C-441-2008

 

16 de diciembre de 2008

 

Señor

Carlos Luis Marín Muñoz

Alcalde Municipal

Municipalidad de Liberia

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N°ALDE-CM-0706-2008 del 8 de abril del presente año, mediante el cual nos comunica que de conformidad con lo acordado en la Sesión Ordinaria N.°11-2008, celebrada el 17 de marzo último, por el Concejo Municipal de Liberia, se mocionó para que las consultas que evacuó el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) fueran planteadas a la Procuraduría General de la República. De tal manera, preguntan lo siguiente:

 

1)                  “Si son públicas o privadas las sesiones de las Comisiones Permanentes del Concejo Municipal”.

2)                  “Quién sustituye al Presidente y Vicepresidente en caso de ausencia”.

 

3)                  “Puede un regidor suplente ser el Presidente o Vicepresidente del Concejo Municipal”.

 

De previo a referirnos al fondo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                   SOBRE EL CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA DEL ENTE CONSULTANTE

 

El Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Liberia, mediante el oficio PSJ-056-2008 de fecha 3 de abril de 2008, emitió criterio jurídico sobre las consultas antes referidas y arribó a las siguientes conclusiones: 

 

“Así las cosas, con base en lo anterior queda claro que  las sesiones de las Comisiones permanentes del Concejo Municipal, son públicas, así mismo que en ausencia temporal del presidente  y vicepresidente  simultáneamente, presidirá las Sesiones el Regidor  de mayor edad  del Concejo  Municipal, sin distingo  entre propietario o suplente; por último no puede un regidor suplente ser el Presidente o Vicepresidente  del Concejo Municipal, siendo que, únicamente serán elegibles para estos puestos los regidores propietarios.” 

 

 

II.                SOBRE EL FONDO

 

 A.-      Las sesiones de las Comisiones Permanentes del Concejo Municipal son públicas o privadas

 

De conformidad con los artículos 41 y 35 del Código Municipal, Ley N.° 7794 del 30 de abril de 1998, las sesiones del Consejo Municipal son públicas. Dicha publicidad es un tema que ha sido estudiado de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional. Al respecto, se ha indicado:

 

“I.- El desarrollo de las sesiones de las municipalidades, se fundamenta, entre otros, en el principio tradicional de la publicidad de las mismas, que tiene como objeto principal que el Gobierno Local entere a la comunidad de la toma de decisiones que les atañe, en el más claro concepto del ejercicio democrático.(…)” (Res. 275-91 del 14horas 50 minutos del seis  de febrero de 1991 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

 

Así también:

 

“(…) Pero además de lo anterior, es lo cierto, que no solo el recurrente podía gestionar ante el Concejo Municipal, sino que más allá de formular sus peticiones por escrito, los vecinos organizados pueden participar de las sesiones de la Municipalidad, que son públicas y en donde se pueden discutir los asuntos que les aquejan (artículos 34 inciso e), 39 y 41 del Código Municipal (…)”  (Res. 2001-06978 de las 18hrs 59 minutos del 17 de julio de 2001 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

 

En igual sentido, en la jurisprudencia judicial se ha recalcado el principio de publicidad de las sesiones de Concejo Municipal, el cual da cabida a la participación de los ciudadanos de manera más cercana y conciente con su entorno local. Es así que se han resaltado los principios democráticos de transparencia y legalidad, que deben imperar en los órganos que componen la Administración. En dicho sentido se ha señalado:

 

“El artículo 41 del Código Municipal, invocado en el presente veto, dispone que las sesiones del Concejo serán públicas, con lo cual se establece una garantía de acceso prácticamente irrestricto, para toda persona, al proceso de discusión y análisis de las cuestiones que estén en manos de ese órgano deliberativo.- Tal publicidad, que desde el punto de vista constitucional es deseable, en todos y cada uno de los órganos y entes que componen el aparato estatal, en resguardo de la transparencia y legalidad que impone el principio democrático, adquiere especiales matices en el ámbito local, dado que los municipios están constituidos por el conjunto de vecinos residentes de un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno local (artículo 1 idem), y para lo cual, debe dotárseles de opciones reales para intervenir en los temas  en que deseen o deban involucrarse.- El mismo cuerpo legal en estudio, contiene una serie de disposiciones que propugnan por cumplir ese postulado participativo, entre los que se encuentran, para citar solo algunos ejemplos, el artículo 5, que obliga a las Municipalidades a "fomentar la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local" , el 13, inciso j), que prevé mecanismos de democracia semi directa, como los plebiscitos, referendos y cabildos; y el 43, párrafo segundo, que ordena someter en consulta pública los proyectos reglamentarios, por un plazo razonable.- Esas normas tienen a su vez, un fundamento constitucional evidente, sobre todo en el principio de participación ciudadana en el gobierno,  establecido en el artículo 9 de la Carta Magna, en los de control de los poderes públicos - numerales 9, 10, 11, 41 y 49 ídem-, en los de legalidad y rendición de cuentas -precepto 11 ídem-, y el de acceso a los departamentos administrativos con fines de información pública -artículo 30-. Por eso, puede afirmarse que existe un verdadero derecho fundamental de los munícipes, de imponerse de todo cuanto ocurre en las sesiones del Concejo Municipal, mediante su asistencia a ellas, y sin más restricciones que las establecidas legalmente, y a condición de que incluso estas últimas resulten razonables y proporcionadas, y no hagan nugatorio el ejercicio de esa facultad. Este Tribunal entiende además, que ni el numeral 41 del Código Municipal, ni ninguna otra disposición, prevén prohibición alguna para que quienes estén en la reunión -sean concejales, síndicos o particulares-, graben el desarrollo de ésta -como lo podría hacer la propia municipalidad, si estuviera a su alcance-, y dado que estamos en presencia de un derecho, no cabe hacer interpretaciones restrictivas sobre el particular.-  (…)” (La negrita no corresponde al original) (Resolución N°117-2007 de las 14 horas 50 minutos del 5 de marzo de 2007 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ)

 

En igual sentido, la Procuraduría General de la República, ha indicado lo siguiente:

 

“Dada la relación que se establece entre los habitantes del Cantón y su Gobierno, el principio de cercanía y transparencia indispensable en tanto se está ante la gestión de intereses locales, que como tales conciernen directamente a los munícipes, se ha establecido que las sesiones municipales sean públicas. Diversos artículos tienden a lograr esa publicidad. En primer término, el artículo 35 del Código Municipal obliga al Concejo a que publique en La Gaceta el día y hora de sus sesiones. Luego, el artículo 41 dispone: "ARTÍCULO 41.-Las sesiones del Concejo serán públicas. El Concejo deberá reglamentar la intervención y formalidad de los particulares". El principio de publicidad es absoluto. A diferencia del anterior Código Municipal, artículo 45, el Código vigente no autoriza al órgano colegiado a acordar que determinada sesión o una parte de una sesión sea secreta. Lo cual puede explicarse por el interés de que los vecinos conozcan los asuntos que se debaten e incluso puedan intervenir en la sesión correspondiente.” (Dictamen C-187-2003 del 23 junio 2003) (Ver en igual sentido  los Dictámenes C-145-2004 del 14 de mayo de 2004 y C-180-2008  del 29 de mayo de 2008)

 

En esta misma línea se ha destacado:

 

“Las sesiones del Concejo deben ser públicas, con lo cual se asegura a los munícipes enterarse de los asuntos debatidos ( 6 ) (artículo 41). (…)

--- NOTA (6): Sobre el "principio de publicidad" la Sala Constitucional ha dicho: "El principio de publicidad garantiza el derecho de los asistentes a la sesión a que se les conceda la palabra para que puedan activamente participar, exponiendo -de viva voz- ante los miembros del Concejo lo que deseen manifestar. Es este, pues, el mecanismo previsto por la Ley para que los vecinos puedan expresar su anuencia o inconformidad con lo que el Concejo considera para su aprobación." (Voto n° 1199-94 de las 12:27 del 2 de marzo de 1994). O.J-.115-99 del …. De 1999.

Las sesiones del Concejo son públicas, por lo que los interesados pueden grabarlas mediante equipos de audio y/o video.  No obstante, los interesados serán penal y civilmente responsables del indebido uso que hagan de las respectivas grabaciones.”   (Dictamen C-145-2004 del 14 de mayo de 2004)

 

Puede entonces reafirmarse, que en razón de los intereses locales que se ventilan en las sesiones del Concejo Municipal prevalece la publicidad de las mismas. De esta manera se incentiva y promueve en los ciudadanos la participación activa, consciente y democrática en la toma de decisiones del Gobierno Municipal.  

 

            En la consulta que nos ocupa, la interrogante de la Municipalidad de Liberia, consiste en que se determine si las sesiones que celebran las Comisiones Permanentes del Concejo Municipal son públicas o privadas.

 

Al respecto debe indicarse, que el accionar de las sesiones del Concejo Municipal y sus acuerdos, es materia que debe regularse mediante reglamento interno. Así lo estipula el Código Municipal en su numeral 50. 

 

De acuerdo con lo anterior, la Municipalidad consultante cuenta con un reglamento denominado: “Reglamento de sesiones y comisiones municipales de la Municipalidad de Liberia” y sus reformas publicado en la Gaceta N°154 del 10 de agosto de 1998.

 

En el capitulo III del reglamento supra indicado, se regula la materia correspondiente a las Comisiones Municipales. En su numeral 15, se hace referencia al tema de las sesiones del Consejo Municipal, en el cual impera el principio de publicidad, con la posibilidad eventual de que en casos muy especiales se traten como secretas en todo o en parte. 

 

Sin embargo, resulta importante tener muy presente que la jerarquía de la normas debe respetarse en todo momento, por lo que si bien existe un reglamento  especial, para regular el funcionamiento interno de las sesiones de la Municipalidad de Liberia, este debe respetar el principio de publicidad que establece el Código Municipal (artículos 6 al 10 de la Ley General de la Administración Pública).

 

Sobre este punto, debe reiterarse los pronunciamientos de la Procuraduría, en cuanto se puso de manifiesto el carácter absoluto del principio de publicidad de las sesiones del Concejo Municipal, sin posibilidad de declarar secretas las sesiones de manera total o en parte.  Al respecto se indicó:

 

“(…) El principio de publicidad es absoluto. A diferencia del anterior Código Municipal, artículo 45, el Código vigente no autoriza al órgano colegiado a acordar que determinada sesión o una parte de una sesión sea secreta. Lo cual puede explicarse por el interés de que los vecinos conozcan los asuntos que se debaten e incluso puedan intervenir en la sesión correspondiente.” (Dictamen C-187-2003 del 23 junio 2003) (Ver en igual sentido  los Dictámenes C-145-2004 del 14 de mayo de 2004 y C-180-2008  del 29 de mayo de 2008)

 

 

Dicho principio de publicidad, tiene un trasfondo eminentemente social, pues pretende involucrar al ciudadano común con su realidad territorial (de servicios, de seguridad, ambiental, cultural, estructural, económica, etc.) al facilitarle el acceso presencial a las sesiones del Concejo Municipal. 

 

Por otra parte, debe señalarse que el resto del articulado, no se encuentra norma alguna, que haga alusión específica al carácter público o privado de las sesiones de las Comisiones Permanentes. 

 

No obstante lo anterior, en el artículo 40 del reglamento sí se hace referencia a la participación de los particulares en las Comisiones Permanentes, y en ese sentido se señala: “los particulares o los funcionarios podrán participar en las sesiones con carácter de asesores”.  El contenido de dicho numeral es similar al artículo 49 del Código Municipal que dice:

 

“Artículo 49. — En la sesión del Concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, el Presidente nombrará a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.    

Cada concejo integrará como mínimo siete comisiones permanentes:  Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales y Condición de la Mujer. Al integrarlas, se procurará que en ellas participen todos los partidos políticos representados y que en todas exista una representación proporcional por sexo.

( Así reformado el párrafo anterior por el aparte e) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).

Podrán existir las Comisiones Especiales que decida crear el Concejo; el Presidente Municipal se encargará de integrarlas.

Cada Comisión Especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre los regidores propietarios y suplentes. Podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes; estos últimos tendrán voz y voto.

Los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las sesiones con carácter de asesores.” (La negrita no es del original)  

 

En torno al carácter de Asesor que se le asigna a los particulares o funcionarios en las sesiones de las Comisiones Permanentes, la Procuraduría General de la República ha reiterado en sus pronunciamientos que si bien el carácter de Asesor es un mecanismo de participación que ha sido dado a los particulares en dichas sesiones, resulta a su vez, una forma de distinción sobre la competencia y la conformación del órgano. Al respecto se ha manifestado:

 

“De la norma transcrita, se desprende que la integración de las Comisiones Permanentes y Especiales fue variada, estableciéndose la posibilidad de la participación ciudadana, pero en calidad de Asesores, lo cual excluye la posibilidad de integración de particulares o de funcionarios municipales en las citadas comisiones.

 

El término Asesor, históricamente tiene sus raíces desde los tiempos romanos, al desempeñar un papel importante en la toma de decisiones, ofreciendo consejo, como se lee a continuación: " ASESOR. El que asesora, esto es, el que da consejo ó ilustra con su parecer...Los asesores fueron ya conocidos en Roma. Estaban los magistrados de la República en su mayor parte asistidos de personas que les aconsejaban. Los Cónsules eran asesorados por el Senado, acompañándoles para este objeto algunos senadores cuando salían de la ciudad; los demás magistrados elegían libremente su Consejo de asesores de entre los ciudadanos más conspicuos. Los jueces propiamente dichos tenían también su consilium adsessorum, atribuyéndose el origen etimológico de la voz assessor a las palabras latinas ad sedere, que nos les presentan sentados al lado del magistrado ó juez a quien asistían, lo que efectuaban en asientos más bajos...5

--- NOTA (5): Enciclopedia Jurídica Española, Tomo Tercero, Barcelona, Editor Francisco Seix, p.665 ---

Este nuevo mecanismo de participación ciudadana en carácter de Asesor, que introduce el Código Municipal vigente, si bien permite la participación popular en la toma de decisiones y en la resolución de los problemas que afectan el interés general de una comunidad, impide que el ciudadano sea parte de la Comisión o lo que es lo mismo, la integre.

Bien podría decirse, que la labor del ciudadano queda condicionada a la asistencia y consejo, más no a la toma de la decisión ni a la integración del órgano.” (La negrita no es del original) (Dictamen C-203-99 del 14 de octubre de 1999) ( Ver en igual sentido C-294-2000 del 01//12/2000 C-008-2004 del 12/01/2004)

 

De acuerdo con lo anterior, es claro que la participación de los ciudadanos, en las Comisiones Permanentes, está limitada a una condición especial, la de ser Asesor.  Dicha situación torna discrecional la participación del ciudadano común, pues siguiendo la lógica del accionar en las sesiones de la Comisión, el particular debe promover su interés o  gestión de la mano de algún miembro de la Comisión Permanente que considere oportuna la intervención de un asesor en alguno de los temas en estudio.   De lo contrario, siguiendo el principio de publicidad, su participación se vería limitada únicamente a estar presente físicamente en dichas sesiones, enterándose de lo discutido y propuesto en los dictámenes, pero sin ninguna posibilidad de opinar o recomendar en las mismas.

 

Por otra parte, cabe agregar que en materia municipal, si bien las Comisiones Permanentes comparten caracteres similares a las de los órganos colegiados de la Administración Pública no territorial, principalmente en cuanto a su conformación;  difieren en cuanto a los principios que rigen su actuación, principalmente, en cuanto al principio de publicidad se refiere. Lo anterior, por cuanto de conformidad con lo regulado en el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública, las sesiones  los Órganos Colegiados serán siempre privadas, salvo que por unanimidad se acuerde el acceso al público en general.

 

A este respecto la Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

“En tratándose de la Administración Pública no territorial el principio que rige las sesiones de los órganos colegiados es que estas son privadas. Es el principio que se deriva del artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública: “las sesiones del órgano serán siempre privadas”. En ausencia de una norma que establezca el carácter público de la sesión, no existe un derecho a pretender la asistencia a una determinada sesión, salvo que ese derecho sea otorgado por una norma jurídica. Es el caso, por ejemplo, de los funcionarios ejecutivos a quienes se les impone la presencia con voz pero sin voto en las sesiones (artículo 54.-2 de la Ley General de Administración Pública). Obsérvese que a pesar de que la Ley les reconoce un derecho de asistencia, este derecho no es oponible al órgano colegiado.” (Dictamen C-383-2007 del 01 de noviembre de 2007). 

 

En virtud de lo expuesto, se debe afirmar, que si bien no existe una norma que de manera expresa regule el carácter privado o público de las sesiones de las Comisiones Permanentes, el pretender darle un trato diferente al regulado para las sesiones del Concejo Municipal resultaría a todas luces improcedente, y por ende, contrario al ordenamiento jurídico vigente.

 

Considera este órgano asesor, que ante dicha ausencia normativa debe privar la norma general que regula las sesiones del Concejo Municipal; pues si este último, como órgano deliberativo de la Corporación tiene en su accionar el principio de publicidad, debe mantenerse en iguales condiciones la labor dictaminadora de las Comisiones Permanentes, resultando asequible al ciudadano en general la información planteada en las mismas. 

 

De allí, que las sesiones de las Comisiones Permanentes son públicas, lo que significa que las personas podrán asistir y enterarse de lo que sucede, pero la participación está limitada a los particulares que participen en su carácter de asesor. 

 

 

B.-       Quién sustituye al Presidente y Vicepresidente en caso de ausencia

 

El cuestionamiento planteado, refiere específicamente a quién sustituye al Presidente y Vicepresidente del Consejo Municipal en caso de ausencia, sin distinguir entre ausencias temporales y definitivas.

 

Como es bien sabido, en el Concejo Municipal destacan la figura del Presidente, Vicepresidente y Secretario.  Cada cual, tiene bien definidas sus competencias (artículos 34, 46, 47 y 53 del Código Municipal).

  

El tema de la sustitución del Presidente y Vicepresidente se encuentra regulado en el artículo 33 del Código Municipal, el cual señala que en ausencias temporales del Presidente, lo sustituye el Vicepresidente; mientras que en los casos que ambos falten, sustituye el regidor presente de mayor edad.  

En cuanto al regidor presente de mayor de edad, este debe ser propietario y no suplente, recuérdese que la condición de suplencia los limita en su accionar, ya que están autorizados a desempeñar, únicamente, en los casos de ausencias temporales u ocasionales de los regidores propietarios del partido político al que representan (artículo 28 del Código Municipal).  De allí, que los regidores suplentes no podrían sustituir al Presidente o Vicepresidente porque su condición los limita.  El tema de la sustitución será ampliamente tratado en el punto c de esta consulta.

 

Asimismo, de conformidad con el artículo 38 del Código Municipal, los suplentes, solo pueden ejercer el cargo con posterioridad de los quince minutos de la hora fijada para iniciar la sesión, cuando el propietario por algún motivo debe de retirarse de la sesión y, consecuentemente, es sustituido por su suplente (Dictamen C-77-2008 del 13 de marzo del 2008).

 

De acuerdo con lo anterior, el suplente puede ejercer el cargo hasta después de abierta la sesión, y abrirla es una de las competencias específicas del Presidente del Concejo, de allí que no es posible que un suplente sustituya al Presidente (artículo 34 inciso a) del Código Municipal).  

 

Por otra parte, resulta importante indicar que si bien, el artículo 33 del Código Municipal, es muy puntual y su aplicación e interpretación no deberían generar vestigio alguno de confusión; en anteriores oportunidades fue consultado,  correspondiéndole  a este Órgano Asesor pronunciarse.  Algunos de los dictámenes emanados fueron los siguientes: el C-186-2001 del 29 de junio del 2001, el C-443-2006 2 de noviembre de 2006 y la Opinión Jurídica OJ-042-2000 del 5 de mayo del 2000; a los que se hará referencia seguidamente.

           

             El artículo 33 de cita, habla de la sustitución en ausencias temporales tanto de la figura del Presidente como de la figura del Vicepresidente, dejando de lado el tema de las ausencias definitivas. Sin embargo, debe considerarse que estas últimas se regulan de manera implícita.

 

Al respecto se ha indicado:

 

“La primera de ellas, es que el operador jurídico debe ajustarse, en todos los casos, a lo que, en forma expresa o implícita, haya dispuesto el legislador. Ergo, si la norma señala que la función del Vicepresidente es para sustituir al Presidente en sus ausencias temporales, lógicamente, no lo puede hacer, no está habilitado jurídicamente, para sustituirlo en sus ausencias definitivas. Al darse esta situación, lo acorde con el ordenamiento jurídico y lo razonable, es nombrar un nuevo Presidente. Si, por el contrario, la norma señala que, además de sustituirlo en sus ausencias temporales, lo debe hacer cuando se trata de una ausencia definitiva, el asunto no requiere de mayor discusión, tal y como lo establece el artículo 135 de la Constitución Política que, si bien se refiere a un órgano unipersonal, resulta ilustrativo en este asunto, donde se le atribuye a los Vicepresidentes o al Presidente de la Asamblea Legislativa la función de sustituir al Presidente de la República en sus ausencias temporales y definitivas. En síntesis, el operador jurídico debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.”  (Lo destacado con negrita no corresponde al original) C-186-2001  29 de junio del 2001

 

Si bien, la norma no dispone expresamente sobre la sustitución en las ausencias definitivas, esto no significa que la misma esté incompleta o que haya sido omisa.  Por el contrario, es una norma que atiende a la legalidad, al considerar que el transferir la competencia mediante la sustitución en ausencias definitivas no es la técnica correcta.  La sustitución es un asunto temporal y no definitivo, pues la figura de la sustitución tiene un carácter temporal. 

 

Cuando la ausencia es definitiva se debe pensar en el nombramiento de un nuevo titular. Es decir, cuando la ausencia temporal se vuelve definitiva lo que opera es la elección de un nuevo Presidente o Vicepresidente. 

 

En este sentido se ha dicho:

 

“(…) por lo general, el Vicepresidente está llamado a sustituir al Presidente de un órgano colegiado en sus ausencias temporales, y no en las definitivas. Ergo, cuando ocurre la vacante, entonces, se debe proceder a nombrar un nuevo Presidente. Esta es la tendencia o tratamiento de la figura del Vicepresidente que le da el ordenamiento jurídico costarricense; así se desprende de los casos de la Asamblea Legislativa, la Corte Suprema de Justicia, de los concejos (régimen municipal) y las instituciones autónomas y semiautónomas. Quiere ello decir que, salvo los supuestos donde el ordenamiento jurídico, en forma expresa, así lo señala, tal y como ocurre con el numeral 135 constitucional y en otras normas legales o reglamentarias que pudieran estar vigentes, el papel o la función principal del Vicepresidente es sustituir al Presidente de los órganos colegiados en sus ausencias temporales. Esta es la regla general; la excepción es que lo sustituya en los supuestos de ausencias definitivas, para lo cual se requiere de una norma expresa que así lo indique. En decir, la esencia, la razón de ser, el fin de la figura del Vicepresidente, es el permitir la continuidad del órgano colegiado ante las ausencias temporales de su Presidente. Empero, cuando ocurre una vacante del segundo, la técnica que el ordenamiento jurídico posee para preservar ese principio no es la sustitución, salvo que, expresamente, así se haya determinado, sino el de la elección de un nuevo Presidente por lo que resta del período constitucional o legal”. (Lo destacado con negrita no corresponde al original)  C-186-2001  29 de junio del 2001  ver en igual sentido el C-443-2006 2 de noviembre de 2006

 

Igualmente,  cuando la ausencia del Presidente se da por la renuncia de este a su cargo procede la elección de un nuevo  Presidente. No podría pretenderse que ante esta situación, el Vicepresidente asuma la presidencia por el periodo que le restaba de nombramiento al presidente que dimitió, pues esto generaría un conflicto en la representación y en la estructura del órgano.  (Ver en este sentido OJ-042-2000 del  5 de mayo del 2000)

 

 

C.-       Puede un regidor suplente ser el Presidente o Vicepresidente del Concejo Municipal

 

La jurisprudencia administrativa emanada por este Despacho,  ha sido conteste en destacar las características particulares que diferencian al regidor suplente del regidor propietario; las cuales se puede afirmar no han variado, en relación con el Código Municipal derogado Ley N.° 4574 del 4 de mayo de 1970,  y el  Código vigente Ley N°7794 del 30 de abril de 1998.

 

Los regidores suplentes tienen bien delimitada su participación dentro del Concejo Municipal, de conformidad con lo estipulado en el Código Municipal.  El artículo 28, de dicho cuerpo normativo reza al respecto:

 

“Artículo 28.- Los regidores suplentes estarán sometidos, en lo conducente, a las mismas disposiciones de este título para los regidores propietarios. Sustituirán a los propietarios de su partido político, en los casos de ausencias temporales u ocasionales.

Los suplentes deberán asistir a todas las sesiones del Concejo y tendrán derecho a voz. Para las sustituciones, serán llamados de entre los presentes, por el presidente municipal, según el orden de elección. En tal caso, tendrán derecho a voto.” (La negrita no corresponde al original)

 

Conforme se destacó en el numeral trascrito, la posibilidad de que los regidores suplentes tengan derecho a manifestarse durante las sesiones del Consejo Municipal, viene a ser la única diferencia sustancial que se puede resaltar, de la reforma introducida mediante Ley N° 7881 del 9 de junio de 1999 al Código Municipal.

 

Como puede verse, si bien, los regidores suplentes les cubren las mismas disposiciones señaladas para los regidores propietarios -pues deben acudir a todas las sesiones del Concejo Municipal y tienen derecho a voz en el mismo-; su condición de suplencia los limita en su accionar, ya que están autorizados a desempeñarse únicamente en los casos de ausencias temporales u ocasionales de los regidores propietarios del partido político al que representan. 

 

En esta línea se señala:

 

“(…)La reforma no afecta, en algún modo, supuestos derechos adquiridos o consolidados de los regidores suplentes, dado que se debe tomar en cuenta, que el Concejo Municipal, tanto en la normativa derogada como en la vigente, está conformado sólo por los regidores propietarios y la participación del Regidor Suplente, siempre ha estado limitada a la ausencia del regidor propietario a la Sesión.(…)” (Dictamen C-080-1999)  

 

El carácter de suplencia, es una condición temporal que habilita al suplente en el espacio transitorio, en que el principal no le es posible ejercer su rol. Carácter que debe recalcarse cuando  se habla de la suplencia.  De hecho,  la suplencia es una herramienta empleada por la Administración Pública para evitar la paralización de funciones en sus diferentes órganos, permitiendo más bien, brindar un servicio en forma continua.  A este respecto, se ha dicho:

 

“Con vista en las anteriores disposiciones, es necesario establecer los ámbitos de actuación de los regidores propietarios y suplentes. A tal efecto, no es ocioso recordar cual es la naturaleza jurídica de la suplencia. En tal sentido, la doctrina ha indicado que:

"Con carácter general, la suplencia es una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible con el mantenimiento de la situación ordinaria -el elemento causal de la imposibilidad del ejercicio de la competencia, con la involuntariedad a él inherente, es, así, el rasgo individualizador de la suplencia respecto de otras figuras similares-. Ahora bien, tal imposibilidad puede afectar; bien a la persona física titular del órgano, supuesto en el que ésta es suplida por otra, sin traslación competencial interorgánica, en la denominada suplencia personal o de titular o suplencia por excelencia; bien al órgano mismo, caso en el que tal traslación tiene lugar en virtud de la llamada suplencia orgánica. (...)

La suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano -sobrevenidamente imposibilitado para el ejercicio de las competencias de éste- por otra persona en tal ejercicio. Supone, por consiguiente, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad,..." (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, p. 6417)

En cuanto a los efectos de este instituto del derecho administrativo, se indica:

"El efecto básico de la suplencia consiste en que, en su virtud, corresponde al suplente el ejercicio de las competencias del órgano de que se trate, con los mismos efectos jurídicos que si obrara el suplido. (...) Por otra parte, y desde la estricta perspectiva jurídico- formal, el suplente no está sometido a las órdenes o instrucciones del suplido, ni ha de rendirle cuentas, ni éste ha de ratificar sus actos. En fin, la suplencia tiene carácter temporal y se extingue automáticamente al cesar su causa, cuando se produce el regreso o curación del suplido o la toma de posesión del nuevo titular." (Ibid, p. 6421)

Con vista en las precisiones citadas, es válido afirmar que el regidor suplente no forma parte del Concejo Municipal, a los efectos de ejercer las competencias a éste asignadas. Precisamente, la elección de estos funcionarios tiende a evitar la eventual paralización en el funcionamiento del órgano cuando alguno de sus miembros titulares tenga que ausentarse del ejercicio de sus atribuciones. Cuando esta situación se presenta, el regidor suplente pierde su condición y se convierte, temporalmente, en un regidor con plena capacidad para ejercitar las competencias del sustituido. Si no se da tal circunstancia, las funciones del regidor suplente se limitan (…)”  (La negrita no corresponde al original) (Dictamen C-108-1997 del 22 de julio de 1997, ver en igual sentido Opinión Jurídica OJ-115-1999 del 5 de octubre de 1999)

 

(NOTA DE SINALEVI: El texto cita pronunciamiento N° C-108-1997 del 22 de julio de 1997. Siendo la fecha correcta 23 de junio de 1997.)

 

Así también, en el Reglamento de Sesiones y Comisiones Municipales de la Municipalidad de Liberia se tiene claramente dispuesto que los regidores suplentes únicamente participan con voz y voto en las sesiones del concejo cuando sustituyen a los regidores propietarios ausentes. Reza el artículo 14 del Reglamento de cita lo siguiente:

 

“Artículo 14.—El regidor suplente que sustituyere a un propietario tendrá derecho a permanecer durante toda la sesión como miembro del concejo con voz y voto y con derecho a devengar la dieta de propietario si la sustitución se hubiere efectuado después de los quince minutos a que se refiere el artículo anterior o si aunque se hubiere efectuado con anterioridad por la no presencia del regidor propietario.” (La negrita no es del original)

 

En este orden de ideas, recientemente mediante dictamen C-077-2008 del 13 de marzo de los corrientes, se reafirmó que lo relativo a la participación de los regidores propietarios o suplentes en las sesiones de trabajo, se encuentra claramente regulado en el caso del Reglamento de la Municipalidad de Liberia, por lo que no procede someter a interpretación ulterior alguna sus disposiciones en este sentido,  por encontrarse bien determinadas las mismas. Al respecto se dijo:

 

“Con base en lo anterior, si el regidor propietario o suplente de la misma fracción política ingresan a la sesión después de los quince minutos de la hora señalada al efecto no pueden asumir el cargo; ergo, no tienen derecho a voz ni a voto por así disponerlo, en forma expresa, el ordenamiento jurídico, en el caso de la Municipalidad de Liberia su reglamento interior.  Nótese que el numeral 13 del Reglamento en relación con los regidores propietarios es sumamente claro y preciso. En esta dirección, conviene recordar  el aforismo jurídico “de que no debemos distinguir donde la ley no distingue” o de aquel que “cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu”. (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en el dictamen de la Procuraduría General de la República n.° C-019-2000 de 4 de febrero del 2000), por lo que el asunto no requiere de mayor elucubración jurídica.

 

En lo tocante a los regidores suplentes, debemos señalar que estos solo pueden ejercer el cargo con posterioridad de los quince minutos de la hora fijada para iniciar la sesión, cuando el propietario por algún motivo debe de retirarse de la sesión y, consecuentemente, es sustituido por su suplente, no así cuando ambos llegan después de los quince minutos de hora señalada, pues, en este supuesto, si el propietario no puede ejercer el derecho a voz y voto, con mucha mayor razón cuando se trata de su suplente. (…)

 

En suma, al extraer en términos generales,  -tanto de la normativa como de la jurisprudencia administrativa- las características fundamentales que deben cumplir los regidores suplentes se tienen las siguientes: 

 

-          Los regidores suplentes cubren las ausencias temporales u ocasionales de los regidores propietarios.

 

-          Los regidores suplentes evitan una paralización de funciones al Consejo Directivo.

 

-          Los regidores suplentes no forman parte del Consejo Municipal.

 

-          Los regidores suplentes tienen derecho a voz pero no a voto.

 

            Ahora bien, sobre el cuestionamiento puntual que nos ocupa,  de si un regidor suplente puede ser el Presidente o Vicepresidente del Concejo Municipal; debe indicarse que en el Reglamento de la Municipalidad de Liberia no se dispone específicamente sobre el cuestionamiento de fondo, por lo que nos estamos con lo estipulado en el Código Municipal como norma general. 

 

En el numeral 29 de dicho cuerpo normativo, se ha dispuesto que dichos cargos sean ocupados por los regidores propietarios, pues en su párrafo tercero se ordena lo siguiente:

 

“Artículo 29. — (…)

Realizada la juramentación, los regidores propietarios elegirán en votación secreta, al Presidente y el Vicepresidente definitivos, escogidos de entre los propietarios. Para elegirlos se requerirá la mayoría relativa de los votos presentes. De existir empate, la suerte decidirá.” (La negrita no es del original)

 

Resulta entonces, que los únicos que pueden elegir al Presidente y Vicepresidente del Concejo y ocupar alguno de dichos cargos, son los regidores propietarios. Al regidor suplente,  le está negada la posibilidad siquiera de intervenir en la elección de dichos puestos. Este tema puntual  ha sido abarcado por este órgano asesor con anterioridad en varios dictámenes. Al respecto se ha manifestado:

 

“(…)De ahí que, eliminar la participación del Regidor Suplente, mediante una reforma legal, es una facultad del legislador, cuya razón y lógica jurídica, está apoyada, en que solo forman parte e integran el Concejo Municipal como Órgano, los regidores propietarios, por tanto corresponde a estos últimos determinar la elección del Presidente y Vicepresidente Municipal.

 

En ese sentido, se manifiestó:

 

"Desde esta perspectiva, resulta razonable y lógico, que el legislador, al realizar la reforma al citado Código, vedara la participación en el proceso de elección del Presidente y Vicepresidente Municipal al regidor que no integra el Organo, siendo en este caso al regidor suplente. Ello implica hacer una distinción razonable y justa, en la ley actual, distinción congruente con el principio de igualdad constitucional y con la normativa de derecho público que integra el ordenamiento, y resulta una integración de la Ley Especial ( Código Municipal) con la Ley Fundamental ( artículo 33) y la Ley General de la Administración Pública ( artículo 49)... El legislador, al dar un tratamiento diferente al regidor suplente y excluirlo en el Código Municipal vigente, de la elección que compete al Concejo como Organo, no hace más que reconocer de manera razonable, la vasta Jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional cuando enfoca el principio de igualdad... Esto quiere decir que los regidores suplentes, no están colocados en posición de igualdad que los regidores propietarios, solo en ausencia del titular, integran provisionalmente el Organo, y ante un cambio en el ejercicio de su potestad de elegir al Presidente y Vicepresidente Municipal, no les nace el derecho o garantía a continuar participando en el proceso de elección del Presidente y Vicepresidente Municipal, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterles a cambios, en los procesos de elección local, por motivos de diferenciación razonables..." (10) (10) Remitirse a OJ-011-99 de fecha 18 de enero de 1999. Dictamen C-080-1999.

 

Consecuentemente, si la participación del regidor suplente para la elección del Presidente y Vicepresidente está limitada, con mucha más razón puede considerarse vedada para ocupar dichos cargos. No existe posibilidad legal de que el regidor suplente pueda desempeñarse como Presidente o Vicepresidente pues la norma es sumamente clara en disponer que corresponda elegir de entre los regidores propietarios ambos cargos; aunado a que la participación de los regidores suplentes conforme se ha destacado líneas atrás,  es temporal en todos los aspectos.

 

La única forma de que el suplente llegue a ser Presidente o Vicepresidente, es que algún regidor propietario cese en su cargo y que el regidor suplente,  del mismo partido político, sea nombrado por el Tribunal Supremo de Elecciones como el nuevo regidor propietario, antes de que se produzca la elección de alguno de los cargos antes indicados y participe en el proceso de elección (Al respecto véase los dictámenes: C-208-08 del 17 de junio del 2008 y C-351-2008 del 29 de setiembre del 2008).

 

 

I.                   CONCLUSIONES

 

            Por todo lo expuesto esta Procuraduría concluye lo siguiente:

 

1.                  Al no existir en el Reglamento de Sesiones y Comisiones Municipales de la Municipalidad de Liberia una norma específica que regule el carácter privado o público de las sesiones de las comisiones permanentes; corresponde aplicar en forma supletoria lo regulado en el artículo 41 del Código Municipal; que  establece el carácter absoluto del principio de publicidad de las sesiones del Concejo Municipal.

 

2.                  El artículo 33 del Código Municipal señala que en ausencias temporales del Presidente, lo sustituye el Vicepresidente; mientras que en los casos que ambos falten, sustituye el regidor de mayor  edad. Cuando la ausencia temporal se torna definitiva se debe proceder al nombramiento de un nuevo titular, según corresponda, llámese Presidente o Vicepresidente. Si el Presidente renuncia a su cargo  procede igualmente una nueva elección, pues el Vicepresidente debe asumir la Presidencia únicamente en forma temporal mientras se efectúa la elección de cita.

 

3.                  No existe posibilidad legal de que el regidor suplente pueda desempeñarse como Presidente o Vicepresidente del Concejo Municipal, pues su participación en el Concejo es limitada y  temporal  en razón de su condición de suplencia.   Asimismo los únicos que pueden ser elegidos para desempeñar dichos cargos son los regidores propietarios.

 

4.                  La única forma de que el suplente llegue a ser Presidente o Vicepresidente, es que algún regidor propietario cese en su cargo y que el regidor suplente,  del mismo partido político, sea nombrado por el Tribunal Supremo de Elecciones como el nuevo regidor propietario, antes de que se produzca la elección de alguno de los cargos antes indicados y participe en el proceso de elección.

 

Del señor Alcalde Municipal se despide atentamente,

 

 

Guisell Jiménez Gómez                                                       Mónica Padilla Cubero

Procuradora Adjunta                                                            Abogada de Procuraduría 

 

 

GJG/MPC/gcga