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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 379
 
  Dictamen : 379 del 20/10/2008   

C-379-2008


20 de octubre de 2008


 


Señor


Ronald Fonseca Vargas


Subdirector Ejecutivo


Instituto Nacional de Fomento Cooperativo


 


Estimado señor:


 


Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° SDE-248-2008 del 4 de junio de 2008, mediante el cual solicita a este despacho que se emita pronunciamiento sobre lo siguiente:


 


            ¿Qué sucede con la naturaleza jurídica de los Organismos Cooperativos que reciben Participación Asociativa del INFOCOOP?


 


            La presente consulta se acompaña del criterio emitido por el Proceso de Asesoría Jurídica de dicha institución, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.


 


I.         Criterio de la Asesoría Jurídica.


 


Mediante oficio P.A.J. 151-2008 del 9 de mayo de 2008, el Proceso de Asesoría Jurídica del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) emitió su criterio sobre el tema consultado, señalando en sus conclusiones lo siguiente:


 


“a) Los Organismos Cooperativos que pretenden la participación asociativa son entidades cooperativas, que requieren la participación del INFOCOOP como asociado y que tendrán a cargo la ejecución y gestión de proyectos, a través de un adecuado modelo de gestión basado en valores y principios cooperativos y una eficiente estructura de control y administración de los riesgos asociados y que deberán ejercer las acciones adecuadas para el logro de los objetivos planteados y el retorno de los recursos facilitados, situación que debe vigilar el INFOCOOP.


 


b) Una vez que los Organismos Cooperativos, que son entidades privadas, reciben la participación Asociativa, que son recursos públicos, e ingresan en su patrimonio, los mismos dejan de ser públicos para ser considerados fondos privados de origen público y, como tales estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República (artículo 5 de su Ley Orgánica), y además del INFOCOOP por las regulaciones emitidas al efecto y acordadas con el Organismo Cooperativo beneficiario.


 


c) La naturaleza jurídica de los Órganos Cooperativos que reciben participación asociativa del INFOCOOP no se ve afectada; no obstante, sí deben realizar los ajustes necesarios en sus estatutos, estructura organizacional y procesos de gestión que permitan crear, mejorar y mantener los mecanismos de control  requeridos para el logro de los objetivos de desarrollo del proyecto, así como el adecuado uso y control de los recursos de origen público. Debe aplicar principios generales de buena administración, de transparencia en las operaciones, de evitar conflictos de intereses, etc.”


 


Dado lo anterior, a continuación se procederá a evacuar el planteamiento realizado por el consultante en cuanto a la naturaleza jurídica de los organismos cooperativos que reciben participación asociativa del INFOCOOP.


 


II.        Sobre la naturaleza jurídica del INFOCOOP y la posibilidad de que participe como asociado en entidades cooperativas.


 


El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) es una institución con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional, según lo dispone el numeral 154 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, N° 4179 del 22 agosto de 1968 y sus reformas. Se trata en consecuencia de una institución descentralizada del Poder Central, en grado de institución autónoma según ha sido reconocido por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría (al respecto dictamen C-176-2005 del 11 de mayo de 2005).


 


Siguiendo en esa línea, en el dictamen C-337-2006 de 23 de agosto del 2006 se desarrolló la naturaleza jurídica de dicha institución, indicándose:


 


“En relación con el primer punto, es la Ley   No. 6756 de 5 de mayo de 1982, la que viene a caracterizar al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo como una entidad descentralizada del Estado, con funciones rectoras, colaboradoras y de financiamiento en el cooperativismo del país. Así, fundamentalmente, los artículos 154, 155, establecen:


Artículo 154.- Créase una institución denominada Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, cuyo nombre podrá abreviarse INFOCOOP, el cual tendrá personería jurídica propia, administrativa y funcional. El domicilio legal del Instituto es la ciudad de San José, y podrá establecer agencias en otros lugares del país.


Artículo 155.-


 


El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, INFOCOOP, tiene como finalidad: fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles, propiciando las condiciones requeridas y los elementos indispensables, a una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económico-social que simultáneamente contribuya a: crear mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos, realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura democrática nacional.


 


Sin pretender analizar toda la normativa que crea a ese Instituto,  ciertamente de una lectura integral de esos textos, puede observarse que sus funciones son de interés público,  en tanto viene a orientar, fomentar, promover, fortalecer, divulgar, incentivar y apoyar en forma general, al cooperativismo, para los efectos de alcanzar una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económica social, que contribuya a mejores condiciones de vida para la ciudadanía, creando mejores condiciones de vida, sobre todo para los habitantes de escasos recursos económicos, a la vez realiza una verdadera promoción del hombre costarricense, fortaleciendo la cultura democrática costarricense. A la par de ello, se encuentra regida por una junta administrativa, compuesta por representantes del Banco Nacional de Costa Rica,  Poder Ejecutivo y del sector cooperativo. Aunado, al carácter público de los fondos, en que  se desenvuelve  dicha institución rectora del cooperativismo. (Véanse al respecto, los artículos 162, siguientes y concordantes de la mencionada normativa)    


En tal sentido, nuestros Altos Tribunales de Trabajo, han dicho que:


“El  Instituto Nacional de Fomento Cooperativo fue creado mediante la Ley número 6756, del 30 de abril de 1982, con el objeto de servir como contralor y como colaborador, de todo el sector cooperativo.  Cuenta con personería jurídica propia y autonomías administrativa y funcional.  Su dirección está a cargo de una junta directiva, integrada por representantes del Estado y del propio sector cooperativo.  Se financia con fondos públicos, es decir, carece de autonomía financiera; lo cual resulta trascendente para resolver el caso que nos ocupa.  Si sus ingresos proceden del erario, se deduce que el manejo de sus recursos afecta, directamente, a las arcas del Estado.  Consecuentemente, éste último tiene plena legitimación para ejercer el control necesario, con el fin de resguardar tales fondos públicos.  Ello quedó regulado, de esta forma, en la Ley número 6821, donde se define al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, como parte integrante del Sector Público Financiero no Bancario y, por tanto, sujeto a las políticas que, en el campo financiero, determine la (ver al efecto, los artículos 1 y 2, inciso b). (Sentencia No. 2001-113 de 9:10 horas del 14 de febrero del 2001, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, a las 9:10 horas del 14 de febrero del 2001) “ (La negrita no forma parte del original)


 


De lo anterior, se desprende que dentro de las atribuciones fundamentales del INFOCOOP se encuentra fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles, propiciando una mayor y efectiva participación de la población del país en el desenvolvimiento de la actividad económico-social, para contribuir simultáneamente a crear mejores condiciones de vida para todos los habitantes de escasos recursos y para realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura democrática nacional (artículo 155 de la Ley de Asociaciones Cooperativas).


 


Es clara entonces la importancia que tiene el INFOCOOP para el sector cooperativista, pues no sólo es el ente rector en la materia, sino que además tiene la potestad de dar asistencia técnica y financiera para incentivar el ejercicio de tal actividad. Sobre dicha competencia en el dictamen C-490-2006  del 12 de diciembre de 2006 se señaló:


 


“El Instituto Nacional de Fomento Cooperativo tiene como finalidad el incentivar al movimiento cooperativista en todos sus niveles, promoviendo la formación de asociaciones cooperativas, a las cuales debe darles asistencia técnica y financiera (artículo 155 de la Ley de Asociaciones Cooperativas), de forma de lograr una "mayor y más efectiva participación popular" en la actividad económica-social, así como mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos. Es decir tiene una finalidad de clara orientación económica-social, cumpliendo con parte de los objetivos de la política estatal en el campo de la democratización económica- social.


 


El artículo 156 de la Ley conceptúa al INFOCOOP   como “institución de desarrollo cooperativo”, lo que se logra con su función de regulación y de asistencia en distintos campos a la cooperativa. La mayor parte de las atribuciones que el artículo 157 de la Ley establece tienen como objeto propiciar el desarrollo del cooperativismo. Es por eso que se enfatiza en la asistencia técnica y financiera.


 


Pero el INFOCOOP no es sólo un ente financiero de las cooperativas. Precisamente por las particularidades del régimen cooperativo, el legislador ha considerado conveniente dotar al Ente de un conjunto de disposiciones que permitan verificar que el desenvolvimiento de las cooperativas tenga lugar dentro del marco del cooperativismo y, por ende, con sujeción a los principios que lo rigen.” (La negrita no forma parte del original)


 


Para el cumplimiento de los propósitos indicados, el artículo 157 inciso h) de la Ley de Asociaciones Solidaristas, otorga al INFOCOOP la posibilidad de Participar como asociado de las entidades cooperativas y los bancos cooperativos, cuando las circunstancias lo justifiquen, previo estudio de factibilidad que determine la importancia del proyecto, su alto impacto nacional o regional y su armonía con los objetivos del Instituto”. Para ello, se le otorga la posibilidad de participar bajo la modalidad de coinversión, en cuyo caso su Junta Directiva fijará el lapso de la participación, su representación y condiciones, según el respectivo estudio técnico, el cual deberá considerar la importancia del proyecto, su impacto, la armonía con los fines y objetivos del Instituto y la contribución que haga al desarrollo social, económico y al fortalecimiento del capital humano y social (artículo 6 del Reglamento de Participación Asociativa).


 


El Reglamento de Participación Asociativa N° 3556  del 03 de julio de 2006, define lo que debe entenderse por participación asociativa, señalando que “Es la facultad que le da la Ley al INFOCOOP de participar como asociado en los organismos cooperativos para desarrollar proyectos que tengan alto impacto social y económico a nivel regional o nacional. Se expresa mediante una relación contractual entre el INFOCOOP y el organismo cooperativo, por tiempo determinado y cuya devolución estará supeditada a la generación de excedentes y a la gestión del flujo de caja de la organización de acuerdo a su objetivo social y estrategia organizacional.” (Artículo 2)


 


Es así como el INFOCOOP está autorizado legalmente para inyectar capital y recursos a los organismos cooperativos, como una forma de incentivar y promover la actividad cooperativista. Y es por ello que puede actuar como asociado con la finalidad de dotar de recursos de capital a organismos cooperativos para su fortalecimiento y el desarrollo de organismos cooperativos que ejecuten proyectos que guarden armonía con los objetivos y fines institucionales, que favorezcan a poblaciones de escasos recursos, que contribuyan a la generación o mantenimiento y creación de puestos de trabajo, con modelos de gestión basados en los valores cooperativos, que permitan desarrollar el capital humano y social tal que por su impacto regional o nacional, identificados mediante estudio técnico permitan al INFOCOOP cumplir con sus objetivos y desarrollar sus funciones como ente de fomento y desarrollo cooperativo, en congruencia y armonía con sus fines e imagen objetivo institucionales y las disposiciones de la Ley de Asociaciones Cooperativas y creación del INFOCOOP, para así contribuir al combate de la pobreza y a la democratización económica y geográfica de nuestro país” (artículo 2 del Reglamento de Participación Asociativa)


 


Sin embargo, no debe olvidarse que por tratarse de una institución descentralizada del Estado, los fondos, recursos, valores, bienes y derechos propiedad del INCOOP son de naturaleza pública (artículo 178  Ley de Asociaciones Cooperativas) y es por tal motivo, que se encuentran sometidos a principios de transparencia y rendición de cuentas, y además a los poderes de fiscalización de la Contraloría General de la República. Lo anterior, incide necesariamente en el traslado de los fondos que se realiza a los organismos cooperativos como parte de la participación asociativa del INFOCOOP, tal como se verá. 


 


( NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material )


 


III.      Sobre la naturaleza jurídica de los organismos cooperativos


 


La Ley de Asociaciones Cooperativas establece que las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas con plena personalidad jurídica en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro (artículo 2). Se clasifican en entidades de consumo, de producción, de comercialización, de suministros, de ahorro y crédito, de vivienda, de servicios, escolares, juveniles, de transportes, múltiples y en general de cualquier finalidad lícita y compatible con los principios y el espíritu de cooperación (artículo 15).


           


Por su parte, el Reglamento de Participación Asociativa ya citado, define un organismo cooperativo como la “Entidad cooperativa, que requiere la participación del INFOCOOP como asociado y que tendrá a cargo la ejecución y gestión del proyecto, a través de un adecuado modelo de gestión basado en valores y principios cooperativos y una eficiente estructura de control y administración de los riesgos asociados y que deberá ejercer las acciones adecuadas para el logro de los objetivos planteados y el retorno de los recursos facilitados.” (Artículo 2)


           


En la sentencia N° 5398-94 de 15:27 horas del 20 de septiembre de 1994, la Sala Constitucional se refirió a la naturaleza jurídica de las cooperativas, al indicar:


 


“Se observa con claridad que la naturaleza de la función de las cooperativas, sus métodos de trabajo, así como los fines y objetivos que les rigen son diferentes de las asociaciones y sociedades con fines de lucro. Es de fundamental importancia reconocer la asociación cooperativa como una forma especial de ejercicio de la empresa, poniendo de manifiesto aspectos que afectan su propia eficacia social, a la vez que se subrayan aquellas exigencias que lleva implícita su actuación en el tráfico económico-jurídico propio de una actividad de empresa. A esta visión debe unirse la orientación social del movimiento cooperativo a fin de que no se convierta la sociedad cooperativa en una técnica jurídica más al servicio de motivaciones muy distintas de las que determinaron su origen. No puede, en efecto desconocerse que la sociedad cooperativa, si bien ha de considerarse como una empresa económica con las técnicas propias de este tipo de actividad, tiene también características peculiares que determinan su naturaleza antiespeculativa y acapitalista. La sociedad cooperativa, sólo será tal, en la medida en que represente una asociación de personas que regulan de un modo determinado sus relaciones sociales, en atención a una mejor distribución de la riqueza y de formas avanzadas de participación responsable y democrática de sus miembros”.


 


De lo anterior se desprende que las cooperativas -a diferencia del INFOCOOP- deben ser consideradas como entidades privadas, condición que se les otorga al estar estructuradas como empresas económicas, aunque con fines muy específicos tal como se indicó. Sin embargo, si bien los organismos cooperativos son entidades privadas, su constitución y funcionamiento es de interés público, aun cuando dicho interés no desnaturaliza la entidad, que continúa siendo privada.


 


En otras palabras, el interés público presente en la constitución y funcionamiento de las asociaciones cooperativas no modifica la naturaleza jurídica de éstas. Por ende, como sujetos privados las cooperativas son titulares de derechos y obligaciones, por lo que el control público sobre éstas debe ser regulado por ley al tratarse de una restricción al principio general de libertad.


 


IV.      Sobre la naturaleza de los fondos y su incidencia en los organismos cooperativos que reciben participación asociativa por parte del INFOCOOP


 


Como se ha venido adelantando, el INFOCOOP tiene la posibilidad de trasladar recursos a organismos cooperativos con la finalidad de incentivar y promover la actividad que realizan dichos entes. Por tratarse de fondos públicos, su control tiene fundamento constitucional y encuentra su pleno desarrollo en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, órgano fiscalizador en esta materia.


 


Una vez que dichos fondos públicos ingresan a las arcas de los entes cooperativos -que como ya se indicó son de naturaleza privada- se convierten en lo que esta representación ha reconocido como “fondos privados de origen público”. Es así como aun cuando pasan a formar parte del patrimonio de la entidad privada, deben ubicarse dentro de esta categoría especial, por la naturaleza pública de su origen y del órgano que los traslada, que en este caso es el IFOCOOP.


 


( NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material )


 


Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428 del 7 de setiembre de 1994, se establece que los fondos privados de origen público, están sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República, conforme lo disponen los artículos 4 y 5 que disponen:         


"ARTICULO 5.-


 


CONTROL SOBRE FONDOS Y ACTIVIDADES PRIVADOS


 


Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, en favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, de conformidad con los principios constitucionales, y con fundamento en la presente Ley estarán sujetos a la fiscalización facultativa de la Contraloría General de la República.


 


Cuando se otorgue el beneficio de una transferencia de fondos del sector público al privado, gratuita o sin contraprestación alguna, la entidad privada deberá administrarla en una cuenta corriente separada, en cualquiera de los bancos estatales; además llevará registros de su empleo, independientes de los que corresponden a otros fondos de su propiedad o administración. Asimismo, someterá a la aprobación de la Contraloría General de la República, el presupuesto correspondiente al beneficio concedido".


 


ARTICULO 6.-


 


ALCANCE DEL CONTROL SOBRE FONDOS Y ACTIVIDADES PRIVADOS


En materia de su competencia constitucional y legal, el control sobre los fondos y actividades privados, a que se refiere esta Ley, será de legalidad, contable y técnico y en especial velará por el cumplimiento del destino legal, asignado al beneficio patrimonial o a la liberación de obligaciones.


 


La Contraloría General de la República podrá fiscalizar el cumplimiento, por parte de los sujetos privados beneficiarios, de reglas elementales de lógica, justicia y conveniencia, para evitar abusos, desviaciones o errores manifiestos en el empleo de los beneficios recibidos. Dentro del marco y la observancia de estas reglas elementales, tanto la Contraloría General de la República como la entidad pública concedente del beneficio respetarán la libertad de iniciativa del sujeto privado beneficiario, en la elección y el empleo de los medios y métodos para la consecución del fin asignado".


 


            De dicha normativa se desprende que si bien en principio el concepto de “fondos públicos”  limita y determina la potestad de fiscalización de la Contraloría, lo cierto es que dicho órgano también puede ejercer un control facultativo sobre aquellos fondos que aun siendo privados, tienen un origen público. Así lo estableció esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-042-2001 del 20 de abril de 2001, en la cual indicó:


 


“El sistema de fiscalización de la Hacienda Pública es un todo coherente sustentado en la Constitución Política y desarrollado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No. 7428 del 7 de setiembre de 1994, que al tener en mira el adecuado manejo de los recursos públicos conlleva, necesariamente, la garantía de que su utilización se ajuste a las disposiciones de la ley. Se trata de un sistema de fiscalización que encuentra uno de sus fundamentos en la naturaleza del objeto mismo de fiscalización. El origen público de los fondos o su "publicidad", califican el ámbito de acción del Organo Contralor. Así, el artículo 4 de la Ley otorga competencia facultativa a la Contraloría General de la República incluso sobre los sujetos privados que administren o custodien fondos y actividades públicas:


(…)


El sistema de fiscalización de la Hacienda Pública traspasa o rompe el criterio orgánico, que podría estar presente en la Constitución, para efectos de definir la competencia del Organo de Control. Como vemos, la Ley Orgánica extiende la fiscalización más allá de los entes y órganos públicos. El elemento "fondos públicos" se constituye en criterio de guía que define y determina el ámbito de fiscalización, aun y cuando los recursos se encuentren en manos de sujetos de derecho privado, como expresamente dispone el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Más aún, el ámbito de fiscalización se extiende más allá de la vigilancia sobre los fondos públicos para abarcar, igualmente, el control sobre los fondos y actividades privadas cuando éstos sean producto del otorgamiento de un beneficio patrimonial en favor de un sujeto privado, por parte de un componente de la Hacienda Pública. Se puede afirmar, en este caso, que el origen público de los fondos impregna su utilización futura aun y cuando los recursos hayan sido trasladados a sujetos de derecho privado y pasen a formar parte del patrimonio de la entidad privada, razón por la cual calificarían como recursos privados de origen público. Y es, precisamente, esta "publicidad" originaria de los fondos la que sigue permitiendo y exigiendo el control de su adecuada utilización y destino por parte de los sujetos de derecho privado que ostenten la titularidad de los recursos. Al efecto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone:


(…)


De esta forma, es claro que tanto los fondos públicos como los fondos y actividades privados que sean de origen público se encuentran bajo la competencia facultativa de la Contraloría General de la República. El Organo Contralor puede, entonces, ejercer los controles que considere convenientes para verificar que el destino de los dineros se adecue a las disposiciones de la ley, así como adoptar las medidas necesarias para garantizar la adecuada utilización de los recursos. De allí que el asunto que se consulta haya sido analizado en anteriores ocasiones por el referido órgano, dada la trascendencia legal de la fiscalización sobre los fondos públicos que se encuentran dentro del ámbito de administración de los sujetos privados, como se verá luego.”


 


Es por lo anterior, que la Contraloría General de la República conserva su competencia de fiscalizar aquellos fondos que el INCOOP haya trasladado a los órganos cooperativos, pues se trata de recursos originalmente públicos. Asimismo, la Ley de Asociaciones Cooperativas reconoce la capacidad genérica del INFOCOOP de llevar una estricta vigilancia de las asociaciones cooperativas con el propósito de que funcionen apegadas a las disposiciones legales (artículo 97), lo cual se refuerza con esa competencia facultativa de la Contraloría.


 


( NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material )


 


Para que pueda realizarse dicho control, el Reglamento de Participación Asociativa establece que los recursos financieros otorgados por el INFOCOOP, deberán reflejarse en cuentas contables separadas (artículo 8), lo cual permite una adecuada identificación de los recursos de origen público, facultándose a esa institución a solicitar al organismo cooperativo respectivo, la estructura de control necesaria para salvaguardar los recursos públicos invertidos (artículo 12). Asimismo, los representantes de los organismos cooperativos tendrán la obligación de rendir cuentas sobre el proyecto y la utilización de los recursos, además de crear un adecuado ambiente de planeación, ejecución y control (artículo 11).


 


Ahora bien, según se ha venido adelantando, el hecho de que los organismos cooperativos reciban participación asociativa del INFOCOOP, no desnaturaliza su condición de entidades privadas. Sin embargo, por tratarse de órganos receptores de fondos públicos, no pueden quedar exentos de los controles respectivos por parte de los órganos competentes.


 


            Por lo anterior, existe por una parte una relación de tutela administrativa entre el INCOOP y los organismos cooperativos, tal como lo reconoció esta Procuraduría en el dictamen C-240-88 del 7 de diciembre de 1988, al señalar:


 


(NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material )


 


“Esta Institución de desarrollo cooperativo constituye una persona jurídica de derecho público, en tanto que las asociaciones cooperativas constituyen personas jurídicas de derecho privado.


 


Lo anterior tiene relevancia al analizar las relaciones que se establecen entre ambas organizaciones. La relación en cuestión tiene en cuenta la personalidad jurídica autónoma que ostentan las cooperativas y el hecho de que, en tanto personas jurídicas privadas, el principio de autonomía rige su funcionamiento. No obstante, el interés y la participación financiera y técnica que el Estado otorga al cooperativismo, y el carácter de utilidad pública y de interés social que reconoce a las cooperativas, justifican el control de sus actividades, con el objeto de determinar la legalidad de sus decisiones. El artículo 4º de la Ley de Asociaciones Cooperativas contempla estos dos aspectos esenciales:


“Queda absolutamente prohibido a toda asociación cooperativa realizar cualquier actividad que no se concrete al fomento de los intereses económicos, sociales y culturales de sus asociados.


 


Las cooperativas debidamente registradas gozará en forma irrestricta de todos los derechos y garantías necesarias para el cumplimiento de sus fines. En consecuencia, serán absolutamente nulos los actos de las entidades privadas o de los órganos públicos que impongan restricciones directas o indirectas a la actividad de estas asociaciones, salvo cuando las disposiciones legales expresamente establezcan esas restricciones.


Por tanto, las cooperativas quedan absolutamente libres de cualquier tipo de regulación o control por parte de organismos o instituciones del Estado, autónomo o semiautónomas, que la ley no establezca en forma específica".


 


La libertad que ostentan las cooperativas, en tanto personas privadas, excluye la existencia de una relación jerárquica entre una institución pública y esas organizaciones. No obstante, las disposiciones legales pueden establecer un control sobre su integración y funcionamiento, con el objeto de determinar por parte del estado el respeto de los principios que informan el cooperativismo y el ajuste al ordenamiento jurídico. Esa tutela se ejerce tanto en beneficio del interés público y del Estado, que otorga ventajas fiscales y un trato crediticio preferencial a las cooperativas, como en beneficio de éstas mismas y de sus asociados a quienes se garantiza la corrección del funcionamiento, así como asistencia técnica, jurídica y financiera. Esta relación se explica, además, por el carácter de utilidad pública e interés social de las cooperativas, caracteres que obligan al Estado a interesarse por su constitución y funcionamiento.


 


Ahora bien, puesto que se trata de una relación de tutela y no de una relación jerárquica, la autoridad pública posee únicamente los poderes que le hayan sido reconocidos por el ordenamiento jurídico. Lo anterior es reiterado por el artículo 4º transcrito y es conforme con el principio de legalidad que informa la actuación del INFOCOOP. (La negrita no forma parte del original)


 


De lo anterior, se deduce que vía ley se puede establecer los controles respectivos a las entidades cooperativas, por lo que el INCOOP conserva todas sus potestades de tutela, a partir de lo dispuesto en la Ley de Asociaciones Cooperativas que se ha  venido señalando.


 


(NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material)


 


Además de lo anterior, existe por otra parte el control facultativo de la Contraloría General de la República sobre los fondos recibidos por los organismos cooperativos, pues el origen público de los recursos justifica dicha intervención aun cuando se trate de entidades privadas.


 


Por todo lo anterior, los organismos cooperativos que reciben participación asociativa por parte del INCOOP, deben realizar los ajustes necesarios en sus estatutos, estructura organizacional y procesos de gestión, para mantener los mecanismos de control requeridos para el desarrollo del proyecto, así como el adecuado uso de los recursos públicos, tal como lo establece el artículo 3 del Reglamento de Participación Asociativa.


 


(NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material)


 


 


V.        Conclusión


 


De lo expuesto puede arribarse a las siguientes conclusiones:


 


1.         El INCOOP es el ente rector de la actividad cooperativista y se encuentra autorizado legalmente para inyectar capital y recursos a los organismos cooperativos, como una forma de incentivar y promover el sector.


 


           (NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de  corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material)


 


2.         Los organismos cooperativos son entidades privadas con orientación social, cuya naturaleza jurídica no se desvirtúa por el hecho de recibir participación asociativa por parte del INCOOP. En consecuencia, el interés público presente en la constitución y funcionamiento de las asociaciones cooperativas no modifica la naturaleza jurídica de éstas.


        


            (NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material)


 


3.         Cuando los fondos girados por el INCOOP ingresan a las arcas de los entes cooperativos, se convierten en “fondos privados de origen público”, por lo que se encuentran sometidos a un control facultativo por parte de la Contraloría General de la República, según lo disponen los artículos 4 y 5 de la ley orgánica de dicha entidad.


 


            (NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material)


 


  1. De igual forma, el INCOOP conserva una relación de tutela administrativa con relación a los organismos cooperativos, los cuales deben mantener los recursos otorgados por dicha entidad en cuentas contables separadas y realizar los ajustes necesarios en sus estatutos, estructura organizacional y procesos de gestión, para mantener los mecanismos de control requeridos sobre los fondos de origen público empleados en los diferentes proyectos, según lo establecen los artículos 3 y 8 del Reglamento de Participación Asociativa.

 


            (NOTA DE SINALEVI: el acrónimo correcto de la institución es INFOCOOP, de acuerdo con el oficio de corrección ADPB-4400-2008 de 30 de octubre de 2008, donde se corrige dicho error material)


           


Atentamente,


 


 


  Silvia Patiño Cruz


            Procuradora Adjunta


 


SPC/gcga