C-407-2008

12 de noviembre de  2008

 

Señor

Roy González Rojas

Gerente

Banco Central de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Me refiero a su atento oficio número G/N° 336-2008 del 7 de agosto de 2008, mediante el cual solicita la reconsideración parcial del dictamen C-256-2008 del 23 de julio de 2008.

 

Al respecto, tengo a bien señalarle que la Asamblea de Procuradores, en sesión número III-2008 celebrada el día 11 de noviembre de 2008, conoció y aprobó el proyecto de dictamen elaborado por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, que de seguido se transcribe:

 

“Dentro del término establecido en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el señor Gerente del Banco Central de Costa Rica, en oficio G/N° 336-2008 del 7 de agosto de 2008, solicita reconsiderar parcialmente del dictamen C-256-2008 del 23 de julio de 2008.

 

En el citado oficio, la Gerencia del Banco Central manifiesta su disconformidad únicamente en cuanto a reconocer intereses por las sumas de dinero dadas en custodia al Banco Central de Costa Rica por concepto del impuesto al cemento.

 

          A efecto de determinar la procedencia de la solicitud, nos referimos en primer término al criterio sostenido por la Procuraduría, para luego analizar los argumentos planteados por la Gerencia del Banco Central de Costa Rica.

 

 

I-. SOLICITUD DE RECONSIDERACION

 

La Gerencia del Banco Central no comparte el dictamen número  C-256-2008 de 23 de julio de 2008, por cuanto considera que no debe reconocer los intereses sobre las sumas que el Banco Central ha mantenido en custodia, ya que las razones por las cuales no desembolsó el dinero en tiempo son ajenas a la Institución, puesto que no ha sido posible que los municipios interesados se pongan de acuerdo respecto del porcentaje que le corresponde a cada uno de ellos en función de la aplicación de la ley N° 6849. 

 

 

A-. Dictamen número C-256-2008 del 23 de julio de 2008

 

En el dictamen de mérito la Procuraduría General concluyó lo siguiente:

 

“1- Que el Banco Central de Costa Rica con fundamento en los dictámenes C-263-2007 y C-455-2007 puede girar las sumas percibidas hasta la fecha en concepto del impuesto previsto en el artículo 1° de la Ley N ° 6849, así como las sumas que a futuro recaude, salvo que las entidades beneficiarias demuestren que los porcentajes antes indicado han variado.

2- Que la obligación del Banco Central de Costa Rica de asumir el pago de intereses, por no haber abonado en tiempo el tributo recaudado a favor a las entidades municipales beneficiadas, deriva de la relación de los artículos 24 y 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que son de aplicación supletoria en el caso de análisis.”

 

          Para llegar a estas conclusiones, este Órgano Asesor tuvo como antecedentes los dictámenes C-200-2004 del 14 de junio de 2004, C-201-2004 del 14 de junio de 2004, C-291-2005 del 10 de agosto de 2005, C-407-2006 del 6 de octubre de 2006, C-263-2007 del 8 de agosto de 2007 y C-455-2007 del 20 de diciembre del 2007, en los cuales se analizaron los aspectos relativos al impuesto al cemento previsto en la Ley número 6849.

 

         Así mismo, se entró a conocer el voto número 11262-2006 del 1 de agosto del 2006 emitido por la Sala Constitucional, mediante el cual se ordenó al IFAM coordinar con las municipalidades de San José, Cartago y Guanacaste, un acuerdo de distribución del impuesto al cemento. Precisa el “Por Tanto” de esta resolución:

 

“Se declara con lugar el recurso únicamente contra el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Se ordena a Fabio Molina Rojas, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto recurrido o a quien en su lugar ejerza el cargo, que coordine con las Municipalidades de la provincia de San José, a fin de que presenten ante el Banco Central de Costa Rica el acuerdo sobre el giro de las sumas que se estima le corresponden a cada una de ellas por concepto del gravamen sobre el precio del cemento, dentro del plazo de tres meses contado a partir de la notificación de esta resolución, bajo el apercibimiento de que, con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a Fabio Molina, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal o a quien en su lugar ejerza el cargo, en forma personal. Respecto al Banco Central de Costa Rica se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Vargas salva el voto y declara sin lugar el recurso.”

