C-403-2008

6 de noviembre de 2008

 

Doctora

Marcela Leandro Ulloa

Directora Ejecutiva

Instituto Costarricense contra el Cáncer

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio DE-901-10-2008 de 21 de octubre último, por medio del cual consulta:

 

1.         “¿Puede la Junta de Protección Social de San José dejar de depositar los dineros que de acuerdo con la Ley 7765, se le debe pagar al ICCC (sic), lo anterior debido a que la JPS aduce que el ICCC no existe y que no corresponde el depósito de los fondos?

 

2.         Si según la Ley 7765 todas las modificaciones presupuestarias tanto internas como externas deben ser aprobadas por la Asamblea General del ICCC, podrían las modificaciones internas ser aprobadas únicamente por la Junta Directiva o por la Dirección Ejecutiva?”.

 

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal del ICCC, oficio de 17 de septiembre anterior. Es criterio de dicha Asesoría que la Ley 7765 se encuentra vigente en todos sus extremos, por lo que la Junta de Protección Social debe continuar girando los fondos que por esa Ley corresponden al Instituto y a las asociaciones y fundaciones de cuidados paliativos. El fin de los recursos creados por el artículo 28 de la Ley 7765 no puede ser desviado por un acto administrativo. La Ley establece que la Junta de Protección Social de San José debe pagar un porcentaje específico para los fines determinados por la misma ley. Lo que comprende el porcentaje destinado a las organizaciones de cuidados paliativos.

 

            Asimismo, se remite el memorando L-079-2007 de 19 de noviembre de 2007 en relación con las modificaciones presupuestarias. Se sostiene que las modificaciones deben ser aprobadas por la Asamblea General, por ser el órgano competente. Si se requiere realizar un gasto no presupuestado deben realizarse las modificaciones presupuestarias y cumplir con lo dispuestos en los numerales 6 y 8 de la ley 7765. Agrega que la Junta Directiva aprueba en primera instancia la modificación, pero esa aprobación requiere de otra aprobación externa para ser eficaz. No puede realizar el gasto si no cuenta con la aprobación de la Asamblea General. Por lo que concluye que corresponde a la Junta Directiva proponer las modificaciones presupuestarias, que no podrán ejecutarse hasta que no cuente con la aprobación de la Asamblea General. El Instituto debe informar a la Autoridad Presupuestaria las modificaciones que realice. No obstante que la Sala Constitucional consideró que la Ley de creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer es inconstitucional, porque fue aprobada con violación de los procedimientos sustanciales para su formación, lo cierto es que mantuvo la vigencia de la Ley por el término de tres años.  Dimensionamiento que permite la eficacia de la Ley, incluido lo referente a la organización del Instituto y, por ende, de las competencias de sus órganos.

 

 

A-.       LA EFICACIA DE LA SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD

 

            La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma jurídica produce, en principio, efectos retroactivos. No obstante, el ordenamiento permite dimensionar los efectos temporales de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma, tal como ha ocurrido con la Ley del Instituto Costarricense contra el Cáncer.

 

1-.        Los efectos de la sentencia estimativa

 

La Constitución Política establece los principios generales en torno a la vigencia y eficacia de las normas jurídicas. De conformidad con dichos principios, la norma jurídica mantiene su vigencia y la posibilidad de producir efectos jurídicos hasta tanto no sea derogada por otra posterior (artículo 129 de la Constitución) o bien declarada inconstitucional por la Sala Constitucional (artículo 10 íbidem). Lo que significa que jurídicamente la Ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad.

 

La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma puede, en consecuencia, implicar la pérdida de vigencia y eficacia de la norma. La Constitución Política en su artículo 10 no establece, empero, los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. En efecto, este aspecto es regulado por la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Dicha Ley parte del carácter de nulidad absoluta de la declaratoria de inconstitucionalidad; es decir, de una construcción teórico- general aceptada ampliamente en la regulación infraconstitucional (los efectos de la nulidad absoluta), a la cual se adhiere igualmente el reconocimiento de efectos retroactivos de la nulidad. De modo que la declaratoria de inconstitucionalidad va a producir no sólo la pérdida de vigencia de la norma y su eficacia hacia el futuro, sino también la posibilidad de una invalidez con efecto retroactivo.

 

Puesto que los efectos de tal declaratoria implican la desaparición de la norma de nuestro ordenamiento jurídico, podría concluirse que la norma declarada inconstitucional no es susceptible de  ser aplicada, ni servir como parámetro de referencia, salvo cuando se reconozcan derechos adquiridos. No obstante, esa afirmación no es absoluta.

 

Disponen los artículos 88 y 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su orden:

 

"Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad y pronuncien la anulación consecuente de la norma o los actos impugnados, producirán cosa juzgada y eliminarán la norma o acto del ordenamiento.

Esa eliminación regirá a partir de la primera vez que se publique el aviso a que se refiere el artículo 90, lo cual se hará constar en él".

“La declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que éste produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales”.

 

El segundo párrafo del artículo 88 antes transcrito señala claramente que la sentencia de inconstitucionalidad elimina la norma del ordenamiento -es decir, hace cesar su vigencia- a partir de la primera vez que se publique el aviso dando cuenta de la declaratoria de inconstitucionalidad. No obstante, el artículo 91 atribuye a la declaratoria de inconstitucionalidad efecto retroactivo a la fecha de vigencia de la norma, lo que significa que la sentencia declaratoria de inconstitucionalidad puede surtir efectos desde que la norma anulada entró a formar parte del ordenamiento. La declaración de inconstitucionalidad es declarativa en el sentido de que hace desaparecer una invalidez inherente al acto desde su nacimiento. Declaración de invalidez que determina la pérdida de vigencia de la norma impugnada. Lo que permitiría considerar que declarada la inconstitucionalidad la situación podría equipararse a la inexistencia absoluta de la norma, "es como si la norma no hubiese existido en el ordenamiento". Sabido es, sin embargo, que en el tanto en que la norma no sólo estuvo vigente sino que fue eficaz, habrá sido fuente de situaciones jurídicas consolidadas y en curso de ejecución que no pueden ser ignoradas por el ordenamiento. Lo que explica la posibilidad de graduación y dimensionamiento que permite el artículo 91 antes citado.

 

2-.        El dimensionamiento de los efectos

 

            Es normal que dictada la sentencia esta surta efectos en forma inmediata. Sin embargo, en aras de mantener la seguridad jurídica y el principio de equidad, el legislador puede dimensionar los efectos temporales de las sentencias. Este dimensionamiento puede concernir tanto el pasado como el futuro.

 

            En nuestro ordenamiento el dimensionamiento temporal es hacia el pasado, puesto que, de acuerdo con el segundo párrafo del artículo 91 antes transcrito, se dimensiona en el tiempo el efecto retroactivo. La jurisprudencia constitucional se refiere a este dimensionamiento hacia el pasado como una forma de “preservación de actos de carácter irreversible emanados al amparo de la vigencia de normas declaradas con posterioridad inconstitucionales, so pena de causar graves conculcaciones a la justicia y seguridad jurídica del sistema en respeto de derechos adquiridos de buena fe y de situaciones de derecho jurídicamente consolidadas”, preservación que encontraría fundamento “en los artículos 91 y 93 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y en principios del Derecho de la Constitución, que aconsejan dimensionar correctamente esas declaratorias” (sentencia 12018-2006 de 16:31 hrs. de 16 de agosto de 2006). Interpretando los fundamentos y alcances del numeral 91 de cita, ha dicho el Tribunal Constitucional:

 

“Este debe, en el orden institucional, pronunciarse contra la vulneración de la Constitución, cuando este quebranto existe, pero, de otro lado, debe afrontar de alguna manera la situación de desventaja que la actuación destemplada del legislador haya podido crear en la realidad social. Es a este segundo extremo del dilema a lo que intenta poner remedio la disposición del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que dice que la sentencia constitucional de anulación dictará las reglas necesarias para evitar que a consecuencia del fallo se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales. Es decir: despejada la cuestión de constitucionalidad, enseguida el tribunal afronta la cuestión de los perniciosos efectos sociales que puede aparejar el restablecimiento de la legalidad. Entran en juego, entonces, sus excepcionales facultades de moderación, adecuación o ajuste, que, si bien amplias, han de sujetarse a los principios que el mismo artículo 91 enuncia. La incoherencia que pueda advertirse en el resultado del ejercicio de facultades en cierto modo distintas (aunque estrechamente relacionadas), la de control y la de adecuación, es, pues, solo aparente: claro está, el tribunal debe emplear esta última facultad cuando los datos de la realidad le anuncien las "graves dislocaciones" de que habla la ley, y obviamente, no en caso contrario; no, por ejemplo, para favorecer o no perjudicar la percepción pública de los órganos constitucionales comprometidos en la producción de la ley”. Sala Constitucional, resolución N° 5500-2000 de 14:33 hrs. de 5 de julio de 2000.

 

            Pero en la práctica constitucional no se trata sólo del dimensionamiento hacia el pasado, sino también de ese dimensionamiento hacia el futuro. La función de modulación propia de la sentencia entraña la posibilidad de que sus efectos sean diferidos por la Sala Constitucional. A partir de que corresponde a la sentencia establecer las reglas para que no produzcan graves dislocaciones a la seguridad, justicia o paz social, la Sala puede establecer un dimensionamiento hacia el futuro. Dimensionar los efectos de la sentencia hacia el futuro significa que esta no surtirá efectos en forma inmediata y mucho menos en forma retroactiva. Por el contrario, la declaratoria no surtirá efectos sino dentro del plazo que la sentencia establezca. Lo que significa que la norma declarada inconstitucional puede permanecer vigente y surtir efectos por un tiempo posterior al dictado de la sentencia. Se trata de una eficacia temporal que cesará en el momento en que expire el plazo fijado por el tribunal. La sentencia tendrá, entonces, una eficacia diferida. Diferir la eficacia de la declaratoria de inconstitucionalidad puede tender a evitar un vacío normativo que produzca graves consecuencias para la estabilidad política o social, por lo cual se le otorga un plazo al legislador a efecto de que emita las normas necesarias que mantengan la estabilidad política y social o bien, elimine situaciones conflictivas. Entre tanto continúa rigiendo la norma inconstitucional.

 

La vigencia y eficacia temporal de la norma declarada inconstitucional surte en ese caso los efectos del derecho intertemporal, sea del derecho transitorio. La transitoriedad se mantendrá por el plazo que fije la sentencia. Es esta la situación con la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley que crea el Instituto Costarricense contra el Cáncer.

En sentencia N° 1572-2008 de 14:54 hrs. de 30 de enero de 2008, la Sala estimó la Acción de Inconstitucionalidad contra la Ley 7765 de 17 de abril de 1998, por violación a las normas de procedimiento constitucionalmente establecidas:

 

“… en la tramitación del proyecto de ley que dio origen a la Ley N° 7765 de 17 de abril de 1998 se han violentado los límites del derecho de enmienda y el derecho de iniciativa, y con ello, los principios que rigen el procedimiento legislativo. En concreto, por cuanto el texto deliberado finalmente y aprobado en la Asamblea que es el de Creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer, no guarda conexidad ni afinidad con el texto del proyecto original que lo que pretendía era facilitar el Financiamiento de la Fundación para el Paciente con Cáncer; en el tanto  texto sustitutivo y final de la normativa cuestionada, lo que hace es regular la atención de pacientes con cáncer; crea una institución pública con una serie de competencias relevantes, tales como la definición de las políticas y programas nacionales relacionados con la enfermedad, lo que resulta  distinto a lo que en principio se sometió a conocimiento que es el tema del financiamiento de la institución contra el cáncer.  La ley que se aprueba  pierde  el vínculo necesario en el sentido de aplicación directa al texto que se discute, convirtiéndose por vía de moción, en un nuevo proyecto de ley, y no  una enmienda.  Conforme con la jurisprudencia citada, tal amplitud en el cambio entraña una violación a los trámites sustanciales en la formación de las leyes previstos a nivel constitucional y reglamentario, propiamente en relación con el principio democrático y el de publicidad que deben imperar en el procedimiento legislativo; que la hace inconstitucional”.

 

            La Ley es inconstitucional y, por ende, no puede mantenerse dentro del ordenamiento jurídico. La supremacía de las normas constitucionales relativas al procedimiento de aprobación de las leyes obligaba a estimar la Acción de Inconstitucionalidad. No obstante, tomando en consideración que dicha Ley establecía medios de financiamiento para diversos organismos y el hecho mismo de que el legislador debe adoptar una decisión sobre el Instituto, la Sala Constitucional decide diferir los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad:

 

“Con base en lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de esta jurisdicción,  para que no se afecte el funcionamiento de la prestación de servicio de salud dirigido a prevenir y atender la enfermedad del cáncer en el país y que no obstaculice la atención a las personas con cáncer,  como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley número 7765, la Asamblea Legislativa de inmediato deberá, - con base en la atribución de dictar leyes dispuesta en el artículo 121 inciso 1) de la constitución política-, expresar si existe voluntad de retomar la tramitación del proyecto de ley de creación del instituto contra el cáncer; en cuyo caso seguirá funcionando el Instituto bajo la normativa que se anula hasta por el plazo que se indica en la parte dispositiva de esta sentencia; el plazo mencionado podría ser menor, en el supuesto que la ley se tramitare de manera más ágil. Por otra parte, si   la Asamblea Legislativa decide, - con base en su atribución exclusiva de dictar leyes que lleva implícita la de no hacerlo, desistir de la opción planteada de retomar el trámite legislativo de una nueva ley de creación de un instituto para el tratamiento integral de atención del cáncer en el país ,   corresponderá al Ministerio de Salud-, como órgano de gobierno encargado de dictar las políticas nacionales de salud-, adoptar las medidas necesarias para ordenar el período de transición y trasladar a la Caja Costarricense de Seguro Social  los recursos que haya acumulado el Instituto Costarricense contra el Cáncer. En este sentido, no puede ignorarse que la Caja es el  ente autónomo encargado de la administración de la seguridad social, dotado de máxima autonomía para el desempeño de su importante función, según lo reconoce  el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política (ver por ejemplo los siguientes votos 2001-7605, 6256-94). A  fin de evitar una lesión a la vida o la salud de los  ciudadanos que son atendidos actualmente por el Instituto, mientras el Poder Legislativo no resuelva si retoma o desiste de la creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer y se encuentre  vigente el plazo de transición de tres años concedido,  las autoridades encargadas de dictar las políticas nacionales de salud, tanto del Ministerio como  de la Caja de Costarricense de Seguro Social, deberán adoptar las medidas transitorias que permitan mantener en funcionamiento el Instituto que contemplaba la ley 7765, cuyos efectos se mantienen bajo las condiciones y limitaciones que se han reseñado”.

 

Resolviéndose en el Por tanto:

 

“… En consecuencia se declara inconstitucional y se anula la Ley de Creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer, que es la número 7765. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sea, el cuatro de julio de mil novecientos noventa y ocho, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos de este fallo en el sentido de que el Instituto Costarricense Contra el Cáncer podrá continuar operando hasta por un plazo de tres años a partir de la notificación de esta sentencia, plazo que se concede para que la Asamblea Legislativa defina, en ley debidamente tramitada y promulgada, la creación de dicho Instituto, y de no ser así, se tomen por parte del Ministerio de Salud,  las medidas necesarias para asegurar una ordenada transición administrativa de todos los recursos humanos y materiales así como los derechos y obligaciones, del Instituto a la Caja Costarricense de Seguro Social”. 

 

            En el fondo, el Instituto contra el Cáncer puede seguir funcionando hasta por un plazo de tres años a partir de la notificación de la sentencia. Lo que permite que la Ley continúe produciendo efectos durante ese mismo plazo. Lo anterior es importante por cuanto la Ley N° 7765 destina determinados recursos a favor del Instituto. Para este fin el artículo 26 de la Ley crea un impuesto sobre todos los premios de lotería, las apuestas deportivas, el Juego Crea y el Bingo de la Cruz Roja Costarricense. Del producto de ese impuesto se destina un 80% a favor del ICCC, en concreto para gastos de operación y atender los servicios a que se refiere el artículo 1 de la Ley.  La Junta de Protección Social de San José asume el monto correspondiente a los impuestos aplicables a los premios de la lotería nacional y de la lotería popular.  Además, el artículo 28 reforma el artículo 11 de la Ley de Creación de la lotería popular denominada tiempos destinando el 50% de la utilidad neta al Instituto para que lo distribuya entre fundaciones y asociaciones de cuidados paliativos con control del dolor.

 

            Se sigue de lo expuesto que en tanto no venza el plazo de tres años dispuesto por la Sala Constitucional, no solo el Instituto puede seguir operando, sujeto al ordenamiento, sino que debe recibir el financiamiento previsto en la ley a efecto de que le dé el destino correspondiente.

 

Nótese que si el Instituto no puede recibir el dinero correspondiente y, por ende, trasladar los recursos a los beneficiarios se podría afectar el derecho de salud de determinados enfermos de cáncer. Por tanto, en la base de la decisión de la Sala se encuentra el interés en que ese derecho no sufra menoscabo. En concreto, los efectos de la sentencia se difieren para evitar una “lesión a la vida o la salud de los  ciudadanos que son atendidos actualmente por el Instituto”.

Se sigue de lo expuesto que en tanto no transcurra el plazo fijado en la sentencia, el Instituto “existe” puede continuar operando en los términos de la Ley. Por lo que la Junta de Protección Social de San José debe depositarle los fondos que estableció la Ley N° 7765, en los términos allí establecidos.

 

 

B-.       LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

 

            Se consulta si las modificaciones presupuestarias internas y externas deben ser aprobadas por la Asamblea General del Instituto. El interés es que las modificaciones internas sean aprobadas por la Junta Directiva o por la Dirección Ejecutiva.

 

            Lo consultado pone en evidencia la falta de técnica legislativa que rodeó la creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer.

 

1-.        La asamblea cumple funciones de la junta directiva

 

            A efecto de darle apariencia de ente corporativo, el legislador creó en el seno del Instituto dos órganos colegiados con poder de decisión. Como si el Instituto tuviera una base asociativa y fuere un ente representativo de intereses, se creó una “asamblea” como órgano superior del Ente. En esa calidad, se le atribuyeron a la asamblea competencias de carácter político-administrativo pero también de gestión. Con el agravante de que su conformación, dispuesta en el artículo 3 de la Ley y su forma de sesionar dificultan el ejercicio de esas competencias. No puede dejarse de lado que se ha previsto, artículo 4, que la Asamblea se reúna ordinariamente cada seis meses y extraordinariamente cuando sea convocada por la Junta Directiva, por lo que no es un órgano permanente. Permanencia necesaria en tanto la Asamblea como órgano superior del Instituto no solo tiene la función de fijar la política del Ente, ejercer la potestad reglamentaria, sino que también se le han encargado funciones administrativas de gran trascendencia como es lo relativo a la aprobación del presupuesto. En efecto, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 7765 le corresponde a la Asamblea aprobar los planes, programas, proyectos de inversión, así como:

 

“c)   Los presupuestos, ordinarios y extraordinarios, sus modificaciones, así como la liquidación presupuestaria financiero-contable y por resultados del ejercicio”.

 

Esta aprobación tiene lugar bajo propuesta de la Junta Directiva. En efecto, este órgano colegiado tiene entre sus competencias proponer a la Asamblea General “para su aprobación, el presupuesto anual del Instituto y sus modificaciones; además, al finalizar el año fiscal, aprobar o improbar la liquidación del presupuesto y rendir cuentas de la gestión”, artículo 8, inciso c). Ergo, la Junta Directiva prepara proyectos de presupuesto pero no los aprueba.

 

            La relación entre la Asamblea y la Junta Directiva en orden a esa competencia se asemeja a la relación entre una junta directiva y el superior ejecutivo en la mayoría de los entes institucionales. Sabido es que en estos el funcionario ejecutivo con la administración del ente prepara el proyecto de presupuesto o el proyecto de plan o programa y luego lo somete a aprobación de la Junta Directiva. En tratándose de presupuestos, una vez que la Junta lo aprueba, el presupuesto se somete a aprobación de la Contraloría General de la República.  En el caso del ICCC esa función ejecutiva de preparación del proyecto se deja a la Junta Directiva, que debe someter el proyecto a aprobación de la Asamblea General.

