C-033-2009

10 de febrero, 2009

Licenciado

Jorge Salas Bonilla

Alcalde Municipal de Tibás

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio DA-E 0103-2009 del 26 de enero del 2009, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre quién debe remplazar al alcalde cuando en un procedimiento disciplinario administrativo se inhibe o es recusado, y si es obligación de los alcaldes suplentes sustituirlo.

I.                   ANTECEDENTES

A.                Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante

Mediante oficio n.° LI: 046-09 del 23 de enero del 2009, suscrito por la Licda. Ana Jeannette Acuña Montero, jefa a.i. del Departamento Legal de la Corporación Municipal, se concluye que, en el caso de inhibirse o ser recusado el alcalde municipal en un procedimiento disciplinario administrativo, la persona que debe remplazarlo es uno de los alcaldes suplentes, esto con fundamento en el artículo 51 del Código Procesal Civil y en el 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, siguiendo para ello el procedimiento establecido en el numeral 233 de este último cuerpo normativo.

B.                Criterios de la Procuraduría General de la República

Sobre el tema que nos ocupa, el Órgano Asesor, en el dictamen C-079-06 de 28 de febrero del 2006, concluyó lo siguiente:

“2)  Si el alcalde titular está imposibilitado, por algún motivo de impedimento, excusa o recusación, de tramitar un determinado procedimiento administrativo sancionatorio contra subalternos suyos (asuntos en los que le corresponde decidir), es decir, que el ejercicio de su potestad disciplinaria se ve limitada con respecto a ese procedimiento en particular; con fundamento en los numerales 17 inciso b) del Código Municipal y 2.1, 26.e y 89.2 de la Ley General de la Administración Pública, se puede designar a alguno de los alcaldes suplentes electos para que ejerza la potestad disciplinaria en el procedimiento administrativo sancionatorio en que él esté imposibilitado de conocer y resolver. En ese sentido, la competencia del suplente se vería limitada única y exclusivamente a esa función específica en aras de evitar el ejercicio simultáneo y, por ende, que haya duplicidad de funciones”.

II.                SOBRE EL FONDO

En el dictamen supra citado fue resuelto uno de los puntos que usted nos plantea. A mayor abundamiento, las razones de nuestra postura son las siguientes:

“Toca ahora determinar, a quién le atañe sustituir al alcalde en el caso de que se presentara alguna causal de impedimento, excusa o recusación (artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública en concordancia con lo estipulado en el numeral 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículos 49, 51 y 53 del Código Procesal Civil) que motivara que el alcalde deba abstenerse de participar y conocer el asunto.

       El Código Municipal regula la existencia de dos alcaldes suplentes, quienes sustituyen al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas. Al respecto, el artículo 14 indica textualmente:

‘ARTÍCULO 14. - Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. Existirán dos alcaldes suplentes, quienes sustituirán al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en este código. Los funcionarios mencionados en los párrafos anteriores serán elegidos popularmente, mediante elecciones generales que se realizarán el primer domingo de diciembre, inmediatamente posterior a la elección de los regidores. Tomarán posesión de sus cargos el primer lunes del mes de febrero siguiente a su elección. Podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables. El Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario que cese en su cargo o sea destituido por las causas previstas en este código, con los suplentes del mismo partido político, siguiendo el orden de elección de estos.’

       En relación con el artículo supratranscrito, esta Procuraduría, la Contraloría General de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones han señalado:

       ‘De la norma transcrita, queda claro que la función de los alcaldes suplentes, es suplir las ausencias temporales y definitivas del alcalde propietario. Empero, la norma introduce cierta confusión cuando habla de que deben " cumplir las otras funciones asignadas en este código". Ante tal situación, debemos verificar si los alcaldes suplentes tienen otras funciones en el código además de suplir las ausencias del alcalde propietario o; por el contrario, estamos frente a una afirmación sin sentido, una frase suelta, que se le fue al legislador a la hora de redactar y aprobar el precepto legal que estamos comentado. Así las cosas, el camino obligado, en este asunto, es transitar por cada una de las normas del código para determinar si existen o no otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes.

       Después de un análisis exhaustivo del Código Municipal, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que, además del artículo 14, sólo en dos ocasiones ese cuerpo normativo se ocupa de los alcaldes suplentes: en el artículo 19, donde se refiere a su destitución y renuncia y en el numeral 167, donde se les inhabilita para integrar los comités cantonales de deportes. Por ninguna parte del código aparecen otras funciones asignadas a los alcaldes suplentes, por lo que se puede afirmar que estamos en presencia de un uso inadecuado de la técnica legislativa y, por ende, de esa afirmación no se puede derivar ninguna consecuencia jurídica, muchos menos asignarle a los alcaldes suplentes funciones que el ordenamiento jurídico no les da.

       Revisando los antecedentes legislativos del Código Municipal, expediente legislativo n.° 12.426, encontramos que, en el proyecto de ley de Código Municipal que presentó el Diputado Jiménez Succar, en el numeral 47, se hablaba de un vicealcalde, cuya función era sustituir al alcalde en sus ausencias temporales o definitivas. (Véase el folio n.° 25 del citado expediente legislativo). En el texto sustitutivo que presentó ese mismo legislador, en su artículo 16, se señalaba que habría un alcalde municipal suplente, quien sustituiría al propietario en sus ausencias temporales y definitivas, además ejercería las otras funciones que le asignará el código. (Véase el folio 321 del expediente legislativo n.° 12.426). Esta redacción se mantuvo en el dictamen unánime afirmativo que rindió la Comisión Especial de Descentralización del Estado y Fortalecimientos de los Gobiernos Locales al Plenario Legislativo. (Véase el folio n.° 673 del expediente legislativo n.° 12.426). El Tribunal Supremo de Elecciones se opuso a la redacción del artículo 16 y propuso la idea de los dos alcaldes suplentes, en la carta fechada el 21 de abril de 1998, dirigida al entonces presidente de la comisión especial, Diputado Jiménez Succar, debido a que si el alcalde propietario y suplente eran destituidos o renunciaban, se debían convocar a elecciones en el cantón respectivo en un plazo no mayor de tres meses, y el nombramiento del nuevo funcionario sería por el período respectivo. ‘La preparación de unas elecciones, aún cuando sea a nivel cantonal, merece de especial atención y cuidado, pues lleva aparejada una serie de aspectos (…), razón por la cual es imposible tener a punto, en forma responsable y seria, máxime cuando ello depende de una eventualidad, como es una destitución o renuncia del propietario y suplente, de ahí que consideramos que lo más recomendable es que se elija un Alcalde propietario y dos suplentes, ya que de esta manera se minimizaría, no sólo la eventualidad de convocar a nuevas elecciones, sino la de recargar estas funciones en el Presidente del Concejo Municipal.’ (Véase el folio n.° 767 del citado expediente legislativo). El Diputado Jiménez Succar presentó la moción acogiendo la propuesta del Tribunal Supremo de Elecciones, la cual fue aprobada por la comisión especial el 22 de abril de 1998, incluyéndose en el dictamen unánime afirmativo que nuevamente rindió ese órgano parlamentario al Plenario. (Véanse los folios 785 y 825 del expediente legislativo n.° 12.426). De lo anterior, parece desprenderse que el legislador nunca tuvo la intención de asignarle a los alcaldes suplentes funciones permanentes; la frase que provoca cierta confusión, se arrastró por error en los textos subsiguientes de Código Municipal que se propusieron en la comisión especial. Por ese motivo, como se indicó supra, de ella no puede derivarse ninguna consecuencia jurídica, ya que a esos funcionarios el Código Municipal no les asigna otras funciones adicionales a la expresada en el numeral 14.

       Precisado lo anterior, no cabe la menor duda, que los alcaldes suplentes están llamados a cumplir una función muy específica: suplir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas. Ergo, no pueden desempeñar ninguna otra función en la corporación municipal por la sencilla razón de que el ordenamiento jurídico no se la asigna, de donde se desprende claramente que los alcaldes suplentes no son funcionarios permanentes.

       En esta misma línea argumentativa, debemos recordar que la Carta Fundamental señala que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, deben cumplir los deberes que el ordenamiento jurídico les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas por él. En otras palabras, el principio de legalidad impide que los alcaldes suplentes ejerzan funciones no asignadas por el ordenamiento jurídico (…)

       En esta misma línea se pronunció la Contraloría General de la República, cuando en el oficio n.° DAJ-1866 del 2 de setiembre de 1998, reiterado en el oficio n.° DAL-179 del 1° de febrero de 1999, expresó lo siguiente:

‘En lo referente a las funciones de los Alcaldes suplentes, serán exactamente las mismas del alcalde municipal titular, en el entendido de que las ejercerá en ausencia de este último, es decir, el alcalde suplente no es un funcionario permanente de la Municipalidad, sino que será llamado a llenar las vacantes temporales o definitivas del puesto del alcalde municipal, por lo que ni siquiera tiene un sueldo regular, como si lo tiene el alcalde, si no que se le pagarán los días o meses que sustituya al Alcalde propietario. Es decir, que en ningún momento podrán estar ejerciendo funciones simultáneamente el alcalde municipal y los suplentes, sino que uno de estos últimos entrará en funciones ante la ausencia del titular.’   (Dictamen N° C-178-2002 del 8 de julio del 2002).

‘(…) el alcalde suplente sólo puede sustituir al alcalde titular, siempre y cuando se produzca la ausencia temporal y sea llamado por el segundo a desempeñar la función. Si falta uno de esos requisitos, el alcalde suplente no estaría habilitado para asistir a las sesiones del Concejo, ni mucho menos someterle asuntos para su conocimiento y resolución. Sobre el particular, el Tribunal Supremo de Elecciones, en la resolución 2061-E-2002 de las 9:35 horas del 12 de noviembre del 2002, expresó lo siguiente:

‘B.-¿Los Alcaldes Suplentes ostentan las atribuciones del Alcalde Propietario, sin ejercer la potestad de sustitución?

Para aclarar este extremo de la consulta, resulta obligatorio referirse a lo dispuesto por el artículo 14 del Código Municipal, en cuyo texto se lee:

(…)

En la norma transcrita, se establece que la función de los alcaldes suplentes se corresponde con la denominación de su cargo, pues es, justamente, la de suplir al alcalde propietario en sus funciones cuando este se ausente temporal o definitivamente. No obstante, en el artículo 14 citado llama la atención, por confusa, la frase: ‘además de cumplir las otras funciones asignadas en este código’. Esta expresión pareciera extender las responsabilidades y atribuciones impuestas o asignadas a los alcaldes suplentes, a otras que deberían encontrarse en ‘alguna parte’ del Código Municipal. El problema reside, justamente, en que no se identifica ninguna referencia que especifique sobre esas ‘otras funciones’, por lo que esa frase suelta que se le escapó al legislador, se presta a confusión, ya que, sea por omisión o por previsión de reformas posteriores que especificara esta disposición, lo cierto es que, después de la lectura completa del Código  Municipal, no se encuentra ninguna referencia que aclare y determine sobre las demás atribuciones que supuestamente se encuentran previstas en dicho cuerpo normativo como referencia para los alcaldes suplentes.

Vale aclarar que únicamente se identifican los artículos 19 y 167 del mismo Código, como referentes a la figura de alcalde suplente y en ninguna de estas se hace referencia alguna a ‘las otras funciones’ que menciona el confuso numeral 14 del cuerpo legal en mención. Es dable afirmar, entonces, que dada la inexistencia de disposición legal alguna que imponga y delimite esas ‘otras funciones’ que menciona el artículo 14, los alcaldes suplentes no tienen ninguna otra labor que la de sustitución, pues en virtud del principio de legalidad, resulta claro que los funcionarios públicos –incluidos los alcaldes suplentes- no pueden desempeñar labores y asumir responsabilidades que la ley no les impone expresamente. Siendo así, que el ordenamiento jurídico no le otorga a los alcaldes suplentes ninguna función ajena a la de sustitución del alcalde propietario, tenga por aclarado el consultante que  los alcaldes suplentes no ostentan las atribuciones  del alcalde propietario, salvo cuando lo sustituyen, pues lo contrario sería crear por vía legal un problema de duplicidad, dado que sería posible que un alcalde suplente ejerciera simultáneamente funciones con el titular y en ese caso ya no se estaría en presencia de un alcalde suplente, sino de un “vicealcalde”, situación no orientada ni perseguida por la ley.

La referencia de la Procuraduría General de la República sobre el particular (vid. oficio No. C-178-2002, del 8 de julio de este año), resulta afín a la opinión vertida por este Tribunal en el presente asunto de consulta:

‘En otras palabras, el principio de legalidad impide que los alcaldes suplentes ejerzan funciones no asignadas por el ordenamiento jurídico.

Asimismo,

‘Los alcaldes suplentes no tienen funciones adicionales a la asignada en el numeral 14 del Código Municipal, por consiguiente, no son funcionarios públicos permanentes de las corporaciones municipales; su única función se limita a sustituir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas’.”

Además de lo anterior, el Tribunal Supremo de Elecciones, en la resolución n.° 172-E-2004 de las 9:15 horas del 21 de enero del 2004, indicó que existe paralelismo entre los gobiernos locales y gobiernos nacionales y, frente al vacío normativo en los primeros, considera dicho Tribunal que se entienden aplicables a dichos gobiernos los principios generales que rigen el gobierno a escala nacional, por lo que en este sentido para efectos de suplencia de un alcalde propietario, resultan aplicables por analogía las reglas constitucionales para la sustitución del Presidente de la República, ante lo cual para ejercer la suplencia, será el alcalde propietario el que designe a su suplente, de los alcaldes suplentes electos.’  (El subrayado es del original). (Dictamen N° C-145-2004 del 14 de mayo del 2004. En igual sentido, los dictámenes números C-178-2002 del 8 de julio del 2002 y C-022-2006 del 20 de enero de 2006).

       Tenemos entonces, que la función de los alcaldes suplentes se limita a sustituir al alcalde propietario o titular en sus ausencias temporales o definitivas, por ser además el alcalde titular “un funcionario de tiempo completo” que percibe salario, tal y como indica el artículo 20 del Código Municipal.

       De esta manera, si el alcalde titular está imposibilitado, por algún motivo de impedimento, excusa o recusación, de tramitar un determinado procedimiento administrativo sancionatorio contra subalternos suyos (asuntos en los que le corresponde decidir); ello significa que, el ejercicio de su potestad disciplinaria se ve limitada con respecto a ese procedimiento en particular, no así con respecto a sus otras atribuciones -contempladas en el numeral 17 del Código Municipal- dentro de las cuales podría ejercer su competencia en materia disciplinaria con respecto a otros procedimientos administrativos sancionatorios.

       Consecuentemente, si bien no estamos ante el caso de una ausencia temporal en sentido estricto, en virtud de que realmente lo que se daría es una ausencia temporal para el ejercicio de una función específica, es decir para el ejercicio de la potestad disciplinaria en un determinado procedimiento administrativo; ello no impide -con fundamento en los numerales 14 y 17 inciso b) del Código Municipal y 2.1, 26.e y 89.2 de la Ley General de la Administración Pública- designar a alguno de los alcaldes suplentes electos para que ejerza la potestad disciplinaria en el procedimiento administrativo sancionatorio en que él esté imposibilitado de conocer y resolver. En ese sentido, -obviamente- la competencia del suplente se vería limitada única y exclusivamente a esa función específica, en aras de evitar el ejercicio simultáneo y, por ende, que haya duplicidad de funciones.

       Reafirmándose así el carácter temporal y excepcional de la suplencia, toda vez que ‘la suplencia se origina en una situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ, Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la identifica como ‘una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible’ (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417).” (Dictamen N° 284-2002 del 23 de octubre del 2002 en igual sentido los dictámenes números C-034-2004 del 28 de enero y C-166-2004 del 31 de mayo, ambos, del año 2004).

       Se deriva de lo indicado que con el fin de esa continuidad en el ejercicio de las competencias públicas, debe procederse -en cumplimiento con el principio de celeridad que rige los procedimientos administrativos (artículos 4, 225 inciso inciso 1) siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública) al nombramiento del alcalde suplente”.

Con fundamento en lo anterior, si el alcalde en un procedimiento administrativo sancionatorio debe inhibirse o es recusado, debe de procederse de inmediato al nombramiento del respectivo alcalde suplente para que conozcan del asunto.

Ahora bien, los alcaldes suplentes están en el deber jurídico de ejercer la potestad disciplinaria en estos casos, salvo que haya algún impedimento legal para ello, en cuyo supuesto habría que nombrar al otro alcalde suplente, conforme al orden que establece el numeral 14 del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998. Es importante mencionar que si no hay justa causa para declinar la competencia, el alcalde suplente que se niegue al cumplir con el deber que le impone la Ley podría incurrir en el delito de incumplimiento de deberes, el cual se encuentra tipificado en el numeral 332 del Código Penal.

III.-     CONCLUSIONES

1.                  Si el alcalde en un procedimiento administrativo sancionatorio debe inhibirse o es recusado, debe de procederse de inmediato al nombramiento del respectivo alcalde suplente para que conozcan del asunto.

2.                  Es deber legal del alcalde suplente nombrado ejercer la suplencia temporal es este caso, salvo que haya algún impedimento legal.

3.                  Si el alcalde suplente nombrando tiene impedimento para ejercer la potestad disciplinaria por algún impedimento legal, debe nombrarse al otro alcalde suplente para que conozca del asunto.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc