, de existir un remanente, al fortalecimiento de la investigación en riesgo sísmico y volcánico.” (Ver folios 1253-1255 del expediente legislativo)


 


La moción planteada, pues, pretendía repartir el 3% de impuesto que se cobra sobre los superávit institucionales y las utilidades de las empresas públicas. En este caso, se aspiraba a que la Comisión se reservara el 2,5% del 3%, de tal forma que el restante 0,5% se le asignara a la Universidad Nacional.


 


Cabe resaltar que las diputadas proponentes igual entendían el transitorio I de la Ley N.° 7914, en el sentido de que el monto correspondiente al 0,3%, se obtenía de sustraer este porcentaje al 3% que se cobra sobre los superávit. Así lo expusieron en la justificación de su moción:


 


“ La Universidad Nacional por su escaso presupuesto, únicamente aporta el dinero de la planilla, viáticos y gastos de operación (material de oficina), por lo que para la compra de equipo, históricamente, se han tenido que solicitar donaciones. Ante estas necesidades, en el año 1999 se realizaron las gestiones ante los diputados de entonces, que culminaron con la aprobación de la Ley N.° 8276 que introdujo exclusivamente un transitorio I que destino el 0.3 del superavit presupuestarios y las ganancias de las instituciones del Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las empresas del Estado. Por esta razón no es de recibo el argumento de que la voluntad del legislador no era esta. Expresamente fue esa la voluntad del legislador, tanto es así que la referida ley solamente tiene este transitorio.”(Folio 1254 del expediente legislativo.)


 


A pesar de que en un principio la moción de las diputadas Ocampo Fernández y Víquez Sáenz fue aprobada en la Comisión Legislativa de Gobierno y Administración – Ver folio 1266 del expediente legislativo -, posteriormente y en la misma Comisión Legislativa, mediante una nueva moción formulada por varios diputados, se propuso otra redacción para el transitorio I. La moción  - presentada el 21 de abril de 2004 - aspiraba a que el transitorio primero se leyera:


 


“Transitorio I.—Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de seis años, para los siguientes fines:


 


a) Un cero coma tres por ciento (0,3%), para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (OVSICORI) del equipo sísmico y volcánico necesario para llevar a cabo las actividades de vigilancia en Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas. 


 


b) El restante cero coma tres por ciento (0,3%) se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico.” (Ver folio 1415 del expediente legislativo) 


 


Esta nueva moción tuvo dos intencionalidades. Primero, incluir a la Red Sismológica Nacional y al Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica, dentro de las instituciones beneficiadas con el aporte del impuesto a los superávits. Luego, repartir entre la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, la cuota que originalmente le correspondía en exclusiva a la Universidad Nacional.


 


En palabras del Máster Luis Diego Morales Matamoros – quien compareció en la Comisión de Gobierno en su condición de entonces Presidente de la Comisión Nacional de Emergencia – la reforma planteada en la nueva moción, permitía balancear el apoyo de la Comisión entre la Universidad de Costa Rica y la Universidad Nacional. (Ver folio 1466 del expediente legislativo.)


 


Finalmente, cabe señalar que la moción del 21 de abril de 2004 fue aprobada por unanimidad en la Comisión de Gobierno y Administración. Solamente, se modificó la moción para agregar la preposición “hasta” en el inciso a) del transitorio primero.


 


Es decir, los antecedentes legislativos resultan conformes con la interpretación literal del transitorio I. En el sentido de que la voluntad del Legislador de la Ley N.° 8488 ha sido que del 3% que se cobra sobre los superávit por concepto de impuesto, se sustraiga el 0,6% y se entregue a las Universidades. De tal forma que le corresponda la mitad a la Universidad Nacional y la otra mitad a la Universidad de Costa Rica.


 


La voluntad legislativa ha sido, pues, incluir a la Universidad de Costa Rica dentro de las instituciones beneficiadas mediante la recolección del impuesto establecido en el artículo 46, pero sin desmejorar el aporte financiero previsto desde antes a favor de la Universidad Nacional. En todo caso, queda claro que no ha sido la intención del legislador aumentar el porcentaje que por concepto de impuesto sobre los superávits le corresponde a la Comisión Nacional de Emergencias.


 


En definitiva, no existe duda alguna con respecto al sentido que se le debe dar al transitorio I. Empero, no está de más, acotar que la interpretación aquí dada al transitorio I resulta adecuada si se considera el evidente fin de la norma, a saber, asegurar un financiamiento extraordinario y temporal del OVSICORI, de la Red Sismológica Nacional y del Laboratorio de Ingeniería Sísmica, que permita a dichas instituciones el equipamiento necesario para sus labores.


 


CONCLUSIONES


 


            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:


 


1.                  El artículo 46 de la Ley N.° 8488 del 22 de noviembre de 2005, establece un impuesto sobre las ganancias o superávits de las instituciones de la Administración Central, Administración Descentralizada y Empresas Públicas. Profusa jurisprudencia de este Órgano Superior Consultivo ha señalado que el hecho generador del tributo reside en el suceso de un superávit libre y total, o en la producción de utilidades.


 


2.                  Ha sido también criterio de nuestra jurisprudencia administrativa, que la promulgación de la Ley N.° 8488 ha implicado la ampliación del ámbito subjetivo del tributo. De tal suerte, que actualmente, tanto la administración central como la descentralizada, lo mismo que las empresas públicas, son sujetos pasivos del impuesto.


 


3.                  El importe del tributo está establecido en la Ley, y equivale al 3% del superávit libre y acumulado, o al 3% de las utilidades generadas.


 


4.                  De acuerdo con el artículo 46 de la Ley N.° 8488, la recaudación que se haga por concepto del tributo en la norma contemplado, debe depositarse en el Fondo Nacional de Emergencias, y destinarse al financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, creado por la misma Ley y cuya coordinación es competencia de la Comisión.


 


5.                  No obstante lo anterior, el transitorio primero de la Ley N.° 8488 prescribe la obligación de la Comisión de trasladar un porcentaje del impuesto a favor de la Universidad Nacional y de la Universidad de Costa Rica.


 


6.                  Se trata de una norma transitoria, de tal forma que se establece expresamente que la obligación de transferir recursos a las Universidades, cuenta con un término fatal de 6 años contados a partir de la promulgación de la Ley. Vencido este período, se extinguirá el deber jurídico de la Comisión de transferir fondos a las Universidades.


 


7.                  Es doctrina del artículo 10 del Código Civil que las normas jurídicas deben interpretarse de acuerdo con su sentido literal, en su contexto, tomando en cuenta los antecedentes históricos y legislativos. También debe considerarse la realidad social del tiempo en que han de aplicarse, y el fin que se busca alcanzar a través de la norma.


 


8.                  Tanto la Ley como la Doctrina nos advierten contra circunscribirse a la interpretación literal de las normas jurídicas. Sin embargo, el artículo 10 no deja lugar a dudas, en el sentido de que, en un primer momento, las normas deben interpretarse de acuerdo con el sentido de sus palabras. Lo anterior resulta de importancia, pues previene al intérprete contra otro vicio hermenéutico de peso, sea forzar o torcer el texto de la Ley.


 


9.                  En el presente caso, tenemos que el texto del transitorio I es bastante claro. La norma prescribe, según el sentido de sus palabras, que de ese 3% que grava los superávits institucionales, un 0,6% debe destinarse transitoriamente para financiar el OVSICORI de la Universidad Nacional, así como la Red Sismológica y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica. Es decir que del 3% que se cobra por cada superavit, debe sustraerse el 0,6% para destinarlo a las Universidades.


 


10.              Obsérvese que la norma no establece que deba destinarse el 0,6% del 3% del impuesto sobre los superavits. El sentido de las palabras del texto, nos lleva a una conclusión distinta. El transitorio I busca que del 3% que se cobra sobre los superávit, se sustraiga el 0,6% y se entregue a las Universidades.


 


11.              Concretamente, la norma dispone que del 0,6% que se debe destinar para las Universidades, un 0,3%, es decir la mitad, debe asignarse al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica, el cual pertenece a la Universidad Nacional. El otro 0,3%, sea la otra mitad del 0,6%, debe destinarse al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica. Así las cosas, es claro que 0,6% debe repartirse por partes iguales entre las Universidades beneficiadas.


 


12.              Todo lo anterior, es confirmado por el análisis de los antecedentes legislativos e históricos de la Ley N.° 8488.


 


13.              En primer lugar, conviene subrayar que el transitorio I de la Ley N.° 8488 constituye una norma semejante al transitorio primero que la Ley N.° 8276 del 2 de mayo de 2002, adicionó a la Ley N.° 7914 del 28 de setiembre de 1999 – Ley Nacional de Emergencia, hoy derogada por la nueva Ley N.° 8488-.


 


14.              Como se observa, de acuerdo con el transitorio de la Ley N.° 7914, del 3% que se cobra sobre los superávits, el 2,7% pertenecía al Fondo  Nacional de Emergencias y el 0,3% al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional. Es decir, que al igual que en la actual normativa, el 0,3% que pertenecía a la Universidad Nacional debía sustraerse del 3% que se recolecta por concepto de impuesto.


 


15.              Resulta de interés que en el proyecto de ley de reforma integral a la Ley N.° 7914, originalmente no se contempló una disposición semejante al transitorio I que ésta tenía, y que tendiera a asegurar el financiamiento temporal del OVISCORI.


 


16.              No obstante, mediante moción presentada por las diputadas María Lourdes Ocampo Fernández y María de los Ángeles Víquez Sáenz,  se propuso un transitorio I. La moción planteada pretendía repartir el 3% de impuesto que se cobra sobre los superávit institucionales y las utilidades de las empresas públicas. En este caso, se aspiraba a que la Comisión se reservara el 2,5% del 3%, de tal forma que el restante 0,5% se le asignara a la Universidad Nacional.  Esta moción fue aprobada en la Comisión de Gobierno y Administración.


 


17.              Posteriormente y en la misma Comisión Legislativa, mediante una nueva moción formulada por varios diputados, se propuso otra redacción para el transitorio I. Esta nueva moción tuvo dos intencionalidades. Primero, incluir a la Red Sismológica Nacional y al Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica, dentro de las instituciones beneficiadas con el aporte del impuesto a los superávits. Luego, repartir entre la Universidad Nacional y la Universidad de Costa Rica, la cuota que originalmente le correspondía en exclusiva a la Universidad Nacional. Esta moción fue aprobada.


 


18.              Es decir, los antecedentes legislativos resultan conformes con la interpretación literal del transitorio I. En el sentido de que la voluntad del Legislador de la Ley N.° 8488 ha sido que del 3% que se cobra sobre los superávit por concepto de impuesto, se sustraiga el 0,6% y se entregue a las Universidades. De tal forma que le corresponda la mitad a la Universidad Nacional y la otra mitad a la Universidad de Costa Rica.


 


19.              En definitiva, no existe duda alguna con respecto al sentido que se le debe dar al transitorio I. Empero, no está de más, acotar que la interpretación aquí dada al transitorio I resulta adecuada si se considera el evidente fin de la norma, a saber, asegurar un financiamiento extraordinario y temporal del OVSICORI, de la Red Sismológica Nacional y del Laboratorio de Ingeniería Sísmica, que permita a dichas instituciones el equipamiento necesario para sus labores.


 


                                                                         


Atentamente,


 


 


Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez


Procurador Adjunto.


 


JOA