 

La Procuraduría se ha referido a la posición restringida de la Junta en diversos ámbitos, incluido el presupuestario en el dictamen C-227-2003 de 24 de julio del 2003, en que se consideró que era interés del legislador restringir la esfera de acción de la Junta:

 

“Así las cosas, nos encontramos ante una sui generis técnica de mediatización de las atribuciones que, por lo general, se le otorgan a la Junta Directiva de los entes públicos. Prueba de lo que estamos afirmando es que, en lo referente a los planes, programas y proyectos del Instituto, de corto, mediano y largo plazo, así como los proyectos de inversión; la materia presupuestaria; la materia reglamentaria y; por último, el informe final, la competencia de la Asamblea General está condicionada a que la Junta Directiva someta para su aprobación los documentos respectivos. En otras palabras, las atribuciones que posee la Asamblea General constituyen actos aprobatorios o improbatorios de actos que elabora la Junta Directiva, lo que constituye un elemento importante a favor de la tesis que estamos esbozando en este estudio. Más aún, el diseño organizativo que plasmó el legislador en la ley, hace que potestad de dirección, reglamentaria y otras de gran importancia, se bifurque en dos órganos colegiados, donde a uno le compete elaborar y proponer y, al otro, aprobar o improbar”.

 

En ausencia de disposición expresa en el texto de la Ley, la aprobación por parte de la Asamblea permite la eficacia del presupuesto, ya que no se previó la aprobación por parte de la Contraloría General de la República.

 

2-.        La aprobación de las modificaciones presupuestarias

 

            Los artículos 6 y 8 de la Ley se refieren al presupuesto y a sus modificaciones, sin que diferencie si estas últimas son internas o externas.

 

Como ya se indicó, la Ley 7765 no contempló la sujeción del presupuesto del ICCC a aprobación de la Contraloría General de la República. Esa sujeción ha sido consecuencia de la interpretación normativa. Cabe recordar que en la Opinión Jurídica OJ-001-2001 de 3 de enero de 2001 manifestamos sobre ese punto:

 

“En orden a los presupuestos del Instituto Costarricense del Cáncer se ha afirmado que éstos no deben ser sometidos a aprobación de la Contraloría General de la República. Se ha interpretado que a partir de la aprobación de dichos presupuestos por la Asamblea General del Ente, estos pueden ser ejecutados. Sin perjuicio de lo que establezca la Contraloría General de la República, que en materia de presupuesto tiene una competencia prevalente sobre la de la Procuraduría, nos permitimos señalar que el artículo debe ser interpretado en forma armónica con la Constitución Política y la jurisprudencia que la desarrolla. De conformidad con la interpretación del artículo 184 de la Constitución Política, corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación de los presupuestos de los entes públicos y no sólo de las Municipalidades y entidades autónomas”.

 

En el esquema de la Ley 7765, la Junta Directiva aprueba un proyecto de presupuesto y este es sometido a aprobación de la Asamblea General, con posibilidad de eficacia inmediata. La Ley no hizo referencia a la necesaria aprobación del presupuesto por la Contraloría General de la República, tal como se señaló. En materia de control presupuestario, lo único que se previó expresamente fue el control a posteriori de la Contraloría.  Hacemos referencia a esa competencia de aprobación del presupuesto por parte de la Contraloría porque consideramos que ello tiene consecuencias en orden a la aprobación de las modificaciones.

 

La modificación presupuestaria es una variación que se hace en los egresos presupuestados, sin que se modifique el monto global del presupuesto aprobado. Sin entrar a una distinción técnica entre modificaciones internas y externas, lo cierto es que las primeras permiten a la Administración variar dentro de ciertos límites el presupuesto de egresos. La modificación externa requeriría, por el contrario, la aprobación de la Contraloría General en el tanto esta sea competente para aprobar el presupuesto.

 

Si conforme la finalidad de la Ley 7765, el presupuesto del ICCC no requiere aprobación por parte de la Contraloría, tendríamos que todas las modificaciones podrían ser aprobadas al “interno” de la Entidad. Y en virtud del artículo 6 de la Ley, esa aprobación le corresponde a la Asamblea General.

 

Por el contrario, si interpretamos que por principio el presupuesto del Instituto está sujeto a la competencia de la Contraloría General de la República, tendríamos que el Instituto sometería a aprobación de ese Órgano las modificaciones presupuestarias “externas”, no las internas. Las modificaciones internas serían objeto de aprobación al interno de la Entidad y, por ende, conforme la distribución de competencias dispuestas por el legislador. Puesto que el legislador ha atribuido a la Asamblea General la competencia para aprobar modificaciones presupuestarias, se sigue que la modificación interna debe ser aprobada por la Asamblea.

 

            Ciertamente, el operador jurídico podría considerar que como las modificaciones presupuestarias internas tienden a agilizar la gestión administrativa y solo pueden operar dentro de los límites fijados por las autoridades competentes, la aprobación de esas modificaciones debería corresponder a la Junta Directiva, quien tiene a su cargo el ejercicio de la función administrativa continua y permanente de la entidad.

 

Empero, una interpretación de ese tenor no es posible frente a lo dispuesto en los artículos 6 y 8 de la Ley 7765. Conforme dichos numerales, es la Asamblea General la que debe aprobar los presupuestos y sus modificaciones, sin que pueda interpretarse válidamente que esa competencia puede ser ejercida exclusivamente por la Junta Directiva. Interpretar que le corresponde a la Junta Directiva aprobar esas modificaciones implicar vaciar de contenido lo dispuesto en esos numerales.

 

Por demás, si la Junta Directiva carece de la potestad de aprobar las modificaciones presupuestarias, con mayor razón resulta incompetente el Director Ejecutivo. Conforme el artículo 10 de la Ley de Creación del Instituto, este funcionario está subordinado a la Junta Directiva y su función es meramente administrativa: ejecutar los acuerdos, planes, programas y políticas adoptados por los órganos colegiados y las que se deriven de la ley.

 

Toma nota la Procuraduría de que parte de los problemas que esta distribución de competencias puede provocar al Instituto podría encontrar solución en la convocatoria a sesiones extraordinarias por parte de la propia Junta Directiva, artículo 4. Así, la Asamblea podría reunirse y conocer la modificación presupuestaria que proponga la Junta, dándole aprobación en el momento en que se requiera. Lo que implicaría, ciertamente, que la Asamblea debe funcionar en forma más continúa de lo que sería normal.

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-.       La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma determina, en principio,  la pérdida de vigencia de la norma impugnada.

 

2-.       La eficacia temporal de la sentencia estimatoria de la inconstitucionalidad puede, empero, ser graduada y dimensionada por la Sala Constitucional, para evitar que se produzcan graves dislocaciones a la seguridad, justicia o paz social.

 

3-.       Para ese efecto, la sentencia estimatoria de la inconstitucional puede dimensionar sus efectos hacia el futuro, difiriéndolos. En cuyo caso, la sentencia no surtirá efectos en forma inmediata y mucho menos en forma retroactiva.

 

4-.       La Sala Constitucional en resolución N° 1572-2008 de 14:54 hrs. de 30 de enero de 2008 declaró la inconstitucionalidad de la Ley N° 7765. No obstante, mantuvo la existencia y funcionamiento del Instituto Costarricense contra el Cáncer por el plazo de tres años a partir de la notificación de la sentencia.

 

5-.       Puesto que fue decisión de la Sala que el Instituto continuara funcionando y que no se afectara la atención de la salud de las personas beneficiadas con la Ley N° 7765, se sigue que el Instituto puede recibir el financiamiento allí previsto. Es entendido que deberá darle el destino fijado por el legislador.

 

6-.       En consecuencia, la Junta de Protección Social de San José debe depositarle los fondos previstos por la Ley N° 7765 en los términos allí establecidos.

 

7-.       Corresponde a la Asamblea General aprobar las modificaciones internas del presupuesto del Instituto Costarricense contra el Cáncer,  según lo dispuesto en el artículo 8 de su Ley de creación.

 

8-.       Esta aprobación condiciona la eficacia de las modificaciones presupuestarias internas aprobadas por la Junta Directiva.

 

 

           Atentamente,

 

 

          Dra. Magda Inés Rojas Chaves

           Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc