C-384-2008

23 de octubre de 2008

Señor

Leonardo Herrera Sánchez

Alcalde

Municipalidad de Vásquez de Coronado

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° AL-200-1452-08 fechado 15 de octubre del año en curso, mediante el cual pone en nuestro conocimiento el contenido del acuerdo del Concejo Municipal N° 2008-12-26 adoptado en la sesión ordinaria N° 124 del 8 de setiembre del año en curso.

            En dicho acuerdo se dispuso solicitar nuestra interpretación de los artículos 41 y 68 de la ley de Contratación Administrativa,  44 y 72 del Reglamento a dicha Ley, así como de lo resuelto por la División de Asesoría y Gestión Jurídica en su oficio N° PA-02-2002 de fecha 24 de enero del 2002, en el cual se solicitó la cancelación de credenciales en razón de haberse concedido instalaciones públicas sin seguir el procedimiento de licitación pública.  Lo anterior, con respecto a la legalidad de convenir en préstamo un bien inmueble municipal al Centro Agrícola Cantonal de Coronado.

I.-        Inadmisibilidad de la consulta

Teniendo a la vista los antecedentes de la presente gestión, se observa que las cuestiones consultadas se encuentran directamente relacionadas con la materia de disposición de fondos y bienes públicos, propiamente en materia de contratación administrativa, que es materia en la que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.

Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del órgano contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

En ese orden dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:

“Artículo 5.-No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” ( Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)

Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (en igual sentido ver la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007)

            Aunado a lo anterior, conviene además hacer notar que en el acuerdo del Concejo que se somete a nuestro conocimiento se pretende que interpretemos también lo resuelto por la División de Asesoría y Gestión Jurídica mediante documento PA-02-2002, en el cual se gira una recomendación sancionatoria concreta en relación con la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa, lo cual resulta claramente improcedente, pues, como ya hemos señalado en anteriores ocasiones (ver, entre otros, nuestro dictamen N° C-211-2008 del 20 de junio del 2008), nuestra función consultiva no está dirigida a revisar, fiscalizar o interpretar los criterios vertidos por la Contraloría General, mucho menos tratándose de una resolución en la que se vierte una recomendación de carácter disciplinario en un caso concreto.

Por último, y en estrecha relación con lo dicho en el párrafo que antecede, también conviene llamar la atención que la consulta que aquí nos ocupa está ligada a un caso concreto, relativo a la adopción de un convenio de préstamo con el Centro Agrícola Cantonal de Coronado, lo cual deviene en un motivo adicional de inadmisibilidad de la gestión que aquí nos ocupa, pues las consultas que sean planteadas a este Despacho deben tener un carácter genérico y abstracto, en relación con alguna duda o inquietud de carácter estrictamente jurídico.

            Sobre este punto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, (reiterado recientemente por dictamen N° C-368-2008 del 8 de octubre del 2008) señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Bajo esa misma línea de razonamiento, mediante nuestro dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, se señaló lo siguiente respecto a la admisibilidad de las gestiones consultivas:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta.

Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-90-2008 del 28 de marzo del 2008 y C-162-2008 del 13 de mayo del 2008).

II.                Conclusión  

En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la gestión de mérito, en tanto versa sobre aspectos que se encuentran dentro de la esfera competencial exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, y además se refiere a un caso concreto, lamentablemente nos vemos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch