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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 393
 
  Dictamen : 393 del 29/10/2008   

                                                                               


C-393-2008


29 de octubre de 2008


 


Señores


Marco Vinicio Ruiz


Ministro de Comercio Exterior


Emmanuel Hess


Gerente General


Promotora del Comercio Exterior


 


 


Estimados señores:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio de 22 de agosto del presente año, por medio del cual consultan a la Procuraduría sobre los efectos de la prescripción en materia de solicitudes de Certificados de Abono Tributario. Esta consulta tiene como objeto obtener un criterio con el cual resolver un grupo de solicitudes pendientes de dichos certificados.


 


            Para este efecto se consulta:


 


“1.   Si conforme a la regulación establecida en el ordenamiento jurídico costarricense resulta posible interpretar que la presentación de la solicitud de CAT por parte del exportador, interrumpe el citado plazo de prescripción de 24 meses para solicitar los Certificados de Abono Tributario, establecido en el artículo 66 C de la Ley del Impuesto sobre la Renta”.


2.    Si las peticiones realizadas por los exportadores con el objeto de ejercer el derecho de CAT interrumpen el plazo de prescripción establecido en el artículo 66 C, párrafo segundo, de la Ley del Impuesto sobre la Renta”.


 


            Adjuntan Uds. el criterio conjunto de la Dirección de Asesoría Legal de PROCOMER y de la Dirección de la Asesoría Legal de COMEX. Señala el criterio legal que luego de que la Procuraduría General emitiera los dictámenes C-218-2002 de 26 de agosto de 2002 y C-233-2003, PROCOMER, COMEX y el Banco Central emitieron normas para regular la tramitación de las solicitudes de CAT pendientes de pago. Así, el Banco Central adoptó las Normas para el Trámite de Emisión de los Certificados de Abono Tributario, publicadas en La Gaceta de 3 de diciembre de 2003. El Ministerio de Comercio Exterior emitió las Directrices para el Trámite de solicitudes de certificado de abono tributario, publicadas en La Gaceta de 16 de diciembre de 2003. en tanto que PROCOMER aprobó el Procedimiento de Trámite y Recomendación de las Solicitudes de Certificado de Abono Tributario, publicadas el 2 de marzo de 2004, modificado integralmente por acuerdo de la Junta Directiva de 20 de septiembre de 2004, publicado en La Gaceta de 9 de noviembre de 2004. Esas normas establecen las condiciones en que los exportadores deben presentar su solicitud de CAT, los documentos que deben aportar y el trámite seguido por la solicitud en cada entidad. De acuerdo con ese procedimiento, correspondía al Banco Central el derecho de solicitar cualquier documento adicional directamente relacionado con el trámite de los CATs. Cuando el exportador presentaba su solicitud ante el Banco Central de Costa Rica, este revisaba la solicitud y prevenía en múltiples ocasiones la presentación o corrección de documentos. No existía una minuta única de revisión y corrección, sino que una vez presentada la solicitud por segunda o tercera vez, el Banco Central pedía de nuevo aclaraciones respecto de los documentos presentados o prevenía la presentación de otros documentos. El Banco no cuenta con un registro o bitácora por solicitud de CAT a nombre de cada empresa beneficiaria, sino que llevaba un control por número de solicitud, lo que no permitía determinar si la empresa presentaba la documentación de forma completa en cada oportunidad. El Banco devolvía todos los documentos que acompañaban la solicitud, sin conservar copia. La práctica administrativa no permite determinar cuáles fueron los documentos que en cada ocasión presentó el exportador, por lo que en criterio del Banco Central muchas de las solicitudes vencieron, sin que fueran emitidos los títulos. Se agrega que el plazo establecido en el artículo 66 C de la Ley del Impuesto sobre la Renta es un plazo de prescripción. Un plazo que no incluye el tiempo requerido por la Administración para resolver la petición. Agregan que el ejercicio del derecho al CAT se identifica con la presentación de la solicitud ante la Administración dentro del plazo de 24 meses. Si la Administración al revisar la solicitud determina que no se encuentra completa, debe proceder a emitir el CAT correspondiente. A raíz de las múltiples revisiones que se hicieron a las solicitudes, “el interesado ejerció también en varias ocasiones su derecho, lo cual a su vez interrumpió –cada vez- el plazo de 24 meses de prescripción del CAT”. Cada vez que el exportador presenta su solicitud, la gestión interrumpe el plazo de prescripción. Prescripción e interrupción que se rigen por el Código Tributario. Agregan que de conformidad con el artículo 879 del Código Civil cualquier gestión judicial o extrajudicial para el cobro de la deuda y cumplimiento de la obligación, interrumpe el plazo de prescripción. Por lo que al momento en que el exportador presentó su solicitud de CAT, ya fuere ante el Banco Central o ante PROCOMER, esta gestión extrajudicial tuvo la potencia suficiente para interrumpir el plazo de prescripción de la solicitud de CAT. Por lo que se concluye que la presentación de la solicitud de CAT por parte del exportador interrumpe el plazo de prescripción de 24 meses para solicitar los Certificados de Abono Tributario.


 


            Adjuntan Uds. el oficio G/N 312-2008 de 4 de julio de 2008 de la Gerencia del Banco Central de Costa Rica. En dicho oficio se indica que las devoluciones de solicitudes de CATS se fundamentan en las Directrices para el Trámite de Solicitudes de Certificados de Abono Tributario (CAT) de COMEX. Como la aplicación de los nuevos criterios vertidos para la prescripción de los CATS modificaría los parámetros establecidos en esas Directrices y dado que la competencia del Banco Central está circunscrita a aspectos relativos a la emisión de certificados, el Ente Emisor pide a COMEX definir si tiene previsto modificar las directrices en cuestión. Asimismo, sugiere que se consulte a la Procuraduría General la nueva interpretación.


 


            Mediante oficio ADPb-3774-2008 de 23 de septiembre siguiente, la Procuraduría General acordó otorgarle audiencia al Banco Central para que se refiriera al objeto de la consulta.


 


            El Banco Central, en oficio G/N 412-2008 de 8 de octubre siguiente, señala que le compete la emisión de los certificados de abono tributario luego de recibir la recomendación de PROCOMER y una vez realizada la verificación de los documentos y el cumplimiento de la normativa respectiva. COMEX ha asumido la competencia que la Ley del Impuesto sobre la Renta otorgaba al Consejo Nacional de inversiones para aprobar los CATS a un exportador, así como para regular las condiciones y plazos bajo los cuales se podrían otorgar los certificados. Por lo que el Banco considera que no está facultado para opinar sobre los aspectos relacionados con la prescripción de los CATS. Esta opinión se fundamenta en el criterio de la Asesoría Jurídica del Banco, oficio AJ-657-2008 de 7 de octubre anterior. En dicho oficio se indica que el competente para determinar y regular los aspectos relacionados con ese incentivo es COMEX en coordinación con PROCOMER. El Banco Central se limita a emitir los CAT, por lo que no está legitimado para pronunciarse sobre lo consultado, su labor es instrumental, limitándose a emitir los CAT luego de verificar los documentos y el cumplimiento de la normativa que regula el beneficio.


 


            De conformidad con la información recibida, los distintos organismos con competencia respecto de los certificados de abono tributario divergen sobre la posibilidad de interrumpir el plazo de prescripción de 24 meses establecido en el artículo 66  C de la Ley del Impuesto sobre la Renta y, en su caso, el tipo de actos susceptibles de interrumpir tal prescripción. La prescripción de los CATs no constituye un tema nuevo para la Procuraduría. En efecto, en anteriores ocasiones nos hemos referido al punto, señalando que la prescripción prevista en el artículo 66 C de la Ley del Impuesto sobre la Renta puede ser interrumpida. Una interrupción que debe derivar de un acto tendiente a la emisión del certificado de abono tributario. No obstante, no le corresponde a la Procuraduría determinar si una determinada gestión o petición del exportador interrumpe o no el plazo de prescripción que nos ocupa. Esta determinación corresponde a la Administración activa.


 


 


A.-       LA SOLICITUD DE EMISION DEL CAT


 


El Certificado de Abono Tributario (CAT) es un beneficio que en su momento se ideó para aquellas empresas o personas que exportaran productos no tradicionales a terceros mercados y que negociaran las divisas recibidas en pago por esas exportaciones en el Sistema Bancario Nacional. El fin era promover y apoyar la actividad exportadora no tradicional, y así paliar la dependencia que existía respecto de los ingresos de divisas por la exportación de productos tradicionales. Como incentivo pretende colocar al exportador no tradicional en condiciones de competitividad internacional, permitiéndole aumentar las exportaciones, diversificándolas. El aumento de las exportaciones debía traducirse en un aumento del ingreso de divisas, con mejora en la balanza de pagos y en la condición socioeconómica del país.


 


Ese beneficio se otorga una única vez a cada exportación que se realiza y consiste en un título al portador en colones por un porcentaje del valor FOB de la exportación misma. De modo que con cada solicitud la empresa debe aportar los documentos que acreditan fundamentalmente la existencia de la exportación y el ingreso de las divisas respectivas.


 


            De conformidad con el artículo 66-C de la Ley del Impuesto sobre la Renta, las solicitudes de emisión deben ser presentada en PROCOMER dentro del plazo máximo de veinticuatro meses contados a “partir del reintegro de las divisas”. Analizada la documentación que acompaña la solicitud, ese ente recomienda al Banco Central las condiciones de emisión de los certificados. Es, entonces, el Banco Central el que emite los certificados pero sujeto a la recomendación de PROCOMER y, evidentemente, al cumplimiento de los  requisitos que legal y reglamentariamente se hayan dispuesto. Requisitos que derivan de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de los reglamentos emitidos y de la normativa que en su momento emitiere COMEX.


 


Puesto que el Banco Central afirma su incompetencia para opinar sobre los aspectos relacionados con la prescripción de los certificados de abono tributario, corresponde recordar que la Procuraduría ha compartido el criterio del Banco Central en torno a su incompetencia para tramitar las solicitudes de certificado de abono tributario. En ese sentido, los pronunciamientos de la Procuraduría desde la Opinión Jurídica 099-98 de 1 de diciembre de 1998 son contestes en que la tramitación de las solicitudes de certificado de abono tributario corresponde a PROCOMER y el Banco está impedido para emitir un certificado respecto del cual no se ha emitido una recomendación por parte de la Promotora. Así, como que la regulación sobre las solicitudes de emisión de los certificados corresponde al Ministerio de Comercio Exterior, por lo que el “Banco Central ha carecido siempre de competencia para emitir disposiciones sobre el trámite de las solicitudes de mérito” (dictamen C-218-2002). Si el Banco Central ejerció una función reguladora y normativa se debió a una interpretación indebida de las normas sobre competencia y, en particular, a la emisión de las “Normas sobre los beneficios, plazos y condiciones de los Contratos de Exportación”, normativa que desconoció la definición de competencias realizada por el legislador. En razón de lo cual, el Banco Central asumió no solo funciones reguladoras, sino que le correspondía tramitar las solicitudes de emisión de los CATS.


 


Empero, esa incompetencia no significa que el Banco Central no pueda emitir una opinión sobre el punto jurídico en cuestión y eventualmente señalar la conveniencia o inconveniencia que la regulación de la prescripción pueda generar. Particularmente si considera que admitir la interrupción de la prescripción modifica sustancialmente los parámetros establecidos en las Directrices emitidas por COMEX.


 


            En el esquema legal que tenemos, PROCOMER recomienda las condiciones de otorgamiento de los CATS y la emisión de los certificados. El Banco emite los certificados y para hacerlo ejerce controles de tipo documental para verificar las exportaciones realizadas, su monto y las divisas generadas. De conformidad con la Ley, los documentos requeridos serían definidos por el Reglamento a la Ley. En ausencia de ese reglamento, el Consejo Nacional de Inversiones pero también cada uno de los organismos participantes en el proceso dictaron regulaciones sobre el tema. Los documentos así definidos tenían que ser presentados con la solicitud. En efecto, solo esa presentación tenía la virtud de permitir no sólo el trámite de la solicitud sino la posterior emisión del certificado.


 


De conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 C de la Ley del Impuesto sobre la Renta la solicitud para que se emita el CAT debe ser presentada dentro del plazo de de veinticuatro meses contados a partir del reintegro de las divisas. Pasado ese plazo de veinticuatro meses, la empresa pierde el derecho de presentar la solicitud y los documentos. Sobre ese plazo indicamos en el dictamen C-218-2002:


 


“Para que un derecho se pierda (prescripción extintiva) se requiere que transcurra el plazo previsto por el ordenamiento, que exista falta de ejercicio por parte del titular del derecho y que, en su momento, la prescripción sea opuesta por la persona a quien favorece. El exportador no puede postergar indefinidamente el ejercicio de su derecho y para que ello no ocurra, la ley le impone presentar su solicitud completa dentro del plazo de 24 meses contados a partir del reintegro de las divisas. Puesto que un derecho se pierde por falta de ejercicio por parte del titular en el plazo previsto, la actuación u omisión que determina la pérdida del derecho debe serle imputable directamente al titular del derecho, que no mostró interés en defenderlo. Por motivos de seguridad jurídica se sanciona su inercia”:


 


            Se agregó además:


 


“Observa la Procuraduría que si el exportador tiene el derecho de presentar su solicitud dentro de un plazo máximo, dicho plazo no puede ser restringido por la Administración al punto de que se disponga que el plazo es también para que la Administración resuelva. Tomamos en cuenta que si se tiene un plazo de 24 meses, el exportador está autorizado para presentar su solicitud en un plazo de 23 meses, y 29 días. Por consiguiente, la Administración no podría denegar el trámite a la solicitud y el posterior otorgamiento del título alegando que al haberse esperado hasta último momento para presentar su solicitud, la empresa exportadora ha dejado de ejercer su derecho.


       Ahora bien, la obligación de presentar la solicitud en un plazo X hace referencia a los documentos que correspondan. Por consiguiente, para que se considere que el exportador ha ejercitado su derecho de solicitar la emisión del certificado en el plazo de ley, la solicitud debe ser presentada correctamente y en forma completa. No es suficiente con que se presente el formulario dentro del plazo sino que, para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en la ley, es necesario que dentro del plazo de veinticuatro meses, se presente el formulario con los documentos legal y reglamentariamente exigibles. Es claro que ni PROCOMER ni el Ente Emisor podrían pedir documentos no presentados antes de que prescriba el derecho de solicitar los títulos. En ese sentido, si ha vencido el plazo, el exportador no está facultado para subsanar los errores en que haya incurrido, como lo sería el haber presentado una documentación falsa, incorrecta o incompleta. Por su parte, los organismos públicos no pueden imponerle al exportador la presentación de documentos no previstos reglamentariamente”.


 


            Para la Procuraduría el plazo de 24 meses es un derecho del exportador, por lo que no sólo no comprende el plazo para que la Administración resuelva sino que tampoco puede ser restringido por el ente público. En términos de la prescripción, cabe recordar que el principio es que la prescripción opera por la inercia del beneficiario, por lo que la prescripción extintiva no puede declararse cuando la inercia es debida a la Administración.


 


Por otra parte, se precisa que si el exportador no presentó los documentos dentro del plazo de 24 meses legalmente establecido, su derecho prescribe. No obstante, el problema se presenta cuando venció el plazo sin que se presentara la totalidad de los documentos o bien, cuando la Administración ha solicitado documentos no previstos por las normas legales o reglamentarias o se trata de documentos justificativos de otros y esta solicitud ha sido planteada fuera del plazo de los 24 meses.


 


Interesa resaltar que si bien el artículo legal definió el plazo de presentación de la solicitud y los documentos relativos a la emisión de los CATS no se estableció el plazo para que la Administración examinara la solicitud y determinara si procedía recomendar o no el otorgamiento del certificado.  De dicho artículo lo que queda claro es que el plazo de 24 meses tiene como objeto la presentación de la solicitud de emisión con todos los documentos correspondientes, sin que se determine cuál es el plazo para tramitar las solicitudes de emisión o el otorgamiento del beneficio. Por ende, no se determina qué pasa cuando la Administración considera que la documentación es incompleta, incorrecta o insuficiente, previniendo corregir o  ampliar la información.


 


B.-       LA INTERRUPCION DE LA PRESCRIPCION:


 


Se afirma que cada vez que un exportador presentaba su solicitud de otorgamiento de los CATs interrumpía el plazo de prescripción establecido en el artículo 66 C de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Interrupción que encontraría fundamento en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.


 


Como los CATs son instrumentos fiscales que constituyen un medio de pago liberatorio de tributos (C-127-2000 de 5 de junio de 2000) consideramos aplicable la prescripción en materia tributaria. En el Código de Normas y Procedimientos Tributarios la interrupción de la prescripción está regulada en el artículo 53. No obstante, debe tomarse en cuenta que allí se regula esencialmente la prescripción de la acción de la Administración para determinar la obligación tributaria y para exigir el pago del tributo y sus intereses. No está regulada la extinción del derecho del contribuyente derivada del transcurso del plazo. Dispone dicho numeral:


 


“ARTÍCULO 53.-


Interrupción o suspensión de la prescripción El curso de la prescripción se interrumpe por las siguientes causas:


a)    La notificación del inicio de actuaciones de comprobación del cumplimiento material de las obligaciones tributarias. Se entenderá no producida la interrupción del curso de la prescripción, si las actuaciones no se inician en el plazo máximo de un mes, contado a partir de la fecha de notificación o si, una vez iniciadas, se suspenden por más de dos meses. En los casos de liquidación previa en que no medie un procedimiento de comprobación, la interrupción de la prescripción se hará con la notificación del traslado de observaciones y cargos a que se refiere el artículo 144 de este Código.


(Así reformado por el inciso e) del artículo 27 de la Ley N° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias de 4 de julio del 2001)


b)    La determinación del tributo efectuada por el sujeto pasivo.


c)    El reconocimiento expreso de la obligación, por parte del deudor.


d)    El pedido de aplazamientos y fraccionamientos de pago.


e)    La notificación de los actos administrativos o jurisdiccionales tendentes a ejecutar el cobro de la deuda.


f)     La interposición de toda petición o reclamo, en los términos dispuestos en el artículo 102 del presente Código.


Interrumpida la prescripción, no se considera el tiempo transcurrido con anterioridad y el término comienza a computarse de nuevo a partir del 1° de enero del año calendario siguiente a aquel en el que se produjo la interrupción.


El cómputo de la prescripción para determinar la obligación tributaria, se suspende por la interposición de la denuncia por presuntos delitos de defraudación o retención, percepción o cobro indebido de impuestos, según los artículos 92 y 93 del presente Código, hasta que dicho proceso se dé por terminado”.


 


            De acuerdo con lo anterior, la prescripción de la acción y del derecho de la Administración Tributaria puede interrumpirse por una petición o reclamo planteado por el sujeto pasivo a condición de que reúna los requisitos establecidos en el artículo 102 del Código. Sea que:


 


“Artículo 102.—Plazo para resolver. El director general de la Administración Tributaria o los gerentes de las administraciones tributarias y de grandes contribuyentes en quienes él delegue, total o parcialmente, están obligados a resolver toda petición o recurso planteado por los interesados dentro de un plazo de dos meses, contado desde la fecha de presentación o interposición de una u otro


(Así reformado el párrafo anterior por el inciso i) del artículo 27 de la Ley N° 8114, Ley Simplificación y Eficiencia Tributarias de 4 de julio del 2001).


Por petición se debe entender la reclamación sobre un caso real, fundado en razones de legalidad.


Vencido el plazo que determina el párrafo primero de este artículo sin que la Administración Tributaria dicte resolución, se presume que ésta es denegatoria, para que los interesados puedan interponer los recursos y acciones que correspondan.


En los casos de consultas se debe aplicar lo dispuesto en el artículo 119 (*) de este Código”.


 


            La petición o reclamo no puede ser hipotético, sino que debe ser real, es decir concernir una situación tributaria concreta y de competencia de la Administración Tributaria. El motivo que fundamenta la petición o reclamo debe ser, además, de legalidad. Una interrupción expresamente dispuesta en el numeral 54 del Código:


 


“ARTICULO 54.-


Interrupción especial del término de prescripción.


En los casos de interposición de recursos contra resoluciones de la Administración Tributaria se interrumpe la prescripción y el nuevo término se computa desde el 1º de enero siguiente al año calendario en que la respectiva resolución quede firme”.


 


            Puede decirse que la interrupción regulada por el Código sigue los principios generales que la regulan y que están presentes en el Código Civil, al disponer:


 


“ARTÍCULO 879.- La prescripción negativa se interrumpe también por cualquier gestión judicial o extrajudicial, para el cobro de la deuda y cumplimiento de la obligación”.


 


El dictamen C-218-2002 de repetida cita fue emitido a solicitud del Ministerio de Comercio Exterior. Uno de los puntos objeto de consulta se refería a la interrupción y suspensión del  plazo de prescripción. Ante la consulta, indicamos:


 


       “En su criterio, la Asesoría Jurídica se plantea la naturaleza del plazo establecido en el tercer párrafo, a efecto de determinar si la Administración puede conocer y recomendar solicitudes pasados los 24 meses que allí se estipulan. No obstante que para la Procuraduría es claro que dicho plazo es, como se dijo, para solicitar la emisión del CAT, considera que la discusión tiene sentido porque la prescripción presenta características más flexibles que la caducidad. En efecto, en la prescripción el término es susceptible de reproducirse indefinidamente mediante la interrupción y de ampliarse mediante la suspensión. Interrupción y suspensión que operan cuando se producen las causales expresamente señaladas en el ordenamiento.


Respecto de la solicitud de emisión del certificado de abono tributario, la Administración ha planteado el caso de la suspensión del disfrute de los beneficios del régimen del contrato de exportación. Conforme lo dispuesto en el artículo 66-D de la Ley del Impuesto sobre la Renta, el Ministerio de Comercio Exterior puede "suspender temporalmente el otorgamiento de los incentivos que perciba cada beneficiario" cuando ocurran ciertas situaciones calificadas por dicho artículo como infracciones. Asimismo, puede suspenderlo precautoriamente cuando se estén tramitando procesos judiciales que cuestionan la legalidad de la actividad empresarial del beneficiario del contrato de exportación. Si el régimen se suspende precautoriamente y no corresponde la imposición de una sanción, debe entenderse que el beneficiario conserva su derecho a obtener los incentivos definidos en el contrato de exportación. Por consiguiente, que ha operado una suspensión para presentar la solicitud de emisión de los certificados de abono tributario. Debe, entonces, la Administración diferenciar entre la suspensión precautoria y la que constituye una sanción. Una suspensión sancionatoria implica que por un plazo determinado el sancionado no puede ejercer sus derechos. No podría considerarse que si el plazo de prescripción del tercer párrafo del artículo 66-C de la Ley del Impuesto sobre la Renta finaliza cuando el beneficiario se encuentra sancionado, el plazo se prorroga porque ha habido una suspensión de la prescripción. Una interpretación en ese sentido conduciría a dejar sin efecto la sanción impuesta administrativamente. Por consiguiente, tampoco podría considerarse que la sanción de suspensión interrumpa la prescripción. Es claro, por demás, que cuando se está ante el ejercicio de la potestad sancionatoria no puede hablarse de que hay una imposibilidad de ejercicio de los derechos por responsabilidad administrativa.


       Por otra parte, dado que el exportador cuenta legalmente con 24 meses para plantear la solicitud de emisión de los certificados de abono tributario y este plazo ha sido incluso calificado de máximo, no resulta procedente interpretar que dicho plazo se suspende cada vez que el exportador reitera su solicitud o gestiona algún documento o pronunciamiento, por lo que deba considerarse que el plazo vuelve a correr cuando la Administración devuelve sin trámite o rechaza la solicitud presentada en tiempo”.


 


            Estima la Procuraduría que la Administración puede conocer y recomendar solicitudes pasados los 24 meses que allí se estipulan a condición que esa solicitud haya sido presentada dentro de los 24 meses. Pero también señala que la  reiteración de una solicitud o la presentación de un documento previsto y no aportado oportunamente no tienen el efecto de suspender el plazo de prescripción. El punto es si puede interrumpirse la prescripción cuando se reitera la solicitud o bien, cuando se presenta un documento previsto y no aportado oportunamente.


 


            El efecto normal de la suspensión de la prescripción es que no corre el plazo de esta. Por el contrario, el efecto de la interrupción es inutilizar el plazo que haya transcurrido. Cesada la interrupción, el plazo comienza a correr de nuevo.


 


            Al efecto, debe tomarse en cuenta que por expresa disposición del legislador el plazo para presentar la solicitud de CAT es de 24 meses contados a partir del reintegro de las divisas. Por presentación de la solicitud, tal como hemos indicado en anteriores pronunciamientos, se entiende no sólo la presentación del formulario sino la presentación de los documentos que haya determinado el Reglamento. Consecuentemente, una presentación de solicitud tiene la fuerza para interrumpir el plazo de prescripción previsto en ese artículo cuando cumple con los requisitos legalmente establecidos; es decir, que se presenta con los documentos reglamentariamente exigidos dentro del plazo legal. Si la solicitud no fue presentada con los documentos que en su momento estaban prescritos, no podría la Administración otorgar los certificados y, consecuentemente, no podría considerarse que la presentación de los documentos tenga el efecto de interrumpir la prescripción.


 


Distinta conclusión debe, empero, sostenerse cuando la solicitud se presenta en plazo con los documentos, pero estos requieren correcciones o bien, la Administración solicita otros documentos justificativos no prescritos por la normativa. Esta distinción deriva del hecho mismo de que la gestión interruptora de la prescripción es aquella que tiende a la obtención del derecho que se reclama, sea la que tiene la idoneidad para hacerlo. Y resulta claro que una gestión con documentación incompleta –porque no es la exigida por las normas- no tiene ese efecto. Estima, entonces, la Procuraduría que no toda presentación de solicitud o gestión puede tener el efecto de interrumpir la prescripción.


 


            Se ha señalado que en muchas ocasiones, la solicitud debía ser presentada de nuevo en virtud de que el Banco Central solicitaba “cualquier documento adicional directamente relacionado con el trámite de los Certificados de Abono Tributario”. En ese supuesto en que el exportador presenta la solicitud con los documentos exigidos dentro del plazo de los 24 meses, pero se le prevenía adjuntar otros documentos, para lo cual debía presentar de nuevo la solicitud con los documentos adicionales a los establecidos regularmente, sí procede considerar que la solicitud interrumpió la prescripción. Resulta evidente para la Procuraduría que si no se había definido legal o reglamentariamente que determinados documentos tenían que ser acompañados a la solicitud, el solicitante estaba impedido de conocer ese requisito y, por ende, de cumplirlo. Por consiguiente, mal haría en considerarse que el plazo de prescripción había transcurrido en su perjuicio por no haberlo presentado en tiempo (24 meses luego de reintegro de divisas). Simplemente, en ese supuesto no habría inercia. Pero, además, es claro que si la solicitud se presentó originalmente con los documentos exigidos por las normas reglamentarias vigentes al momento de la presentación, esta tenía un efecto preciso y ese efecto es precisamente el que el legislador tutela, sea el cumplimiento de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 66 C de la Ley del Impuesto sobre la Renta.


 


            El criterio jurídico que acompaña a la consulta señala que, al revisar la documentación, el Banco Central prevenía en múltiples ocasiones la corrección de documentos. Si la corrección o aclaración concernía documentos definidos legalmente y aportados en plazo, estima la Procuraduría que el cumplir la prevención tenía como efecto el interrumpir  la prescripción, por lo que no puede afirmarse que hubiere ocurrido la prescripción negativa del derecho.


 


            Entiende la Procuraduría que en el momento actual resulta difícil establecer si determinada solicitud cumplía los requisitos legalmente establecidos. Según se afirma el Banco Central no llevaba un registro o bitácora por solicitud de CAT a nombre de cada empresa beneficiaria, además de que devolvía los documentos que acompañaban la solicitud, sin dejarse copia. Queda la duda de si se dejaba el documento de solicitud y si a partir de este puede establecerse qué documentos acompañaban originalmente la petición. Asimismo, ignoramos si cuando PROCOMER examinaba la solicitud y sus anexos dejaba constancia del cumplimiento de la normativa en vigor, por ende si la solicitud se acompañaba de esos documentos. No obstante, como este es un aspecto que escapa a la interpretación de las normas jurídicas, no le corresponde a la Procuraduría determinar cómo debe hacerse para corroborar estos aspectos; así como tampoco le corresponde precisar si en un caso concreto la presentación de la solicitud y documentos tenía o no el efecto de interrumpir la prescripción.


 


Importa sí, que se tome en cuenta que la interrupción de la prescripción deriva de la gestión tendiente a ello y no tiene ese carácter la gestión que no se acompaña de los documentos reglamentariamente requeridos. En efecto, no puede tener el efecto de “no dejar que se extinga la deuda con el transcurso del tiempo” la gestión que no cumple con lo dispuesto normativamente. Debe recalcarse que cuando nos referimos a los “documentos reglamentariamente requeridos” estamos refiriéndonos a los documentos que las normas establecían que fueran presentados sea  en PROCOMER, sea en el Banco Central. No comprende los documentos adicionales que el Banco Central requiriera porque esa exigencia no podría entenderse como una condición para el ejercicio oportuno del derecho.


 


            Conforme lo expuesto, no todo ejercicio de una acción o derecho implica la interrupción de la prescripción. Esa interrupción opera cuando el ejercicio es oportuno y no puede entenderse que lo es cuando no cumple con los requisitos legalmente exigidos. Así como la Administración no puede exigir un “ejercicio oportuno” cuando ese ejercicio se condiciona al cumplimiento de requisitos que no existían o no podían ser conocidos por el interesado al momento de presentar su solicitud o reclamo. Por demás, va de suyo que si medió “inercia” de la Administración para el trámite o emisión del CAT, esa actuación no puede implicar la pérdida del derecho del exportador en tanto este haya sido reclamado en plazo. Permítasenos la siguiente cita:


 


"La prescripción comienza a correr desde el momento en que el acreedor tiene expedita su acción (sea para demandar el pago, los daños y perjuicios, la cesación de la conducta contraria a derecho, la nulidad de la obligación, etc.). Es evidente que antes de ese momento no puede empezar a correr el término, desde que la prescripción se funda en la inacción del acreedor y no hay inacción si ha mediado imposibilidad de accionar judicialmente." G, BORDA, Tratado de Derecho Civil. Tomo II. Editorial Perrot, Buenos Aires, 1989, p. 17.


 


 


CONCLUSION


 


De conformidad con lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


 


1.-       Se reitera que el plazo de 24 meses previsto en el tercer párrafo del artículo 66-C de la Ley del Impuesto sobre la Renta está referido a la presentación de la solicitud de emisión de los certificados de abono tributario con los documentos legal y reglamentariamente exigibles. Ese cumplimiento de los requisitos en la solicitud tenía como efecto permitir no sólo el trámite de la solicitud sino la posterior emisión del certificado.


 


2.-       Se reitera que la prescripción extintiva tiene como uno de sus fundamentos la inercia del titular del derecho. Por consiguiente, no puede considerarse que un derecho ha prescrito cuando la responsabilidad por su no concreción deriva de la inercia de la Administración.


 


3.-       La presentación de solicitud interrumpe el plazo de prescripción previsto en ese artículo 66 C cuando cumple con los requisitos legalmente establecidos; es decir, que se presenta con los documentos reglamentariamente exigidos dentro del plazo legal. Si la solicitud no fue presentada con los documentos que en su momento estaban prescritos, no podría la Administración otorgar los certificados y, consecuentemente, no podría considerarse que la presentación de la solicitud (solicitud incompleta) tenga el efecto de interrumpir la prescripción.


 


4.-       En el supuesto en que el exportador deba presentar de nuevo la solicitud porque el Banco Central previene adjuntar documentos adicionales a los establecidos normativamente o corregir los presentados, puede considerarse que la solicitud tiene el efecto de interrumpir la prescripción.


 


5.-       Conforme lo anterior, no toda solicitud o gestión presentada produce el efecto de interrumpir la prescripción. Corresponderá a COMEX determinar si las solicitudes presentadas en su oportunidad eran susceptibles o no de interrumpir la prescripción. Por ende, establecer si hubo o no inercia en el exportador en orden al reclamo del beneficio fiscal que nos ocupa.


 


          Atentamente,


 


 


        Dra. Magda Inés Rojas Chaves


        Procuradora Asesora


 


 


MIRCH/mvc


 


Copia:      MSc. Roy González Rojas


Gerente Banco Central de Costa Rica