 

En este orden de ideas, y en lo que interesa para la presente reconsideración, la Procuraduría estimó que el BCCR debía pagar intereses por las sumas recaudadas y no distribuidas, ya que el Código de Normas y Procedimientos Tributarios – de aplicación supletoria en los tributos municipales – prevé en el artículo 57 el pago de intereses a favor de la administración tributaria –la municipalidad-, cuando la obligación tributaria no haya sido satisfecha en el momento oportuno, por lo que si el Banco Central de Costa Rica ostenta la condición del agente recaudador del tributo previsto en el artículo 1° de la Ley número 6849, la responsabilidad jurídica para asumir el pago de intereses por no haber abonado en tiempo el impuesto recaudado deriva expresamente del artículo 24 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios

 

B-. Los fundamentos de la reconsideración

 

          Al solicitar que la Procuraduría reconsidere parcialmente el dictamen número C-256-2008, el Banco Central de Costa Rica se funda en los siguientes argumentos:

 

         La reconsideración planteada gira en torno a que, en criterio del Banco Central, no es procedente reconocer los intereses por las sumas que la empresa CEMEX S.A. pagó por concepto de impuesto al cemento correspondiente a las provincias de Guanacaste y San José, toda vez que el BCCR mantuvo en su custodia los fondos por razones ajenas al Banco, puesto que según su criterio, no fue posible que los municipios interesados se pusieran de acuerdo respecto del porcentaje que le corresponde a cada uno de ellos en aplicación de la ley número 6849.

           

         Aunado a esto, indica el Banco que aún y cuando la Procuraduría General de la República se había manifestado en sentido de que existían elementos suficientes de juicio para proceder al giro de las sumas recaudadas, esa Entidad tenía una limitación jurídico formal dispuesta por una resolución vinculante de la Sala Constitucional número 11262-2006, en sentido de no distribuir lo recaudado hasta tanto no se dispusiera de certeza jurídica del porcentaje a distribuir.

 

         El Banco Central tratándose de estos puntos en particular señala:

 

“Entendemos del pronunciamiento de esa Procuraduría que la aplicación analógica que se hace del artículo 24 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, obedece a que no existe norma legal que nos autorice a no hacer la distribución de los fondos recibidos producto de la venta del cemento, lo cual implica el reconocimiento de intereses; sin embargo, del propio Voto de la Sala Constitucional se desprende que el soporte legal de esta decisión lo constituye el principio jurídico del sano manejo de los fondos públicos, con lo cual, desde nuestra perspectiva, existe base jurídica en nuestro ordenamiento que nos autoriza la no distribución de esos recursos, hasta tanto las municipalidades beneficiaras del impuesto se pusieran de acuerdo, por lo que con fundamento en ese principio y con  el fin de no afectar a los beneficiarios de ese tributo, es que los hemos custodiado.

 

En resumen, las actuaciones del Banco Central en relación a este tributo están amparadas en la Ley N° 6849, e incluso, la no distribución de las sumas percibidas por este impuesto está ordenada por la propia Sala Constitucional, cuya inobservancia puede provocar incluso consecuencias penales, todo lo cual justifica y valida jurídicamente el accionar de mi representada y por lo tanto, no le son aplicables los preceptos consignados en el artículo 24 del código tributario.

 

Finalmente, debemos reiterar que en el caso que nos ocupa, siempre hemos coordinado con las autoridades municipales respectivas, las acciones para proceder a la entrega de los fondos que les pertenecen; sin embargo, ha sido producto del desacuerdo por parte de estas entidades que esos recursos se han mantenido en nuestra custodia. También es importante dejar claro que ésta entidad bancaria ha mantenido los fondo en resguardo sin obtener de ellos ningún rendimiento económico; en otras palabras, desde el punto de vista financiero, esos fondo han estado ocioso, y por lo tanto no han generado intereses de ningún tipo.”

 

 

II-. LA RECONSIDERACION ES IMPROCEDENTE

 

          Reseñados los antecedentes de esta solicitud, corresponde referirse a los argumentos del Banco Central de Costa Rica. Conforme lo cual la Asamblea de Procuradores debe determinar si es procedente o no que el BCCR reconozca a las municipalidades los intereses por las sumas recaudadas con ocasión al impuesto al cemento contenido en la ley N° 6849. Al efecto, debe tomarse en cuenta la obligación asumida por el Banco Central respecto del tributo de mérito; la circunstancia de que percibió los montos correspondientes a dicho tributo, montos cuya administración asumió.

 

A-. El Banco Central es responsable del tributo

 

Al crear el impuesto del 5% sobre venta de cemento producido en Cartago, San José y Guanacaste, la Ley número 6849 de 18 de febrero de 1983 dispuso:

 

“ARTICULO 1º.- Establécese un impuesto del cinco por ciento sobre el precio de venta del cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste, en bolsa o a granel, de cualquier tipo, con excepción del cemento destinado a la exportación”.

 

         El hecho generador del tributo surge cuando se produce cemento en bolsa o a granel en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste. El sujeto pasivo de la obligación tributaria es cualquier persona –física o jurídica- que produzca cemento en las provincias referidas. El sujeto activo se encuentra enunciado en los artículos 3 y 4 de la Ley N° 6849; la base imponible está determinada por el precio de la venta del cemento producido. El Banco Central de Costa Rica no es, ciertamente, productor de cemento. Por ende, no puede constituirse en el sujeto pasivo del impuesto. No obstante, la Ley antes citada le atribuye una función muy importante en la gestión del tributo.

 

Dispone el artículo 6 de la Ley 6849:

“ARTICULO 6º.- Los fabricantes de cemento deberán depositar en el Banco Central de Costa Rica, mensualmente, el monto de los impuestos correspondientes a las ventas realizadas en cada mes”.

 

Surge así la obligación del Banco Central de recaudar el impuesto de mérito. Puesto que la Autoridad Monetaria no es el sujeto activo del impuesto, resulta claro que al recaudar asume las obligaciones propias del agente recaudador y entre ellas, la de girar los recursos a los sujetos activos. Establece el artículo 7 de la misma Ley:

 

“ ARTICULO 7º.- El Banco Central de Costa Rica girará directamente, a cada una de las instituciones beneficiarias, el importe señalado en los artículos tercero y cuarto de esta ley. El respectivo pago deberá hacerse dentro de los siguientes diez días hábiles posteriores a la fecha en que las fábricas hayan hecho el depósito correspondiente”.

 

         La norma preceptúa el plazo dentro del cual el Banco debe hacer debido cumplimiento de la obligación de giro de los montos recaudados: diez días hábiles posteriores a la fecha en que los sujetos pasivos hicieron el depósito correspondientes.

 

         Tal y como lo indica el propio Banco Central en el documento de reconsideración, esta Entidad tuvo en su poder las sumas depositadas por la empresa CEMEX S.A. en razón del impuesto al cemento correspondiente a las municipalidades de las provincias de Guanacaste y San José. Por circunstancias que aquí no interesan, no giró las sumas percibidas en el plazo legalmente establecido. Es por ello que surge la discusión respecto del pago de intereses.

 

         La función del Banco Central es recaudatoria o como dice el dictamen cuya reconsideración conocemos, una función propia de cajero del Estado. Como es sabido, el artículo 99 de la Ley Orgánica del Banco Central establece que esta Entidad actuará como agente fiscal y banco-cajero del Estado y de sus entidades, como efecto de leyes especiales. Precisa el artículo:

 

“ ARTÍCULO 99.- Funciones del Banco El Banco Central de Costa Rica ejercerá las funciones de consejero financiero, agente fiscal y banco-cajero del Estado, de acuerdo con lo dispuesto al efecto en esta ley y demás leyes conexas”.

 

En el mismo sentido dispone el numeral 100:

 

“ARTICULO 100.-Recaudación de rentas públicas El Banco Central se encargará de la recaudación de todas las rentas públicas, en los términos y las condiciones que determine el contrato que, para tal efecto, celebrará con el Gobierno de la República”.

 

         Esa función de cajero estatal justifica que tanto el artículo 6 de la Ley del impuesto al 5% de venta del cemento producido en Cartago, San José y Guanacaste (Ley número 6849) como otras leyes establezcan que los tributos  deberán ser pagados, depositando las sumas correspondientes en el Banco Central de Costa Rica. Como podemos apreciar en el texto del artículo 6, por disposición expresa del legislador, los sujetos pasivos del tributo a la producción del cemento deben depositar mensualmente el monto de los impuestos a favor de las entidades municipales de las provincias de Cartago, San José y Guanacaste en el Banco Central de Costa Rica, por lo cual sobre esta Entidad bancaria recae la responsabilidad inherente de estas sumas.

 

Ahora bien, si analizamos el artículo 23 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, podemos concluir que el papel del Banco Central de Costa Rica respecto del impuesto a la producción de cemento encaja en lo que se ha denominado como un agente de percepción, toda vez que por disposición legal (artículo 6 de la ley número 6849) y en razón de las funciones públicas y su actividad, el Banco interviene efectuando la percepción del impuesto contenido en la ley número 6849:

 

“ARTICULO 23.-Agentes de retención y de percepción.

Son agentes de retención o de percepción, las personas designadas por la ley, que por sus funciones públicas o por razón de su actividad, oficio o profesión, intervengan en actos u operaciones en los cuales deban efectuar la retención o percepción del tributo correspondiente”

 

         Consecuentemente, según lo dispuesto en el artículo 24 del Código Tributario, por encontrarse en una posición de responsable por deuda ajena, el Banco Central es el único responsable ante la Administración Tributaria por los recursos que ha percibido. El texto del artículo 24 no permite duda alguna en orden a esa responsabilidad:

 

“ARTICULO 24.- Responsabilidad del agente de retención o de percepción.

Efectuada la retención o percepción del tributo, el agente es el único responsable ante el Fisco por el importe retenido o percibido; y si no realiza la retención o percepción, responde solidariamente, salvo que pruebe ante la Administración Tributaria que el contribuyente ha pagado el tributo. Si el agente, en cumplimiento de esta solidaridad, satisface el tributo, puede repetir del contribuyente el monto pagado el Fisco.

El agente es responsable ante el contribuyente por las retenciones efectuadas sin normas legales o reglamentarias que las autoricen; y en tal caso el contribuyente puede repetir del agente las sumas retenidas indebidamente”.

 

         Dada esa responsabilidad exclusiva del agente de percepción, ante cualquier eventualidad que no le permitiese realizar el giro del dinero en tiempo, el Banco debía realizar las gestiones necesarias para resguardar de la mejor manera los montos percibidos con ocasión del impuesto sobre la producción del cemento. Simplemente, percibidos los montos adeudados por el productor de cemento, el Banco era el “único responsable ante el Fisco”, léase la Administración Tributaria, por el importe percibido. El artículo no contempla ninguna causal excluyente de responsabilidad.

 

         Esa responsabilidad implica, en primer término, el giro de los recursos en el tiempo establecido. El cumplimiento efectivo de esa obligación permite a los beneficiarios del impuesto contar con los recursos en el plazo de diez días después de percibido los ingresos por parte del Banco Central. Es claro, por demás, que un recibo de las sumas fuera del plazo origina un perjuicio económico para el beneficiario. Pero, como es sabido, el Banco no puso a disposición de los beneficiarios los montos recaudados. Realizó el giro de los recursos fuera del plazo legal y es por ello que debe cubrir el pago de intereses.

           

  B-. Los  intereses se deben por el pago tardío de la obligación

 

         El Banco Central interpreta a tenor del segundo párrafo del artículo 24 del Código Tributario que el agente recaudador es responsable ante el contribuyente cuando ha realizado una retención sin fundamento legal. Caso en el cual, sostiene, procede el cobro de intereses, resarciendo el perjuicio causado.

 

         En el dictamen número  C-256-2008 de 23 de julio de 2008, la Procuraduría consideró que al estarse ante un cumplimiento tardío de sus obligaciones, el Banco Central debía pagar intereses con base en lo dispuesto en el artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Se manifestó al efecto:

 

“En cuanto a la segunda interrogante plateada por el Banco Central de Costa Rica, referente a cuáles son las razones jurídicas que llevaron a la Procuraduría a afirmar en el dictamen C-263-2007, que el BCCR debe pagar intereses por las sumas recaudadas y no distribuidas. Valga indicar, que si bien el Código de Normas y Procedimientos Tributarios – que es de aplicación supletoria en el caso de los tributos municipales – prevé en el artículo 57 el pago de intereses a favor de la administración tributaria, cuando la obligación tributaria no haya sido satisfecha en el momento oportuno, la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha dejado claramente establecido, que los intereses previstos en el artículo 57 lejos de constituir una sanción, tienen carácter indemnizatorio a fin de restituir el lucro o rentas de capital que el sujeto acreedor del tributo hubiere percibido si el importe del crédito fiscal hubiese sido satisfecho en el plazo expresamente establecido por la ley (véase Votos N° 0936-94 de las 15:21 horas del 16-02-94 y 3612-94 de las 15:30 horas del 19-07-94, ambos de la Sala Constitucional). Ahora bien, siendo que el Banco Central de Costa Rica ostenta la condición del agente recaudador del tributo previsto en el artículo 1° de la Ley N ° 6849, la responsabilidad jurídica para asumir el pago de intereses por no haber abonado en tiempo el impuesto recaudado, deriva expresamente del artículo 24 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, sin que los motivos expuestos por la entidad bancaria puedan ser invocados como eximentes de responsabilidad”.

 

         Del texto transcrito no se deriva una responsabilidad del Banco Central como agente de percepción para con el contribuyente del impuesto sobre la producción del cemento. Por el contrario, la responsabilidad se establece en relación con la Administración Tributaria. Por consiguiente, la responsabilidad que cabe al Banco Central se rige por el primer párrafo del artículo 24 antes citado. Y esa responsabilidad concretiza lo dispuesto en el artículo 57 del mismo cuerpo normativo.

           

El artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios dispone la obligación del pago de intereses por  cumplimiento fuera de plazo, con absoluta independencia de que ese incumplimiento sea imputable o no al sujeto pasivo. Por consiguiente, los intereses proceden cuando la ausencia de pago en tiempo es imputable al responsable de la obligación tributaria. Señala el numeral 57:

 

“ARTÍCULO 57.- Intereses a cargo del sujeto pasivo. Sin necesidad de actuación alguna de la Administración Tributaria, el pago efectuado fuera de término produce la obligación de pagar un interés, junto con el tributo adeudado. Mediante resolución, la Administración Tributaria fijará la tasa del interés, la cual deberá ser equivalente al promedio simple de las tasas activas de los bancos estatales para créditos del sector comercial y, en ningún caso, no podrá exceder en más de diez puntos de la tasa básica pasiva fijada por el Banco Central de Costa Rica.

Dicha resolución deberá hacerse cada seis meses, por lo menos.

Los intereses deberán calcularse tomando como referencia las tasas vigentes desde el momento en que debió cancelarse el tributo hasta su pago efectivo. No procederá condonar el pago de estos intereses, excepto cuando se demuestre error de la Administración. (Así reformado por el artículo 1º de la ley número 7900 de 3 de agosto de 1999)”

           

         Tal y como se desprende del texto de la norma citada, el pago de intereses es una obligación que nace ante el no pago en tiempo de un determinado tributo. Por esta razón es suficientemente claro que la naturaleza de los intereses contenidos en el artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios es indemnizatoria, o sea, que con estos se busca resarcir a la Administración Tributaria  las rentas que se hubieren percibido en las arcas estatales si el pago del tributo hubiere tenido lugar dentro del término conferido por la ley para hacerlo. Sobre el carácter indemnizatorio de los intereses contenidos en el numeral 57, la Sala Constitucional ha precisado:     

 

“III.- De lo expuesto se concluye, que contrario a lo que afirma el recurrente, los intereses que se vio obligado a satisfacer -con arreglo a lo dispuesto en el artículo 57 citado-, no constituyen una sanción más por haber incurrido en la conducta prevista en el inciso C) del artículo 68 del Código de cita -cuya sanción está contemplada en el 96 idem.-, pues no sólo las normas tributarias no señalan ese pago como tal (artículo 84 citado), sino porque dichos extremos económicos, como se apuntó, obedecen a la devolución del lucro o renta del capital -adeudado por el sujeto pasivo de la obligación- que hubiera disfrutado la Administración si el cumplimiento de la obligación se hubiese verificado oportunamente y que no percibió, habida cuenta de la cancelación tardía del crédito fiscal. Por las razones expuestas, la restitución de los beneficios económicos que debió haber disfrutado la Administración -con ocasión del pago oportuno del importe del tributo- y la imposición de la sanción prevista en el artículo 96 citado, no implican un doble castigo -habida cuenta de su naturaleza diversa- por el ilícito tributario cometido, como se acusa, motivo por el cual no se puede estimar quebrantado el principio constitucional del "Non bis in idem" contemplado en el artículo 42 de la Carta Magna y la acción resulta improcedente.”  (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 936-1994 del 16 de febrero de 1994).

 

         El Banco Central ha reconocido que no giró en tiempo la sumas por concepto del impuesto al cemento; al no abonarse el impuesto en el plazo de diez días que señala el artículo 7 de la Ley número 6849, se configura el supuesto para el surgimiento del pago de intereses a favor de la Administración Tributaria, de conformidad con el articulo 57 de cita; supuesto que no es otro que el pago efectuado fuera de término. Por esta razón, no podemos desconocer que en este caso se configura la condición que el legislador estableció para que se diera el nacimiento de la obligación del pago de intereses indemnizatorios sobre los tributos dejados de percibir en tiempo por las municipalidades de San José y Guanacaste.

 

         Debemos recalcar que sobre el pago de los intereses del artículo 57 del Código Tributario no procede la condonación. Por expresa disposición del legislador, la condonación requiere que se demuestre error de la Administración. A contrario, si no se demuestra que la Administración Tributaria cometió un error en cuanto al cobro del impuesto, la  condonación de los intereses indemnizatorios resulta improcedente.

 

         Consecuentemente, en aplicación de dicho artículo 57 procede el pago de intereses. Máxime que el Banco Central percibió correctamente los montos gravados.

 

C-. Sobre la gestión del banco

 

         En su solicitud de reconsideración, el Banco Central señala que como agente receptor y distribuidor del tributo que nos ocupa, debía garantizar la correcta distribución de los fondos públicos. Por lo que ante la imposibilidad de distribuirlos, optó por mantener en custodia los fondos en espera de que los interesados definieran cómo debía realizarse la distribución. Agrega el Banco Central que ha mantenido los recursos en resguardo, “sin obtener de ellos ningún rendimiento económico; en otras palabras, desde el punto de vista financiero, esos fondos han estado ociosos, y por lo tanto no han generado intereses de ningún tipo”.

 

         Desde ya es necesario señalar que el pago de intereses no se deriva del rendimiento económico percibido o no por el Banco Central.

         Como ya se ha indicado, la obligación de pagar intereses deriva del cumplimiento tardío de las obligaciones que como agente de percepción se imponían al Banco Central. Función de percepción que las leyes especiales otorgan al Banco Central en su condición de banco cajero del Estado y particularmente como recaudador de las rentas públicas (artículos 99 y 100 de su Ley Orgánica antes citados). Funciones que, por demás, son expresamente calificadas por la Ley como “esenciales”, artículo 3, inciso d). No obstante, nos referiremos brevemente a los argumentos del Banco sobre la administración de los recursos percibidos.

 

Sostiene el Banco Central que mantuvo en custodia los recursos percibidos, sin que haya generado ningún rendimiento por su gestión. Ciertamente, el Banco Central cumple por ley funciones de custodia. Así está dispuesto en el artículo 3 de su Ley Orgánica en relación con las reservas monetarias y los encajes legales. O bien, puede mantener en custodia los títulos, documentos y objetos de valor del Gobierno o de la Administración Pública, artículo 103. Sin embargo, estima la Procuraduría que existen elementos para considerar que el Banco Central cumple su función de recaudador de tributos como banco cajero y no como custodia de fondos públicos.

Por ello, como responsable de girar los recursos del tributo, el Banco Central debió actuar de manera de garantizar a las entidades beneficiarias del impuesto una correcta administración de las sumas no giradas. Puesto que los montos recaudados tenían un objeto determinado, lo procedente era que el Banco Central estableciera una cuenta individualizada que contablemente, permitiese determinar los montos depositados a favor de los beneficiarios. Con ello garantizaba el destino de los recursos.

 

El Banco Central, banco agente y cajero del Estado, cuenta con los medios legales suficientes para depositar las sumas captadas en cuentas individualizadas.  Es claro que cuando las entidades públicas efectúan sus recaudaciones, pagos, remesas y transacciones monetarias, nacionales y en el extranjero a través del Banco Central, esta entidad está actuando en su condición de banco cajero del Estado y en esa condición le corresponde mantener las cuentas individualizadas que su operación requiera. Esa individualización es necesaria, recalcamos, a efecto de que las sumas recaudadas, pagadas, remesadas o depositadas sean imputadas al organismo público que corresponde o en su defecto, al fin legal correspondiente. Y es que en casos como el que nos ocupa, el Banco no percibe o recauda o paga los recursos de sus propias cuentas como persona jurídica, sino que lo hace a favor o en contra de las cuentas que ha abierto a otros entes.

 

         Es de advertir, por otra parte, que la custodia de recursos financieros no significa que estos deban ser mantenidos ociosos. Notamos que incluso para el encaje legal que el Banco Central “custodia”, la Ley ha previsto que las sumas encajadas serán depositadas en cuentas corrientes, artículo 62. Si dichos depósitos no generan intereses se debe a una expresa disposición del legislador. El artículo 63 de la Ley 7558 expresamente establece que el “Banco Central no reconocerá interés alguno sobre el encaje, salvo lo establecido en el artículo 80 de esta ley”.  Es el supuesto en que el encaje legal se fija por encima del límite del quince por ciento establecido en el artículo 63, supuesto en el cual el Banco Central paga una tasa de interés igual a la tasa básica pasiva para dicho exceso en colones, y la tasa LIBOR a seis meses para los excesos de encajes en monedas extranjeras. Con esa referencia queremos ejemplificar que la custodia no implica necesariamente que los recursos deben permanecer ociosos. Por el contrario, aún los recursos que se custodian pueden ser administrados de manera que generen una rentabilidad.

           

         Hecha esa digresión, es necesario recalcar que la generación o no de rendimientos en las sumas que el Banco percibió para efectos de su giro a las Municipalidades no es un aspecto que incida en el deber de pagar intereses. Este deber, reiteramos, se genera por el hecho de que el Banco Central no cumplió con sus obligaciones en el plazo establecido en el artículo 7 de la Ley que crea el tributo a la producción de cemento.  Ante esa circunstancia, surge el deber de indemnizar, resarciendo a la Administración Tributaria  las rentas que se hubieren percibido en las arcas municipales si el pago del tributo hubiere tenido lugar dentro del término conferido por la ley para hacerlo. El interés indemnizatorio del artículo 57 del Código Tributario obedece a la devolución del lucro o renta del capital  que hubiera disfrutado la Administración si el cumplimiento de la obligación se hubiese verificado oportunamente y que no percibió por las razones que se conocen. No tiene relación con el rendimiento que hubieran percibido las municipalidades de haberse puesto el dinero a “trabajar”.

 

Consecuentemente, si el Banco decidió mantener ociosos los recursos en espera de poder girarlos al beneficiario (de lo cual, en todo caso, no se aportó prueba alguna), esa decisión no es susceptible de eximirle del pago de los intereses dispuesto en el artículo 57 de mérito. En consecuencia, el Banco debe asumir la responsabilidad tanto por la suma del principal –monto del impuesto-, como por el interés indemnizatorio que establece el numeral 57 de cita.

 

         Por otra parte, es necesario señalar que la Procuraduría no ha hecho una aplicación analógica de los artículos 24 y 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. La aplicación que el dictamen C-256-2008 realiza se funda en el carácter supletorio del citado Código, según lo dispone expresamente su artículo 1:

 

“ ARTÍCULO 1.- Campo de aplicación.

Las disposiciones de este Código son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, las disposiciones del presente Código son de aplicación supletoria, en defecto de norma expresa”.

 

         Puesto que la Ley número 6849 no contiene norma expresa respecto de la responsabilidad por cumplimiento tardío de la obligación del agente de percepción, resulta aplicable lo dispuesto por el Código Tributario, sin que en modo alguno se configure una aplicación analógica del mismo.

           

 

III.- CONCLUSIONES

 

         Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General dictamina que:

 

1.- En virtud de lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Ley que crea el Impuesto del 5% por la venta de cemento producido en Cartago, San José y Guanacaste, Ley número 6849 de 2 de febrero de 1983, el Banco Central de Costa Rica se constituye en agente perceptor de dicho impuesto. Por ende, le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 23 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

2.- En dicha condición, el Banco Central de Costa Rica es responsable de los fondos percibidos por concepto del impuesto al cemento a favor de las municipalidades.

 

3-.  Puesto que el Banco Central realizó un cumplimiento tardío de su obligación de girar las sumas recaudadas, debe reconocer el pago de intereses en los términos dispuestos por el artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

4.- Se confirma en todos sus extremos el dictamen C-256-2008 del 23 de julio del 2008.” 

 

         Queda de usted, muy atentamente,

 

 

              Ana Lorena Brenes Esquivel

              Procuradora General de la República

 

C.i.: Archivo