C-400-2008

3 de Noviembre de 2008

 

Ingeniero

Rodolfo Jugo Romero

Director

Sistema de Emergencias 9-1-1

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° 6020-911-DI-00498-2008, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:

 

“(…)1. ¿Existe la posibilidad u obligación de parte del Sistema de Emergencias 9-1-1, de brindar becas u otro tipo de capacitación, con presupuesto de la Institución, al personal de las Instituciones adscritas?

 

2. ¿Se debe o no dar asistencia a las Instituciones adscritas, mediante equipo o cualquier herramienta necesaria para poder desarrollar el trabajo de manera eficiente?

 

3.  ¿Es posible que el monto recaudado por concepto de Multas, que es un ingreso fuera del presupuesto, se invierta en equipo y éste pase a ser Patrimonio de cada institución, siempre y cuando sea mediante aprobación de la Comisión Coordinadora? (…)”.

 

I.-        CONSIDERACIÓN PREVIA.

 

Analizada la consulta en cuestión, se observa que algunas de las preguntas expuestas tienen relación con el destino legal de recursos públicos. Por lo tanto, interpretaremos la normativa relacionada con el asunto aquí planteado, pero sujeto a lo que disponga la Contraloría General de la República por ser este órgano quien ostenta la competencia exclusiva y excluyente en materia de fondos públicos y Hacienda Pública (artículo 183 Constitución Política).

 

II.-       CRITERIO DEL ASESOR LEGAL DEL ENTE CONSULTANTE.

 

Adjunto a la consulta se remitió oficio N° 6020-911-AL-00483-2008, donde se expone el criterio del asesor legal del Sistema de Emergencias 9-1-1.

 

III.-     CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

Ya esta Procuraduría en ocasiones anteriores se ha pronunciado en relación con el Sistema de Emergencias 9-1-1. Concretamente, en el dictamen N° C-165-97 de 1 de setiembre de 1997 -retomado en la opinión jurídica N° OJ-108-2007 del 30 de octubre de 2007- nos referimos, entre otras cosas, a la naturaleza jurídica de esa institución[1].

 

Por su parte, se observa que el criterio vertido por este órgano asesor en el pronunciamiento N° OJ-021-2001 de fecha 19 de marzo del 2001 dirigido a esa Dirección, guarda estrecha relación con la tercer pregunta planteada, razón por la cual nos remitiremos a lo dicho en esa oportunidad cuando así sea necesario.

 

IV.-     SOBRE EL FONDO.

 

En primer término, se indica que en razón de las varias interrogantes que se plantean en la consulta de estudio, por razones de orden y claridad, se procederá a responderlas de forma separada, salvo que existan varias que puedan ser contestadas de forma conjunta en razón de su evidente conexidad.

 

Por otra parte, es necesario destacar que, tal y como lo ha señalado esta Procuraduría en ocasiones anteriores, de la revisión de la ley N° 7566 se desprende que el Sistema de Emergencias 9-1-1 tiene una función esencialmente integradora de las instituciones que lo conforman, con la finalidad de alcanzar la optimización del servicio público que brinda el cual resulta de suma importancia pues de dicha integración o coordinación depende la adecuada atención de las situaciones que emergencia que eventualmente se presenten.

 

Al respecto, en el dictamen N° C-029-2008 del 31 de enero del 2008 se consideró:

 

“Interesa recalcar que conforme lo dispuesto en la Ley de creación, el Sistema de Emergencias 9-1-1 no tiene a su cargo la atención de la emergencia que pueda presentar una persona o parte de la población, sino recibir, atender y transferir las llamadas de auxilio. Circunstancia que hace indispensable establecer relaciones de coordinación, que permitan una comunicación fluida, con las diversas entidades y cuerpos de socorro llamados a dar la respuesta ante una emergencia.” (El destacado es nuestro).

 

La anterior reflexión debe tenerse en cuenta pues guarda estrecha relación con las dos primeras interrogantes formuladas, las cuales se pasa a contestar a continuación.

 

1.- ¿Existe la posibilidad u obligación de parte del Sistema de Emergencias 9-1-1, de brindar becas u otro tipo de capacitación, con presupuesto de la Institución, al personal de las Instituciones adscritas?

 

A efectos de dar respuesta a la pregunta planteada se debe recordar que la propia Ley de Creación del Sistema de Emergencias 9-1-1 (Ley N° 7566) establece como una de las funciones del Sistema, el mantener un programa “permanente” de capacitación para sus funcionarios.

 

Al respecto, los artículos 2, 3 inciso c) y 8 de la ley en cuestión, en lo que interesa, establecen:

 

“ARTICULO 2.- Regulación

 

El Sistema tiene personalidad jurídica instrumental y su organización y actividad serán reguladas por el Derecho Público.

El ejercicio de la personalidad jurídica instrumental se utilizará en los actos que el Sistema ejecute, para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad.

Para estos fines, el órgano dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación interinstitucional, y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio. (Así reformado por el artículo único de la ley Nº 7663 de 21 de marzo de 1997)

 

ARTICULO 3.- Funciones

Son funciones del Sistema de Emergencias 9-1-1:

(…) c) Mantener un programa permanente de capacitación para los funcionarios del Sistema. Para tal efecto, suscribirá acuerdos de cooperación con entidades públicas o privadas, dentro del país o fuera de él.(…)

 

ARTÍCULO 8.- Dirección

El Sistema funcionará bajo la autoridad de un Director, quien actuará como superior jerárquico y será nombrado por el Instituto Costarricense de Electricidad.

El Director se encargará de ejecutar los acuerdos de la Comisión Coordinadora y de nombrar el personal necesario para el funcionamiento y la administración eficiente del Sistema; procurará salvaguardar el nivel de especialización y capacitación del personal.(…)” (El texto original no está destacado)

 

Así pues, de lo anterior se concluye que el legislador fue claro en establecer, como una función regular y ordinaria del Sistema de Emergencias 911, el mantenimiento de forma “permanente” –dice la ley de cita- de un programa de capacitación “para los funcionarios del Sistema”.

 

Por su parte, revisada la normativa emitida en relación con la materia, se observa que desde el año 2002 fue emitida la norma reglamentaria denominada “Reglamento para el otorgamiento de becas a funcionarios de las instituciones que componen la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1”, que fuera publicada en el Diario Oficial La Gaceta N° 53 del día viernes 15 de marzo del 2002.

 

En dicho reglamento –vigente en la actualidad-, concretamente en su artículo primero, se establece la posibilidad del Sistema de financiar capacitaciones a funcionarios de los organismos o instituciones adscritos al mismo, al indicar de forma expresa:

 

“Artículo 1°— El Sistema podrá financiar la capacitación necesaria que requieran los funcionarios de los organismos e instituciones adscritas al 9-1-1, directamente relacionados con la atención de las emergencias que corresponda” (El destacado es nuestro)

 

            Adicionalmente, en los artículos posteriores se regula, entre otros, el procedimiento a seguir a efectos de obtener la aprobación respectiva de la Comisión Coordinadora del Sistema (artículo 2), indicándose de forma expresa e inequívoca que la capacitación financiada por el Sistema debe estar directamente relacionada con la atención de emergencias (artículo 3), siendo el organismo o institución requirente el responsable ante el Sistema del fiel cumplimiento de lo aprobado por la Comisión Coordinadora (artículo 7).

 

Así pues, de la lectura del articulado contenido en el reglamento en cuestión se desprende que el financiar capacitaciones (a través de recursos o becas) para funcionarios de los organismos o instituciones adscritas al Sistema de Emergencia 911 es facultativo de éste y no obligatorio, lo anterior por cuanto el citado artículo 1 dispone que el Sistema “podrá financiar la capacitación necesaria”, lo que obviamente no deviene en una disposición de carácter imperativo.

 

Por su parte, el resto de dicha normativa reglamentaria dispone el proceso que se debe llevar a cabo previo al otorgamiento de tal beneficio. En ese sentido, debe existir un aval de la Comisión Coordinadora del Sistema, así como tener en cuenta las consideraciones presupuestarias del caso, todo ello sin dejar de lado que el Sistema de Emergencias 9-1-1 proporciona un servicio público, el cual resulta de enorme significado para la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas que se encuentren en una situación de emergencia o de peligro para sus bienes. 

 

2.- ¿Se debe o no dar asistencia a las Instituciones adscritas, mediante equipo o cualquier herramienta necesaria para poder desarrollar el trabajo de manera eficiente?

 

Sobre este particular, resulta necesario indicar que no se observa en la ley N° 7566 disposición alguna que expresamente regule esta situación. Sin embargo, existe un reglamento denominado “Reglamento para el préstamo del equipo y aplicaciones informáticas necesarias para el funcionamiento de los despachos de las instituciones de atención de emergencias adscritas al Sistema de Emergencias 9-1-1”, publicado en La Gaceta N° 53 del 15 de marzo del 2002, el cual a la fecha se encuentra vigente.

 

Dicho reglamento fue emitido –de conformidad con su parte considerativa-, sobre el convencimiento de que resulta fundamental para la correcta atención de las emergencias, que “tanto los funcionarios del Sistema, como los funcionarios de los diversos organismos e instituciones que las atienden, cuenten con los equipos y aplicaciones informáticas necesarios para desempeñar efectiva y eficientemente el cumplimiento de sus deberes” (Ver Considerando 4°).

 

Concretamente, dicho reglamento en su artículo 1° autoriza al Sistema para que suministre a las instituciones adscritas, en calidad de “préstamo” (de ahí que no salgan del patrimonio del Sistema), el equipo y las aplicaciones informáticas necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Específicamente, el numeral en cuestión dispone:

 

“Artículo 1º—El Sistema suministrará, en condición de préstamo a los organismos e instituciones adscritas, el equipo y las aplicaciones informáticas necesarias para equipar a sus despachos de atención de emergencias y así cumplir a cabalidad con las obligaciones que señala la Ley Nº 7566.” (El destacado es nuestro)

 

En concordancia, el resto del articulado reglamentario establece las responsabilidades que tanto el Sistema (artículo 2) como los organismos e instituciones adscritas (artículo 3, 4, 6) tendrán sobre dicho equipo, así como las reglas relativas al mantenimiento y el procedimiento a seguir en caso de detectarse fallas o daños sufridos por el equipo o aplicación.

 

            De esta manera, con fundamento en el reglamento de cita (el cual no ha sido tachado de inconstitucional y se encuentra vigente[2]) se desprende que sí existe la posibilidad de que el Sistema de Emergencias 911 brinde asistencia a las instituciones adscritas mediante el préstamo no sólo de equipo sino también de las aplicaciones informáticas necesarias -e incluso capacitación en cuanto al uso correcto de los mismos (artículo 5)-, que les permitan cumplir a cabalidad con su función de atender, de forma oportuna y eficiente, las situaciones de emergencia que se presenten.

           

            Se reitera que dicha asistencia se realiza, por texto expreso del reglamento, a manera de préstamo de ahí que no exista un traslado en la propiedad de los equipos o aplicaciones.

 

3.- ¿Es posible que el monto recaudado por concepto de Multas, que es un ingreso fuera del presupuesto, se invierta en equipo y éste pase a ser patrimonio de cada institución, siempre y cuando sea mediante aprobación de la Comisión Coordinadora?

 

En relación con esta interrogante resulta necesario recordar que, de conformidad con el artículo 20 de la ley N° 7566, el legislador designó un destino específico para los montos recaudados por concepto de multa administrativa, regulada específicamente en los numerales 17 a 20 de dicho cuerpo normativo.

 

Concretamente, el artículo 20 mencionado dispone:

 

“Artículo 20.- Destino del monto.

El monto obtenido por recargos entrará al presupuesto del Sistema 9-1-1 y se utilizará para financiar campañas publicitarias y otras actividades educativas sobre el uso correcto de este Sistema, por parte de los usuarios, o se invertirá en mejorar el equipo de las instituciones afectadas y resarcir los daños y perjuicios ocasionados por el desplazamiento en falso, previa demostración” (el original no está destacado)

 

Como se puede observar, este artículo deja de manifiesto la intención del legislador de que el Sistema cuente con recursos económicos para fomentar actividades educativas acerca del uso correcto del mismo por parte de los usuarios, así como proveer al Sistema de una fuente de recursos para mejorar el equipo de las instituciones que se vean “afectadas” como consecuencia de falsos desplazamientos llevados a cabo a raíz de llamadas que reporten falsas emergencias, así como resarcir los eventuales daños y perjuicios que se produzcan por el mismo motivo.

 

Ahora bien, específicamente en relación con el artículo 20 recién transcrito, ya esta Procuraduría en el pronunciamiento N° OJ-021-2001 del 19 de marzo de 2001 -dirigido a esa Dirección-, se refirió al destino específico establecido por el legislador para dichas multas; resultando de interés destacar, en lo que interesa:

 

“A-. UN DESTINO ESPECÍFICO PARA LAS MULTAS

 

(...) Con el objeto de que la infraestructura del Sistema y de que los recursos humanos del mismo se dirijan también a ese fin y no sean perturbados por acciones indebidas, se le ha atribuido recientemente al Sistema una potestad sancionadora, que debe entenderse como de carácter instrumental. Para lo cual el legislador tipifica la infracción y dispone la multa como sanción. Ciertamente, el legislador previó que el producto de las multas ingresara al presupuesto del 9-1-1. Se trata, entonces, de ingresos corrientes del Sistema que deben ser presupuestados (...) Empero, la tendencia en nuestro ordenamiento es la "afectación de los ingresos", ya que el legislador tiende a establecer un destino a los ingresos que establece. Con base en el principio de legalidad administrativa, en tanto ese destino sea establecido por el legislador y su inconstitucionalidad no haya sido declarada, se sigue necesariamente que la Administración debe respetar el destino fijado por la ley. Ergo, al momento de presupuestar los fondos debe considerar cuál es el objeto del financiamiento según la ley y si así procediere, el porcentaje o monto que debe destinarse a ese objeto específico.

Lo anterior es importante porque de la discusión legislativa se desprende que si bien se consideró que el Sistema 9-1-1 afrontaba problemas de financiamiento, se determinó que el producto de la multa debía dirigirse a financiar campañas tendientes a promover el buen uso del sistema y los gastos que provocaban los desplazamientos falsos. El propio Sistema al referirse a mociones presentadas para modificar el proyecto inicial, señaló:

"El artículo propuesto (se refiere al 20) en esta iniciativa dispone cuál será el destino de los montos obtenidos por concepto de multas impuestas por el incorrecto uso del sistema de emergencias. Las dos alternativas dispuestas permiten al Sistema, por un lado, educar a la población sobre sus fines y objetivos y sobre su correcto, (sic) y además de las consecuencias de su mal uso y por otra parte, colaborar con las instituciones que atienden las emergencias a aminorar las pérdidas ocasionadas por las salidas en falso" (cf. Expediente legislativo, folio 36).

Igualmente, la Exposición de motivos del proyecto hace referencia a la necesidad de financiar la publicidad educativa y resarcir gastos originados por desplazamientos en falso…

(…) procede recordar que la proliferación de llamadas indebidas no sólo satura el sistema (telefónico) del 9-1-1 sino que eventualmente obliga a desplazamientos de las instituciones comprendidas dentro del Sistema, con el riesgo de que dejen de atender verdaderas emergencias, circunstancia que genera gastos importantes para ellas. El legislador prohibió determinadas llamadas en cuanto "obliguen a incurrir en gastos a las instituciones encargadas de las emergencias de salud y seguridad de las personas y sus bienes". La prestación de los servicios que a esas instituciones corresponde podría sufrir desmedro si la institución debe desviar sus esfuerzos y recursos a la atención de llamadas de falsa emergencia. De allí que se comprenda que el financiamiento debe ir destinado prioritariamente a este rubro y al mejoramiento de los equipos para que presten el servicio final. (…)” (El original no está destacado)

 

            Así las cosas, de conformidad con lo antes dicho y en vista de que el legislador asignó a los ingresos provenientes por concepto de multas un fin específico (cual es apoyar la difusión y educación del público en general, así como mejorar el equipo y resarcir los posibles gastos que ocasionen los desplazamientos en falso a las instituciones adscritas al Sistema), este Despacho considera que es posible que los recursos provenientes de dichas multas se inviertan en equipo únicamente cuando confluyan las circunstancias contempladas en el numeral 20 de cita, esto es, que dicha inversión se haga en favor de la institución u órgano que se haya visto “afectada” o “afectado” por llamadas que reporten falsas emergencias, tal como los desplazamientos en falso (obsérvese incluso que el artículo en cuestión al hablar de “mejorar el equipo” se refiere concretamente al equipo de las instituciones “afectadas”).

 

Por su parte, de la redacción del artículo 20 de análisis podría concluirse que la inversión para el mejoramiento del equipo de las instituciones afectadas pasará, como consecuencia, a ser patrimonio de estas últimas al tratarse de una suerte de resarcimiento.

 

Sin otro particular, suscribe,

 

Licda. Ana Gabriela Richmond Solís

PROCURADORA ADJUNTA

 

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