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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 418
 
  Dictamen : 418 del 24/11/2008   

 


C-418-2008


24 de noviembre, 2008


 


 


Licenciado


Luis Ureña Oviedo


Auditor Interno


Colegio Universitario de Cartago


 


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° AU-141-2008 del 04 de noviembre del 2008, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:


 


“1. ¿Debe el representante escogido por el Concejo Municipal renunciar a su puesto o puede concluir válidamente el período en el Consejo Directivo 2006-2009?


2. ¿Los actos administrativos realizados hasta el momento, son válidos dado su condición de funcionario de hecho?


3. ¿Debe devolver los montos económicos percibidos (dietas) desde que el funcionario fue nombrado o están a derecho?


4. ¿Habrá nulidad de los acuerdos del Consejo Directivo por la condición indicada del representante Municipal por los anteriores Dictámenes o por el contrario, a partir del recibo del dictamen que emita esta Procuraduría?


5. ¿Existe quórum estructural en el Consejo Directivo hasta que se reciba un Dictamen vinculante sobre el caso en mención?


6. ¿Qué sucede con los derechos objetivos y subjetivos del funcionario?”


 


 


I.-        ANTECEDENTES


 


A.-       Criterio de la Asesoría Legal de órgano consultante


 


En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, no se adjunta el criterio del órgano consultante.


 


B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República


 


El Órgano Asesor ha sentado jurisprudencia administrativa en cuanto a que los representantes institucionales en los órganos colegiados deben pertenecer o tener un vínculo con la entidad que representan, salvo que por norma legal se disponga lo contrario. En esta dirección, se pueden consultar, entre otros, los dictámenes y opiniones jurídicas n.° O.J.-73-2000 de 7 de julio del 200, n.° C-333-2004 de 15 de noviembre del 2004 y n.° C-028-2008 de 31 de enero del 2008.


 


 


II.-       SOBRE EL FONDO


 


En vista de que son varias las interrogantes que se nos plantean, por razones lógicas y de orden, las vamos a responder de manera separada.


 


A.-       Debe renunciar el representante legal a su puesto


 


La Ley n.° 6541 de 19 de noviembre de 1980 indica, en su numeral 13, que las Instituciones de Educación Superior Parauniversitarias, tienen, como estructura administrativa mínima, un Consejo Directivo y un Decano o director, a quien corresponde la representación judicial y extrajudicial.


 


Por su parte, el Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, decreto ejecutivo n.° 30431 de 24 de abril del 2002, en su artículo 8, indica que la dirección y el gobierno de los Colegios Universitarios está a cargo de un Consejo Directivo, un Decano y un Consejo de Decanatura.  El primer de los órganos, señala el numeral 9 de ese cuerpo normativo, es el órgano superior de la Institución y está integrado por siete miembros, uno de los  cuales es un representante de un Gobierno Local designado por el Concejo, el cual debe ser preferiblemente un profesional universitario. Estos directores, de conformidad con el artículo 11 de ese mismo Reglamento, duran tres años en sus cargos, y pueden ser reelectos, con excepción del representante estudiantil quien también puede ser reelecto, pero dura un año en su cargo.


 


Establecido lo anterior, es claro que hay razones jurídicas suficientes para sostener que el (la) representante del Gobierno Local está válida y eficazmente bien nombrado (a) y, por consiguiente, no debe renunciar, ni mucho menos, por la razón que usted indica, ser removido (a) por el Concejo.


 


En primer lugar, porque los munícipes sí tienen vínculo con la corporación, aunque no pertenezcan a ella, es decir, que, en este segundo supuesto, no son sus funcionarios. Nótese que el numeral 1 del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, nos señala que  el municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal. Para CABANELLAS, el municipio es la primera o menor de “(…) de las corporaciones de Derecho Público, integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un término jurisdiccional, constituida casi siempre por una población y cierto radio rural, con algunos núcleos poblados o casas dispersas”[1].  Más específicamente, la municipalidad es, el “(…) ente jurídico y político estatal que conforma el gobierno de un municipio, para atender sus intereses localizados geográficamente conforme a la  Constitución y a las leyes; y cuyas autoridades, en democracia, son elegida directamente por el voto de los vecinos del municipio[2]. Ergo, son los munícipes quienes eligen los miembros del Gobierno Local y otras autoridades municipales e, incluso, en relación con el alcalde, pueden ejercer el referéndum revocatorio de conformidad con el numeral 19 del Código Municipal.


 


Dada esas connotaciones de las municipalidades hay quienes consideran que estos entes tienen naturaleza corporativa. En primer término, porque así las denomina la Carta Fundamental cuando, en el numeral 170, habla de que las corporaciones municipales son autónomas.  Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto n.° 5445-99, ha señalado que “(…) los gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa”.  Por último, don Eduardo ORTIZ ORTIZ, señala que la municipalidad es “(…) la corporación exponente  de la comunidad establece del cantón, para la gestión autónoma de los intereses propios de ésta, mediante un gobierno electivo y representativo, llamado gobierno municipal[3].


 


Establecido lo anterior, no podemos perder de vista la distinción que hace la doctrina entre institución y corporación. Magistralmente el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA nos señala lo siguiente:


 


“Esta summa divissio está montada sobre un dato esencial: la Corporación es un conjunto de personas, las cuales adoptan la condición formal de miembros; son estos miembros, por una parte, quienes son titulares de los intereses a los que el grupo va a seguir, aunque se trate  de sus intereses comunes y no particulares; y, en segundo término, los propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del ente a través de un proceso representativo. En cambio, en los entes institucionales no existen propiamente miembros, aunque eventualmente pueden haber interesados, o destinatarios de la actividad, o usuarios de las prestaciones que dichos entes proporcionan; las Instituciones son una creación de un fundador o ‘instituidor’, que es el que propone un fin a cumplir por el ente que crea (fin que éste sirve, pero que es externo a él, bien por ser propio del fundador, bien porque éste señala como beneficiarios a terceros, que no por ello pasan a integrarse en el ente como miembros, sino que se mantienen como terceros). En fin, es el propio fundador el que dispone los medios materiales y personales que quedan afectos al cumplimiento de ese fin, así como el que decide con su voluntad la constitución de los órganos propios del ente y, por tanto, derivativamente, el que constituye la voluntad del ente.


 


 La Corporación es, pues, un grupo de personas organizadas en el interés común de todas ellas y con la participación de las mismas en su administración. La Institución es un conjunto de medios materiales y personales afectados por un fundador a la gestión de una finalidad por éste propuesta, finalidad que en todo caso remite a un interés que ésta situado  fuera del ente y cuya organización  y funcionamiento quedan determinados por la voluntad del propio fundador. Del mismo modo, el sostenimiento económico de la Corporación es un asunto propio de los miembros  (derramas, cuotas, contribuciones, aportaciones del capital), en tanto que en las Instituciones es de nuevo el fundador el que provee a su sostenimiento”[4].


 


Si bien todos los munícipes no son funcionarios públicos, ya que no todos forman parte de la municipalidad –de su organización administrativa-, sí forman parte del municipio y, por consiguiente, tienen un vínculo con ella –con su Gobierno Local-, lo que les permite representarla en el seno de los órganos colegiados. Lógicamente el vínculo también podría establecerse  por el hecho de que se es funcionario de la corporación municipal. Así las cosas, la municipalidad tiene la opción de nombrar a un munícipe o a un funcionario municipal como su representante.


 


En el caso de las instituciones, dada su naturaleza, el vínculo se establece por el hecho de pertenecer a ella, es decir, por ser parte de la organización administrativa. En esa dirección, se han encaminado nuestros dictámenes. En efecto, en todos los casos citados, se trata de instituciones, mas no de corporaciones, verbigracia: en el n.° C-266-95 de los  representantes en órganos colegiados del Ministerio de Agricultura y Ganadería, en el n.° O.J.-073-00 del representante en un órgano colegiado del MINAE, en el n.° C-333-2004 del representante en  un órgano colegiado de las Universidades, etc.


 


Por lo dicho anteriormente, la jurisprudencia administrativa que usted cita no es aplicable a las corporaciones municipales, ni siquiera el dictamen C-028-2008, pues, en ese caso, es la Ley  (artículo 24 de la Ley n.° 8461) la que imperativamente indica que el representante de la Municipalidad de Puntarenas debe ser un funcionario municipal.


 


La segunda razón para seguir con esta línea argumentativa, en el sentido de que la municipalidad puede nombrar un munícipe o a un funcionario municipal, es que la persona que representa el Gobierno Local debe ser preferiblemente un profesional universitario. Sobre el particular caben dos posibles interpretaciones. Una de naturaleza restrictiva, que indicaría que debe ser un profesional universitario que forma parte de la planilla de la Municipalidad. La segunda, de naturaleza ampliativa, que ese profesional universitario puede ser un funcionario municipal, pero también podría ser un munícipe. Desde nuestro punto de vista, nos parece que esta segunda tesis resulta más congruente con la finalidad de la norma, por cuanto, si hay vínculo con el ente corporativo representado en el seno del órgano colegiado, la otra condición es que sea preferentemente un profesional universitario, con lo que se cumple a cabalidad con el principio de legalidad.


 


En suma, un munícipe, quien es a su vez un profesional universitario, jurídicamente está habilitado para representar a la municipalidad en el seno del Concejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago, por tal razón ese hecho no es motivo suficiente para que él renuncie o se le remueva de su cargo.


 


Ahora bien, la persona debe de mantener la condición de munícipe durante todo el período que ejerza la representación de la municipalidad, ya que, de lo contrario, si la pierde, ese hecho constituiría una causal sobreviniente de cesación del cargo. Al respecto, en la opinión jurídica OJ-089-2008 de 23 de setiembre del 2008, expresamos lo siguiente:


 


“Es por lo anterior, que debe concluirse que la salida del representante del personal administrativo del puesto que ocupa en el Colegio Universitario de Cartago, lo hace perder automáticamente la condición de integrante del Consejo Directivo, aun cuando no haya presentado la renuncia, pues no podría garantizarse con su salida la debida coordinación del sector que venía representando y el órgano colegiado. Lo anterior, claro está salvo que la ley expresamente disponga otra cosa, lo cual no es el caso del Colegio Universitario de Cartago”.


 


Lo dicho para el caso de la representación institucional resulta aplicable para el supuesto de la representación de las corporaciones, pues siempre tiene que existir el vínculo entre el ente representado y el representante. En síntesis: si se pierde la condición de munícipe se pierde automáticamente el cargo en el Consejo Directivo.


 


B.-       Sobre las otras interrogantes


 


En vista de la tesis que hemos seguido en este estudio, las otras interrogantes carecen de interés actual, por tal motivo no serán abordadas.


 


 


III.-     CONCLUSIÓN


 


Un munícipe, quien es a su vez un profesional universitario, jurídicamente está habilitado para representar a la municipalidad de Cartago en el seno del Concejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago.


 


 


Atentamente,


 


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


 


FCV/mvc


 


                                                                               




[1] CABANELLAS, Guillermo. Diccionario enciclopédico de Derecho usual. Buenos Aires, Editorial Heliasta, 28° edición, 20003.


[2] MOLINA ROJAS, Fabio. La democracia desde el municipio. El nuevo Estado descentralizado. San José, Editorial Juricentro, 2006, pág. 60.


[3] ORTIZ ORTIZ, Eduardo. La municipalidad en Costa Rica. Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, Imprenta Farzo, 1987, pág. 35.


[4] GARCIA ENTERRÍA Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Cívitas S.A., Reimpresión a la 3° edición, 1980, tomo I, páginas 320 y 321.