OJ-004-2009

21 de Enero de 2009

 

 

Señor

Bienvenido Venegas Fonseca

Diputado PUSC

 

Estimado señor:

 

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° DBVP-MA-436-08 de fecha 14 de octubre de 2008, mediante el cual solicita a este despacho que se pronuncie sobre la siguiente pregunta:

 

“¿Está facultada la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, para fijar las tarifas de las publicaciones que se hacen en los Diarios Oficiales?”

 

            La consulta, como el mismo señor Diputado nos indica, la plantea porque considera que dicho órgano podría estar ejecutando funciones que le corresponden al Ministerio de Gobernación, encontrando ello sustento “en el hecho de que existe una ley que expresamente establece que el Poder Ejecutivo, mediante la Secretaría de Gobernación, por la vía del decreto, será la que fije las tarifas de las publicaciones que se hagan en los diarios oficiales. Se trata de la Ley. N° 2 del 27 de setiembre de 1934, la cual, al parecer no está derogada”

 

            Continúa indicando el señor Venegas que al tratarse la norma anterior de una ley especial, su mandato estaría por encima de las potestades que se le otorgaron a la Junta Administrativa en el artículo 11 de su ley constitutiva (Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973), la cual otorga la facultad a dicho órgano de imponer las tarifas de las publicaciones que efectúe, agregando que dicha Junta no es la que publica los Diarios Oficiales, pues ello es competencia de la Imprenta Nacional que es otro órgano dependiente del Ministerio de Gobernación.

 

Finaliza su oficio el señor diputado señalando que resulta oportuno mencionar que el Reglamento de “La Gaceta”, Decreto Ejecutivo N° 26651-G, no concede ninguna facultad a la Junta Administrativa, respecto a la fijación de las tarifas para las publicaciones en los diarios oficiales, aunque sí lo hace respecto de los precios de venta de La Gaceta al pregón y por su suscripción (artículo 9).

I.         SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA Y SUS EFECTOS.

 

Previo al análisis del fondo de la consulta, conviene señalar que de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la labor consultiva de esta representación se ejerce en el ámbito circunscrito a la Administración Pública. En otras palabras, los dictámenes pueden ser emitidos únicamente a solicitud de un órgano o ente que forme parte de la Administración, caso que es distinto a la Asamblea Legislativa, cuya función sustantiva es ajena a la actividad estrictamente administrativa.

 

Sobre el particular, en la opinión jurídica N° OJ-165-2005 del 19 de octubre del 2005, esta Procuraduría General expresó las siguientes consideraciones:

 

“Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva."

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

En lo que al presente asunto se refiere, consideramos que el señor Diputado no está indagando sobre un tema que se relacione con la función administrativa de la Asamblea, por lo que este Despacho no podría pronunciarse de manera vinculante sobre el punto.

 

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura del consultante y como una forma de colaboración para con él, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva (…)”. (La negrita no forma parte del original)

 

Siguiendo el criterio anterior y tomando en consideración que en este asunto, el diputado consultante no forma parte de la Administración Pública en sentido estricto y tampoco acude a consultar un tema relacionado con la función administrativa de la Asamblea Legislativa, lo procedente es evacuar la presente consulta únicamente con el afán de colaborar en la importante labor que realiza, pero sin que tal pronunciamiento pueda tener carácter vinculante. En consecuencia, procederemos a emitir una simple opinión jurídica con relación a la interrogante planteada por el consultante.

 

 

II.                ANALISIS EVOLUTIVO-NORMATIVO SOBRE LA FIJACIÓN DE TARIFAS PARA PUBLICACIONES EN LOS DIARIOS OFICIALES

 

            Según el oficio enviado por el señor Diputado, la Ley N° 2 del 27 de setiembre de 1934 se encuentra vigente y riñe con la facultad otorgada a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional en su ley de creación, para fijar las tarifas de las publicaciones en los diarios oficiales.  Como primer aspecto, debemos aclarar que dicha ley es de fecha 29 de setiembre de 1944, y no como erróneamente se indica en la consulta, y previamente a entrar a analizar dicha normativa, consideramos necesario detallar el desarrollo que en la legislación costarricense se ha establecido, en torno a la fijación de tarifas de las publicaciones en dichos diarios.

Mediante Decreto N° 15 del 21 de agosto de 1908, el Poder Ejecutivo emitió el “Reglamento Económico de la Imprenta Nacional”, estableciendo la regulación respectiva de los precios para la suscripción y publicación en La Gaceta y en el Boletín Judicial, otorgando específicamente en el artículo 5 la potestad a la Secretaría de Gobernación para variar dichas tarifas. Señalaba dicho artículo textualmente:

 

“Artículo V.-1) la Secretaría de Gobernación podrá de tiempo en tiempo, por medio de acuerdo, variar las tarifas indicadas antes, tanto para suscrición (sic) como para publicaciones;

 

2) Cualquiera (sic) alteración que se haga no comenzará a regir antes de los ocho días posteriores a la publicación del acuerdo respectivo.”

 

Posteriormente, dicha regulación fue reformada en lo conducente por el Decreto N° 19 del 28 de diciembre de 1920, en el cual se establecían las nuevas tarifas tanto para las suscripción como para la publicación en La Gaceta y el Boletín Judicial, no obstante dicha modificación no se originó por acuerdo de la Secretaría de Gobernación como lo regulaba el anterior decreto, sino que fue el mismo Poder Ejecutivo quien decretó la variación“A iniciativa del señor Administrador de la Imprenta Nacional y en atención al elevado precio actual de los materiales y mano de obra necesarios para la impresión de los diarios oficiales…” (Decreto Ejecutivo N° 19 del 28 de diciembre de 1920, Colección de Leyes y Decretos, Año 1920, Semestre 2, Tomo 2 Página 513).

 

Para el año 1934, es el Congreso Constitucional de la República el que emite el Decreto Legislativo N° 24 del 22 de noviembre de ese año, estableciendo el monto requerido para la publicación de edictos, remates, citaciones y demás avisos en el Boletín Judicial, así como la publicación de avisos por parte de particulares en La Gaceta.

 

            Ocho años después, se promulga el Decreto N° 30 del 27 de junio de 1942, denominado “Reglamento para Publicaciones y Tarifas en los Diarios Oficiales”, mediante el cual se establecían por parte del Poder Ejecutivo las nuevas tarifas por concepto de publicaciones en los Diarios Oficiales, además de establecer el orden de publicación de las distintas secciones que conformaban La Gaceta.

 

El artículo 10 de dicha normativa regulaba lo relativo a su vigencia y relación con anteriores regulaciones, estableciendo:

 

“Artículo 10.- Este reglamento rige desde la fecha de su publicación, deroga el Decreto N° 19 del 28 de diciembre de 1920, y amplía y reforma los Decretos Ejecutivos N° 15 del 21 de agosto de 1908 y N° 8 del 17 de setiembre de 1920”

 

La particularidad de este decreto radica en que no mencionaba nada sobre la normativa que había sido emitida por el Congreso Constitucional, N° 24 del 22 de noviembre de 1934, que igualmente establecía montos para las publicaciones, y no fue sino hasta 1944 que ésta fue derogada expresamente, como se verá más adelante.

 

De las disposiciones indicadas se puede apreciar que ninguna de las modificaciones a las tarifas fijadas, se originaron hasta ese momento en acuerdos de la Secretaría de Gobierno, tal como lo indicaba el Decreto N° 15 de 1908, ya que en todos lo casos ocurrió vía decreto del Poder Ejecutivo de turno, a excepción de la normativa del año 1934 que fue emitida por el Congreso Constitucional de aquel entonces.

 

Ya en el año 1944 se promulgó la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944, que “Autoriza fijar las Tarifas de las Publicaciones en Diarios Oficiales” y la cual sólo consta de 3 artículos, que textualmente establecen:

 

“Artículo 1º.- Derógase el Decreto Legislativo Nº 24 de 21 de noviembre de 1934.

 

Artículo 2º.- El Poder Ejecutivo, por medio de la Secretaría de Gobernación, fijará en lo sucesivo, mediante decreto, las tarifas a cobrar por las publicaciones que se hagan en los Diarios Oficiales.

 

Artículo 3º.- Este decreto regirá desde el día de su publicación.”

           

            Dicha ley retoma la vía de que la Secretaría de Gobernación fije las tarifas relativas a las publicaciones en los Diarios Oficiales, con la variación de no ser por medio de acuerdo de dicho órgano sino por decreto. Además, expresamente derogó el Decreto Legislativo N° 24 de 1934.

 

            Unos meses después, entró a regir el Decreto Ejecutivo N° 36 del 6 de noviembre de 1944, que “Fija Tarifa para Publicaciones en Los Diarios Oficiales”, en el cual se dictaban los nuevos montos para las respectivas publicaciones, tanto para La Gaceta como para el Boletín Judicial, indicando en su artículo 6 lo siguiente:

“Artículo 6°- Este decreto rige a partir del 1° de diciembre próximo y deroga en lo conducente los decretos número 19 del 28 de diciembre de 1920, números 5 del 21 de agosto de 1908, número 8 del 17 de setiembre de 1920 y número 30 del 27 de junio de 1942”

 

            El anterior artículo presenta algunas inconsistencias que debemos señalar, por cuanto pretende derogar en lo conducente el Decreto N° 19 del 28 de diciembre de 1920, que ya había sido derogado en forma expresa por el Decreto N° 30 del 27 de junio de 1942. Además, menciona el Decreto N° 5 del 21 de agosto de 1908, cuando lo correcto es el N° 15 que ya mencionamos relativo al Reglamento Económico de la Imprenta Nacional.

 

Posteriormente, el Decreto N° 3 del 3 de enero 1962, reformó los artículos 1 y 2 del Decreto N° 36 en cuanto a los montos establecidos para las publicaciones en los Diarios Oficiales, el cual luego fue modificado unos meses después por el Decreto N° 13 del 22 de junio de 1962, en cuanto a tarifas se refería pero sólo aplicables a La Gaceta.

 

Finalmente, como parte de este larga lista de decretos, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto Ejecutivo N° 9 del 6 de marzo de 1969, en el cual se determinaban los nuevos importes por concepto de publicaciones para La Gaceta y para el Boletín Judicial. Sin embargo, todo ello perdió sentido a partir de la promulgación de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, Ley 5394 del 5 de noviembre de 1973, según la cual –como se verá- se faculta a ésta para imponer las tarifas que considere convenientes, haciéndose innecesaria su actualización a través de decretos ejecutivos como venía sucediendo.

 

Siguiendo la línea de la normativa legal indicada, se dictó en un primer momento el Decreto Ejecutivo N° 13178-G del 2 de diciembre de 1981, “Reglamento de La Gaceta”, que establecía en su artículo 6 que los precios para las publicaciones serían determinados por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, derogando expresamente lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 30 del 27 de junio de 1942 y en el Decreto N° 36 del 6 de noviembre de 1944, así como cualquier otro que se le opusiera (artículo 14). Este decreto fue finalmente derogado en forma expresa por el N° 26651-G del 19 de diciembre de 1997 -vigente actualmente- que determina que en caso de publicaciones, los interesados deben cancelar la tarifa fijada por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (artículos 9, 11 y 13), tal como se analizará posteriormente.

 

 

III.      SOBRE LA DEROGACIÓN DE LA LEY

     

Según refiere la doctrina, la derogación de leyes se puede entender como “…la supresión de la fuerza obligatoria de una ley sea que se reemplacen sus disposiciones por otras diferentes, sea que se la suprima lisa y llanamente” (Pescio V. Victorio. “Manual de Derecho Civil, título Preliminar del Código Civil I.”. Editorial Nascimento, Santiago, Chile, 1948, p.256).

 

En este sentido apunta otro autor que la derogación “…constituye, como es notorio, el modo más frecuente…de cesación de la vigencia de las leyes, radicando su esencia en un cambio de voluntad del legislador” (Díez-Picazo, Luis María. “ La Derogación de la Leyes”. Editorial Civitas, S.A., Madrid, España, 1990 p. 33).

En nuestro ordenamiento jurídico, lo relativo a la derogación se encuentra regulado en el artículo 129 párrafo final de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil, los que respectivamente señalan:

 

“ARTICULO 129.- (…)

 

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.”  

 

“ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.” (El resaltado es nuestro)

 

De igual forma, se ha reconocido que existen dos tipos de derogación: la expresa y la tácita. La primera se presenta cuando una ley posterior declara explícita y expresamente que la ley anterior quedará derogada, con indicación del texto en particular afectado o señalando si se trata de la totalidad de la norma respectiva, dejándola por tal motivo sin efecto alguno por cuanto “Lo característico de esta modalidad de derogación es, sin duda, que la disposición legal derogatoria persigue directa y expresamente la finalidad de producir el efecto derogatorio.“ (Dictamen C-070-2002 del 8 de marzo de 2002).

 

            En cambio, la derogación tácita deviene de la incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, por cuanto cuando se ha dado la promulgación de dos normativas distintas sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada, siendo su rasgo distintivo como lo apuntara el tratadista Diez- Picazo, que la ley nueva no identifica la norma objeto de derogación, ya que a diferencia de la derogación expresa en donde el legislador determina  directamente la norma derogada, serán los operadores jurídicos los que deban determinar las normas afectadas con base en el estudio de la voluntad legislativa, por ser éstas últimas incompatibles con el texto de la nueva promulgación. (Ver Diez-Picazo, Op. Cit. P. 285 a 287)

 

            Al respeto este órgano asesor en el ya citado dictamen C-070-2008 dictaminó sobre la derogación tácita:

 

“…la derogación tácita sólo puede producirse entre disposiciones normativas homogéneas, sea entre leyes o entre decretos, por ejemplo; o bien entre una disposición normativa y otra jerárquicamente subordinada. Y al contrario, se ha afirmado que no cabe derogación tácita entre tipos normativos diferentes articulados entre sí por medio del llamado principio de competencia. Igualmente se ha sostenido que las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran.”

 

            Visto lo anterior, más adelante se analizarán las implicaciones de la figura de la derogación tácita de las leyes en el caso que se consulta.

 

 

IV.       SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA Y COMPETENCIA DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE LA IMPRENTA NACIONAL

 

La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (en adelante Junta) se creó mediante Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973, la cual en su versión original estableció en su artículo 1°:

 

“Artículo 1°- Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional”

 

Posteriormente, dicho artículo fue reformado por Ley N° 8305 del 19 de setiembre de 2002, agregándose una referencia sobre la naturaleza jurídica de la Junta, redacción vigente en la actualidad y que establece:

 

“Artículo 1º—Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.” (El resaltado no es del original).

 

Para comprender las implicaciones de que la Junta sea un órgano de desconcentración máxima y la incidencia que ello tiene en la fijación de las tarifas de publicación en los Diarios Oficiales, haremos una breve referencia a dicha figura jurídica.

 

  En nuestro ordenamiento la desconcentración se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública y en lo que interesa para efectos de este pronunciamiento establece:

 

"1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

 

2.  La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

            a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

 

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté substraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

(…)”

 

El instituto de la desconcentración, se puede definir como el proceso de cesión de funciones del superior jerárquico a un órgano inferior a lo interno de su propia estructura, provocando la atenuación del sistema de competencias y jerarquías,  por cuanto se le concede competencia propia a este órgano inferior, sin que ello implique la creación de un ente público nuevo, lo que conlleva que por su grado de especialización en la materia desconcentrada se de una relación directa con el administrado, con una mayor funcionalidad y dando uniformidad de criterio en las funciones determinadas.

 

La Procuraduría General de la República al referirse sobre esta figura ha dicho que la “…desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.”  (C-033-2002 del 28 de enero de 2002).

 

            El artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública hace referencia a dos tipos de  desconcentración, teniendo que  la diferencia entre estos dos grados radica en que la desconcentración mínima implica que el superior no podrá avocar competencias del inferior, revisar o sustituir la conducta de éste ya sea de oficio o a instancia de parte, pero podrá emitir órdenes, instrucciones o circulares, pudiendo determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración misma.

 

            Por otro lado, la desconcentración máxima –que ocurre en el caso de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional- el superior además de estar imposibilitado de avocar competencias del inferior y revisar o sustituir su conducta (ya sea de oficio o a instancia de parte), está igualmente inhibido para dar órdenes, instrucciones o circulares al órgano inferior, impidiéndole el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación.

            Ahora bien, que un órgano desconcentrado esté dotado de personalidad jurídica instrumental –como el caso de la Junta- implica además que está investido de cierta independencia en cuanto al manejo de su presupuesto, ello con el fin de realizar los objetivos que le son asignados por la norma que lo crea, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional al señalar:

 

“… que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece , si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su condición de personalidad jurídica instrumental…" (Sala Constitucional Voto N° 2001-11657 de las 14:43 horas del 14 de noviembre de 2001).

           

Finalmente se debe resaltar que tal como lo establece el inciso primero del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, la desconcentración habrá de originarse por medio de una ley o un reglamento. En dictamen C-313-2008 del 10 de setiembre de 2008, se dijo al respecto:

“La importancia de la ley o el reglamento radica en que delimitan exactamente las competencias desconcentradas, así como el grado de independencia que tendrá el órgano inferior con respecto al jerarca superior, determinándose de esta forma el grado de desconcentración otorgada, sea mínima o máxima, y además excluyendo aquellas materias en las que el inferior se mantendrá supeditado al superior.”

 

De esta manera, el órgano desconcentrado supeditará sus actuaciones a lo que la norma legal que lo creó estrictamente indica, delimitándole la materia objeto de su actividad, esto bajo el principio de legalidad que establece que cualquier acto o conducta de la Administración deberá estar autorizada por una norma adecuando su conducta a lo que ésta dicte.

 

            En el caso concreto de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional -como lo establece el artículo 1 de la Ley 5394- es un órgano con desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y de Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.       Estos fines se encuentran en el artículo 2 de la ley, que literalmente establece:

 

“Artículo 2º.- Sus fines fundamentales serán:

 

a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento;

b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y

c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.”

           

            La personalidad jurídica instrumental queda en evidencia a partir de lo dispuesto en los artículos 5 y 7 que establecen la creación de una cuenta especial a su nombre y un fondo para la adquisición de bienes para que pueda desarrollar sus actividades. Establecen respectivamente esos artículos:

 

“Artículo 5º.- A partir del 1º de enero de 1974, los ingresos que produzcan al Estado la Imprenta Nacional y lo que dicha Imprenta recaude por cualquier otro concepto, se ingresará en una cuenta especial en un Banco del Estado a nombre de la Junta que aquí se crea.

 

(…)

 

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.”

           

De la misma manera los artículos 9 y 10, autorizan a la Junta a realizar empréstitos y recibir donaciones directamente para la realización de sus fines, lo que reafirma la naturaleza jurídica de dicho órgano.

 

            Con lo anterior se pone de manifiesto que la Junta cuenta con facultades suficientes para llevar a cabo el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 2 de su ley de creación, los que lleva a cabo con independencia del ente al cual se encuentra adscrito, sea Ministerio de Gobernación y de Policía, por cuanto sin salir de la estructura jerárquica ministerial, en lo que respecta a la materia presupuestaria cuenta con capacidad suficiente para cumplir con los fines encomendados.

 

De la naturaleza de la Junta, así como de las implicaciones de su desconcentración máxima esta Procuraduría, en el dictamen C-168-2008 del 16 de mayo de 2008, indicó:

 

“En concordancia con la doctrina del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, puede observarse de los textos legales transcritos, el grado de desconcentración que ostenta la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, en relación con el Ministerio de Gobernación y Policía al cual pertenece, así como la personificación presupuestaria que se circunscribe a la  competencia que el legislador le ha procurado otorgar mediante la citada Ley Número 5394. Ello para proteger, conservar y mejorar los bienes de la Imprenta Nacional, administrar los fondos específicos legales, y todo lo atinente al servicio de imprenta en su esencia; funcionamiento que se realiza en lo pertinente, con el personal que el Ministro de Gobernación pone a disposición de ese órgano colegiado para la consecución de los fines que estipula la Ley (artículo 4).”

 

Una vez hechas las anteriores consideraciones, se pasará a resolver la consulta planteada por el señor diputado.

 

 

 

 

V.        SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA PLANTEADA

 

 

1.                  Contradicción entre el artículo 11 de la Ley N° 5394 y el artículo 2 de la Ley N° 2 del 29 de agosto de 1944

 

            El artículo 11 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (Ley 5394), establece la facultad de dicho órgano de fijar las tarifas relacionadas a su actividad, indicando:

 

“Artículo 11.- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe.”  (El resaltado no es del original)

 

            De la lectura del artículo anterior se evidencia que actualmente la Junta tiene dentro de sus potestades establecer el monto de las tarifas, entendiendo éstas tanto las de publicación como las de venta, pues no puede hacerse diferencia donde la ley no la hace, sobre todo tomando en consideración que ambas actividades son propias de la Imprenta Nacional en lo que a diarios oficiales respecta.

 

            Ahora bien, de acuerdo al criterio del consultante, la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944 no ha sido derogada, y por tal motivo contradice lo dispuesto en el artículo 11 citado anteriormente, por cuanto aquella estable en su artículo 2 que:

 

“Artículo 2º.- El Poder Ejecutivo, por medio de la Secretaría de Gobernación, fijará en lo sucesivo, mediante decreto, las tarifas a cobrar por las publicaciones que se hagan en los Diarios Oficiales.”

           

No obstante el criterio del consultante, debe tenerse en consideración lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 5394 que en cuanto a su vigencia establece:

 

“Artículo 14.- Esta ley rige a partir de su publicación y deroga aquellas que se le opongan.”  (El resaltado es agrado nuestro)

 

            De forma clara, sin que se preste para confusión alguna, el legislador al emitir el artículo 14 citado, derogó todas las anteriores leyes y decretos que se oponían a la normativa actual y que fueron detallados en el apartado II de este pronunciamiento, poniendo en orden la gran lista de disposiciones que hasta ese momento se habían dictado, sobre todo porque como se analizó, en algunas de ellas existió una mala práctica en cuanto a la derogatoria de normas anteriores.

 

            Si bien este artículo 14 no menciona en forma expresa la derogatoria de la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944, lo cierto es que la intención del legislador del año 1973, era dejar sin efecto todas las disposiciones que resultaran contrarias a la Ley 5394. Por ello, debe considerarse que en este caso operó una derogación tácita de la Ley N° 2, y consecuentemente, a partir de la emisión de la Ley 5394 es la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional la facultada para establecer los montos de las tarifas por publicaciones en diarios oficiales, y no el Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Gobernación.

 

            Tal como se ha reconocido en Doctrina, desde el momento en que la nueva regulación es integral, todos los mandatos de la antigua normativa, incluyendo con esto los que tenga un contenido normativo idéntico, quedan derogados, siendo que no pueden ser utilizados para llenar posibles lagunas  de la nueva regulación, por cuanto de tenerlas, éstas serán propias de su integridad, propias de cualquier texto legal, pero no achacables a la derogación de la antigua regulación. (En ese sentido ver a Diez-Picazo, Op. Cit. P. 288 -295).

 

            Tampoco comparte esta representación el criterio del consultante, al señalar que la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944 constituye una norma especial y que por tal motivo su mandato estaría por encima de las potestades que se otorgaron a la Junta por Ley 5394. Nótese que lo único que establece la Ley N° 2 es que las tarifas serán fijadas por la Secretaría de Gobernación, mientras que la Ley 5394 regula esa misma materia sólo que encargándola a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, estableciendo además todo lo relativo al funcionamiento de este órgano. En consecuencia, en ambas normativas se regula lo relativo a la fijación de tarifas en diarios oficiales, por lo que no rige el criterio de especialidad, sino el principio de que la norma posterior deroga la anterior, sobre todo cuando expresamente la Ley 5394 establece que toda disposición que se le oponga quedará derogada.

 

En realidad la Ley 5394 lo que pretende es uniformar la difusa legislación que se había emitido con anterioridad, creando un órgano como la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional con desconcentración máxima para dotarla de cierta independiente en el ejercicio de sus funciones, incluyendo lo relativo a la fijación de tarifas.  En Dictamen C-013-1998 del 21 de enero de 1998, se hizo referencia a este tema, indicando:

 

“Como se puede notar del texto transcrito se faculta a la Junta para imponer las tarifas de las publicaciones que realice adecuándolas a los precios de costo de los materiales de impresión y publicación. En otras palabras, la Imprenta debe llevar una contabilidad de costos sobre los materiales utilizados en las publicaciones y sobre dichos costos calcular las tarifas por cobrar a las instituciones que requieran sus servicios.”

 

Como se desprende de la lectura anterior, no se pone en duda la potestad de la Junta de establecer las tarifas de las publicaciones, según la competencia reconocida en el artículo 11 de la Ley 5394, debiendo tomar en cuenta para ello los elementos de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones.

 

A la misma conclusión se arribó en Dictamen C-276-2002 del 16 de octubre de 2002 al indicarse que: “La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional puede fijar discrecionalmente las tarifas de las publicaciones que realice, siempre y cuando las adecue a los costos de los materiales de impresión y edición de las publicaciones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley.”

 

Por otro lado, no podría desligarse –como pretende el consultante- a la Imprenta Nacional de su Junta Administrativa, ya que como lo establece su ley de creación, la Junta es un órgano colegiado encargado de proteger, conservar y velar por el mejoramiento de los bienes de la Imprenta Nacional (artículo 2). Por lo tanto, es la responsable de que los fines de la Imprenta se realicen, incluyendo el manejo de sus fondos y tarifas. Al respecto, del estudio del expediente legislativo que originó la Ley N° 5394, se desprende que la intención del legislador no fue otra que “…lograr que esta dependencia nacional, centralice los fondos necesarios, como hemos dicho producidos por ella misma, y los invierta únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones." (Folio 17 del expediente legislativo de la ley Nº 5394)

 

En consecuencia, la Junta Administrativa es el máximo jerarca de la Imprenta Nacional, tal como se reconoció en la opinión jurídica de esta representación N° OJ-030-2007 del 10 de abril de 2007, en el cual se indicó en lo conducente:

 

“…a partir de la desconcentración máxima y la personificación presupuestaria que ostenta, la Junta Administrativa debe ser considerada como el órgano máximo de la Imprenta Nacional en las competencias que han sido desconcentradas a su favor, así como en lo relativo a la ejecución presupuestaria que fue separada con la personificación instrumental.

(…)

 

En el caso bajo análisis y de conformidad con lo señalado por el artículo 1 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, éste órgano tiene una competencia desconcentrada, y por lo tanto, será la máxima autoridad,  para cumplir con los fines asignados por el artículo 2 de aquel cuerpo normativo.  

 

(…)

 

Ahora bien, en aquellas competencias que no estén incluidas dentro de la personificación presupuestaria o en la desconcentración de que fue objeto la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, debe entenderse necesariamente que la máxima autoridad es el Ministro de Gobernación y Policía, en el tanto la Imprenta Nacional y su Junta Administrativa son órganos parte de éste Ministerio…” (Lo resaltado es agregado nuestro)

 

De lo anterior, podemos concluir que la Junta como administradora de la Imprenta Nacional, no puede desligarse de éste órgano, y como un todo cuenta con desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía en cuanto a las funciones señaladas por ley, lo cual incluye la fijación de las tarifas por publicaciones, según lo establece el artículo 11 de su ley de creación, además de la capacidad de administrar esas tarifas a la luz de la personalidad jurídica instrumental reconocida en el artículo 1 de dicha ley.

 

 

2.                  El Reglamento de La Gaceta también faculta a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional a establecer tarifas por concepto de publicación.

 

Como se adelantó en el apartado II, luego de la emisión de la Ley 5394 que creaba la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, se reglamentó mediante Decreto Ejecutivo N° 13178 del 2 de diciembre de 1981, la actividad en “ La Gaceta” como parte de la intención del Poder Ejecutivo de poner en orden esta materia, indicando en el considerando de dicha normativa:

 

 

 

 

“Considerando:

 

a) Que la publicación de " La Gaceta" ha venido haciéndose con base en prácticas que han superado los viejos decretos que formalmente aún la rigen; y

b) Que es necesario regular algunos aspectos de vital importancia jurídica ligados a la publicación del Diario Oficial.

(…)”

 

            Precisamente para lo que nos interesa, el artículo 6 de dicho decreto establecía expresamente la potestad de la Junta Administrativa de fijar los precios relativos a la publicación en La Gaceta, al señalar:

 

“Artículo 6º.-Los precios de venta de "La Gaceta", al pregón o por suscripción y de las publicaciones, serán determinadas por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.” (El resaltado es nuestro).

           

Posteriormente, dicha normativa fue derogada por Decreto Ejecutivo N° 26651 del 19 de diciembre de 1997, el cual se encuentra vigente en la actualidad, siendo en los artículos 9 y 11 en los que se regula lo relativo a la fijación de precios de venta, suscripción y publicación. Señalan dichos artículos en lo conducente:

 

“Artículo 9°—Los precios de venta de "La Gaceta", al pregón y por suscripción, serán determinados por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional….”

 

“Artículo 11, —Previo a la incorporación de un documento en el Diario Oficial, deberá ser cancelado por el interesado, según las tarifas fijadas por la Junta, salvo las instituciones del Estado, que podrían hacerlo siguiendo los procedimientos establecidos por la Imprenta Nacional.” (El resaltado es agregado nuestro)

           

Si bien el artículo 11 citado no incluye específicamente la palabra “publicación”, lo cierto es que contiene una redacción genérica y amplia que establece que previo a la “incorporación” de cualquier documento en el Diario Oficial, se cancele la tarifa previamente fijada por la Junta. Esto lógicamente incluye las publicaciones y por tal motivo no puede interpretarse –como lo hace el consultante- que la Junta únicamente tiene potestad de fijar los precios de venta de La Gaceta al pregón y por suscripción, como lo establece el artículo 9 arriba citado.

            En esa misma línea, el artículo 13 del decreto en cuestión establece en su segundo párrafo:

 

“(…)

 

Cuando se publiquen textos con errores, no atribuibles á (sic) la Imprenta Nacional sino a los originales enviados, se enmendarán en la sección de Fe de Erratas únicamente si media solicitud escrita de quien ordenó la publicación del original. Para ello el interesado deberá cancelar la suma correspondiente según la tarifa establecida por la Junta” (El resaltado es agregado nuestro)

 

De lo anterior, debe concluirse que no sólo en la ley sino también en el Reglamento a La Gaceta, se faculta a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional a fijar los montos por concepto de publicación en los diarios oficiales, sin que haya contradicción con otra normativa. 

 

 

IV.       CONCLUSIONES

 

1.                  Mediante Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional fue creada como un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental del Ministerio de Gobernación y Policía. Dentro de la materia desconcentrada y por disposición del artículo 11 de dicha ley, se encuentra facultada para fijar las tarifas de las publicaciones que se realicen en los diarios oficiales.

 

2.                  Por lo anterior, la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944, en tanto atribuía la fijación de tarifas al Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Gobernación, fue derogada tácitamente por la Ley 5394, lo cual incluso encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 14 de ésta última, que dispone la derogatoria de toda aquella normativa que se le oponga.

 

3.                  No es posible señalar que la Ley N° 2 del 29 de setiembre de 1944 prevalece sobre la Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973 por tratarse de una ley especial, por cuanto técnicamente no existe relación de especialidad entre una y otra, aplicando en su lugar el principio de que ley posterior deroga a la ley anterior que se le oponga.

 

4.                  El Decreto Ejecutivo N° 26651 del 19 de diciembre de 1997, que es Reglamento de La Gaceta, también reconoce en su artículo 11 la competencia de la Junta Administrativa de Imprenta Nacional para establecer las tarifas de las publicaciones que se realicen en este diario.

 

Atentamente,

 

 

Silvia Patiño Cruz                                         Floribeth Calderón Marín

Procuradora Adjunta                                    Abogada de la Procuraduría                                   

 

SPC/FCM/gga