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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 024 del 04/02/2009
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 024
 
  Dictamen : 024 del 04/02/2009   

C-024-2009


4 de febrero, 2009


 


Señor


Marco Vinicio Redondo Quirós


Alcalde Municipal


Municipalidad de Oreamuno


 


Estimado señor Alcalde:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al Oficio AM-2948-2008-mvrq, de fecha 21 de agosto del 2008, en el cual se nos externa la siguiente interrogante:


 


“¿Es legalmente posible realizar arreglos de pago en los montos adeudados por concepto de impuesto de bienes inmuebles, patentes, cementerios y permisos de construcción?


 


Adjunto se nos remite el criterio del Asesor Legal de la Municipalidad, emitido mediante oficio DL 0494-2008, en el cual se indica que:


 


“Desde el año mil novecientos noventa y cuatro, aproximadamanete, el Sistema Judicial, viene descentralizando la Administración de Justicia y promoviendo la institucionalización de los conflictos como el que nos ocupa en que prevalece la economía procesal, la eficiencia y la eficacia y otros que son de suma importancia para las finanzas municipales.


En los casos concretos de esta Corporación, si analizáramos a fondo, quizá concluiríamos que la morosidad en un alto porcentaje proviene de montos pequeños que sobrepasan los costos de un proceso judicial y por lo tanto, la necesidad de establecer la cultura de conciliación de intereses en forma proporcional, razonable y que no afecte las finanzas municipales ni convierta ilusoria la recuperación de la morosidad, amén de recordarle que es Usted el Representante Legal de esta Corporación.


Por lo expuesto queda absolutamente claro que efectivamente se pueden realizar arreglos de pago siempre y cuando se cumplan los principios citados (sic) anteriormente.”


 


            De previo a referirnos a sus interrogantes, sírvase aceptar las excusas del caso ante el atraso que ha tenido la atención de la consulta.  Lo anterior motivado por el volumen de trabajo que se atiende en esta Procuraduría.


 


I.                 ANTECEDENTES.


 


Esta Procuraduría ya se ha pronunciado respecto del tema de los arreglos de pago y su utilización por parte de las Municipalidades, bajo el concepto más amplio y genérico de las competencias para transar y conciliar.   En el Dictamen C-382-2008, del 22 de Octubre del 2008, dijimos lo siguiente:


 


“1.   Antecedentes.


 


Según se nos indica, la Municipalidad de Santa Bárbara enfrenta un porcentaje de pendiente de cobro por los ingresos que está llamada a percibir.   Señala Ud. que,  según el sistema de facturación, ese porcentaje alcanza un 12.38% más en el año 2007 que en el  año 2006.


 


Además, en criterio de esa unidad de Auditoría, las principales causas de mora son:


 


“… la actitud del contribuyente al pago, la organización administrativa, la falta de recurso humano, la calidad de los servicios que brinda la institución, la aplicación de leyes y reglamentos, carencia de promulgación de campañas agresivas de cobro, al ser un cantón netamente agrícola, la falta de capacidad de pago de los contribuyentes, falta de conciencia tributaria, ausencia de identidad con el municipio, servicio al cliente, ausencias de políticas y programas, deficiente en la calidad de la información, inexistencia de programas de promoción de la cultura tributaria. Ausencia de legislación específica municipal, falta de un censo cantonal donde se identifique todas las propiedades que existen en el cantón. (…)”


 


Por ende, y en aras de colaborar con el Gobierno Municipal, nos plantea:


 


“El propósito de la consulta planteada en el oficio AUMSB-66-2008, es tener un criterio sobre los términos para conciliar o hacer arreglos de pago vía judicial, y brindar a la administración una recomendación en la materia, pues el jefe de Rentas y Cobranzas me traslado copia del oficio DRCMSB-083-2008 dirigido al Licenciado Guillermo Goyenaga Calvo.” 


 


1.         ¿En qué términos pueden las municipalidades conciliar o hacer arreglos de pago vía judicial, si el reglamento de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia lo prohíbe, y la nueva Ley lo autoriza?


 


A.       Sobre la posibilidad para que la Administración Pública utilice métodos de resolución alterna de conflictos.  En específico sobre la conciliación.


 


El objetivo primordial de la resolución alterna de conflictos es plantear la utilización de mecanismos distintos a los métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la solución del conflicto a las partes interesadas.  De esta manera, se propicia la utilización de mecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos, como el proceso judicial, o por lo menos, con fases autocompuestas – como en el caso del proceso arbitral[1]-.


 


Alberto Brenes Córdoba, en su obra "Tratados de las Obligaciones y Contratos", establece la figura de la transacción, entendida como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas concesiones con el objetivo de poner fin a sus diferencias, y es una de las formas más sencillas que la ley permite para dirimir las controversias "... puesto que así se evitan gastos, pérdida de tiempo y enojozas querellas...".


 


Por su parte Francesco Messineo en su Obra "Manual de Derecho Civil y Comercial", comenta:


 


"... el conflicto de intereses cuya composición es cometido normal del proceso, puede ser materia de actividad de los propios interesados, en forma que dé lugar a la composición extrajudicial (o pre-judicial)” 


 


La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha avalado  la facultad de acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución Política, así como del artículo 43 del Texto Fundamental, que expresamente otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de orden patrimonial. Al respecto, ha señalado aquel Tribunal:


 


“La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.”    (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco)


 


Tal y como lo señala el Tribunal, una de las características apuntadas a la resolución alternativa de conflictos, es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de la utilización de métodos autocompuestos para lograr acuerdos.  Estos mecanismos constituyen una forma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y mejorar la calidad de aquella. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos alternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta y cumplida, garantía fundamental que se deriva del  artículo 41 constitucional.


 


En anteriores ocasiones, esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de analizar el tema de la capacidad de la Administración Pública (incluyendo a las municipalidades) para recurrir a estos instrumentos autocompuestos.   Se determinó que la base originaria  para determinar dicha facultad fue el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, en la cual se otorgaba facultades al Poder Ejecutivo de transar. Es precisamente de este numeral en el que se ha basado esta Procuraduría para establecer la posibilidad de que la Administración se someta al arbitraje y la conciliación.


 


Posteriormente, con la entrada en vigencia de la ley 7727 del 14 de enero de 1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, se encuentra mayor sustento jurídico para dicha facultad, la cual se consagra en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, del siguiente modo:


 


Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública.”


 


Si bien es cierto, el referido artículo señala el arbitraje, se ha entendido que la facultad se extiende para la utilización de los medios conciliatorios.  En esta línea de razonamiento, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:


 


“En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo".


El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.


Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública" (...)


Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.


Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).


De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada. (...)


Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado. (Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001. Resaltado no es del original)


 


Otro cuerpo normativo de vital importancia, para determinar la facultad de la Administración para utilizar los medios alternativos de resolución de conflictos, es el Código Procesal Contencioso Administrativo, en el cual se agrega un articulado dedicado a la conciliación y que, en el artículo 72, establece:


 


“La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada.”


 


Señala la doctrina costarricense que una de las más importantes innovaciones del Código, se refiere precisamente  a los pasos agigantados que se dan en materia de resolución autocompositiva de los conflictos con las Administraciones Públicas.   Dicho avance se refiere, más que todo, a que se ha llegado a entender que los medios de resolución alterna de conflictos consiguen completar o perfeccionar la justicia administrativa. Se señala, además, que las alternativas negociales de solución de conflictos, acuden a una distinta racionalidad jurídica en el actuar de las Administraciones Públicas. En su lugar, se le da más importancia, ahora, a la búsqueda de soluciones negociadas, capaces de asegurar un duradero y estable equilibrio entre las partes, claro está, dentro del marco de lo licito.[2]


 


Viene de todo lo expuesto que, como primera conclusión, sea dable afirmar que la Municipalidad de Santa Bárbara, representada por los abogados contratados según los artículos 14 y 15 del Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara sí están facultados para conciliar. No obstante, de acuerdo a lo que se ha dicho ya, deben estar debidamente autorizados por el órgano jerárquico superior, que en el caso de los Entes Territoriales viene a estar conformado por el Concejo Municipal.  Y, en esa misma línea, cabe advertir que deberá el Concejo adoptar una decisión debidamente motivada para que se proceda en tal sentido.


 


Esta facultad de conciliación por parte de la Administración no es ilimitada, ya que existen áreas vedadas por expresos limitantes de orden jurídico.  Estos limitantes integran el sistema normativo, y delimitan y circunscriben las facultades a cargo del Concejo Municipal para acordar la conciliación para casos concretos.  Por su importancia, les dedicamos un aparte propio. 


 


B.       Materia conciliable.


 


Aunque se haya establecido, de manera general, que la Administración Pública tiene, de principio,  facultades para conciliar, es claro que dicha facultad no es ilimitada puesto que la Administración se encuentra supeditada al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.


 


Ya ha dicho este órgano consultivo:


 


“En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la exigibilidad misma del canon en cuestión.” (Dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001.  Resaltado no es del original)


 


Es por esto que se puede llegar a establecer que, de acuerdo al Ordenamiento Jurídico, la Administración está facultada a conciliar en los casos que tratan de asuntos patrimoniales, de acuerdo al artículo 46 de la Constitución Política y 2 de LRAC; en los asuntos disponibles, de acuerdo al artículo 2 de LRAC, 11 de la Constitución Política y 11 de la LGAP, así como en algunos aspectos relacionados con su ejercicio, como el arreglo en las formas de pago de impuestos.


 


En cuanto a este último, y en relación a la consulta, es necesario establecer que, en cuanto a tributos municipales, y los intereses corrientes y por mora que se generen por el incumplimiento de pago, ya se ha establecido que no se encuentra dentro de la materia conciliable por parte de la Administración  (ver Dictamen C-111-2001).   Afirmación que debe entenderse referida a la imposibilidad para que la municipalidad pueda conciliar sobre el ejercicio de las potestades relacionadas con los impuestos, su fiscalización y determinación, así como el establecimiento de los montos por tributos y servicios debidamente prestados y exigibles.  Por lo que, en el caso de llegar a un arreglo con el administrado en cuanto a estas aristas, estaría actuando ilegalmente. No obstante lo anterior, sí se encuentra facultada para negociar con el administrado la forma de pago del total adeudado al municipio y llegar a un arreglo de pago, sea en sede administrativa, o bien, dentro del procedimiento de cobro judicial.


 


En abono a lo indicado en el párrafo precedente, es importante traer a consideración lo establecido por la Sala Primera en punto a la naturaleza innegociable (y, por ende, inconciliable) de las tarifas atendiendo a su carácter de potestad de imperio.  Así, se concluyó:


 


“IV.- No ignora esta Sala, la disposición de la Administración de someter algunas de sus tantas controversias de carácter patrimonial con los administrados, a la solución alterna del arbitraje, al amparo del artículo 18 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, No. 7727 del 9 de diciembre de 1997, ni las bondades de ese mecanismo, de lo que también da cuenta el Tribunal Arbitral, cuando hace referencia tanto histórica como normativa a la figura. Sin embargo, lo anterior tiene un límite, porque no puede someterse a arbitraje el ejercicio de potestades de imperio, que son irrenunciables, imprescriptibles e intransmisibles, según lo establece en forma expresa y clara el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, aunque de su ejecución pueda derivarse consecuencias patrimoniales. A diferencia del órgano arbitral, para esta Sala los alcances de la normativa costarricense que permite o promueve el que la Administración utilice el arbitraje, entre ellos, el artículo 43 constitucional, no deben interpretarse con la benignidad que se sugiere, cuando se trate de materia indisponible. Sin que implique pronunciamiento alguno relativo a la cuestión de fondo que se discute, sólo en aras de solucionar el problema de competencia surgido, es del caso definir la naturaleza jurídica de los requerimientos solicitados, con el fin de examinar si las pretensiones objeto del proceso arbitral, llevan o no a delegar en el Tribunal Arbitral potestades de imperio de la Administración, las cuales, como se explicó supra, por su naturaleza son indelegables. V.-  Corresponde al Estado, como parte de su función pública, establecer las medidas adecuadas para la circulación por las carreteras de los vehículos automotores, incluyendo lo relativo a su correcto funcionamiento mecánico, a través -entre otros- del sistema de la revisión técnica, estableciendo el artículo 20 de la Ley de Tránsito, que el pago de la revisión será cubierto por los propietarios de los vehículos, según lo establezca el Ministerio de Obras Públicas y Transportes con fundamento en estudios técnicos. En consecuencia, la fijación de dicha tarifa es una potestad estatal, lo mismo que sus reajustes y actualizaciones, por ser de la misma naturaleza, no siendo un elemento consensual del contrato.  Si el ejercicio de esa potestad pública es intransferible e irrenunciable, no puede ser objeto de un proceso arbitral, aunque por supuesto, no escapan al control de la jurisdicción contencioso administrativa. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 906-2004, de las nueve horas cuarenta minutos del 21 de octubre del dos mil cinco)


 


       Viene de lo expuesto que el ejercicio de la potestad tributaria que se encomienda a las Municipalidades (artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política en relación con el artículo 13 inciso b) y 68 y siguientes del Código Municipal) no sea una materia posible de conciliación.  Fundamentalmente, hablamos acá de la posibilidad de determinar los tributos, ejercitar su cobro, establecer las determinaciones de impuestos y tasas a cancelar y la aplicación de exoneraciones, pues todo ello está sujeto al principio de legalidad tributaria (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).  Lo que sí podría estar cobijado bajo la competencia conciliatoria sería la forma de pago de la deuda tributaria que eventualmente se genere entre un determinado contribuyente y la Corporación.    Y eso es precisamente lo que el Concejo Municipal deberá establecer, bajo reglas generales o bien para cada caso en concreto, y que deberán ser observadas por los abogados representantes de la Municipalidad, de forma tal que, llegados a la instancia judicial, o incluso en la sede administrativa, se determinen formas de pago autocompuestas.


 


II.     ¿Cuántas notificaciones debe realizar la administración de la Municipalidad en la vía administrativa previo a iniciar el traslado del cobro a sede judicial?


 


       El Código Municipal da un tratamiento diverso para la cancelación de obligaciones que adeuden los munícipes: en tratándose de los impuestos municipales, se pagan por período vencido; mientras que las patentes, se cancelan por adelantado.  En cualquiera de estos supuestos, el atraso de pago genera multas  e intereses moratorios que se calculan con base en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios (artículo 69 del Código Municipal).  En virtud de la naturaleza tributaria de las tasas (artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), debe predicarse que la misma regla rige (en cuanto al pago por período vencido y régimen de multas e intereses) a lo preceptuado por el artículo 74 del Código Municipal, sean los pagos que se realicen por servicios de alumbrado, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes.   Sobre estos adeudos no hay regla específica en cuanto a las oportunidades que se le puedan conceder al contribuyente para que las cancele.


 


       Por otra parte, los artículos 75 y 76 del mismo Código que se viene comentando, establecen la posibilidad de imponer “multas” por ciertas actividades que deba realizar la municipalidad en casos de omisión por parte del munícipe (v.g., limpieza de vegetación en los predios, cercar los lotes, construcción de aceras, remoción de objetos de las aceras, instalación de bajantes y canoas, entre otros).  En estos supuestos, se imponen “multas” según el tipo de omisión en que ha incurrido el administrado (artículo 76).   Una vez determinado el “quantum” de la multa, y emitida la certificación del contador municipal sobre tal adeudo, deberán esperarse tres meses para que la misma adquiera la naturaleza de título ejecutivo.


 


       Considera esta Procuraduría General que en el segundo supuesto indicado, la previsión del plazo de tres meses para el debido cumplimiento viene a ser un supuesto suficientemente amplio como para que el administrado no sólo esté enterado de la existencia de la deuda –lo cual supone, obviamente, que se le haya notificado sobre tal adeudo-, sino para que, además, pueda satisfacer el pago correspondiente.   Por ello, transcurrido el trimestre de comentario, no habría necesidad de notificar sobre el inicio de la gestión de cobro judicial.


 


       La duda que se puede generar viene dada por la obligatoriedad de poner en conocimiento el adeudo por concepto de impuestos municipales (incluyendo las patentes y las tasas), puesto que la ejecución a nivel judicial de las mismas tiene una importante consecuencia sobre el patrimonio del administrado.  Específicamente nos referimos a la prescripción de una “hipoteca legal preferente” que pesa sobre los inmuebles de los deudores (artículo 70 del Código Municipal).  Sobre esta figura jurídica hemos indicado:


 


En primer término, nos parece oportuno retomar el concepto mismo de “hipoteca legal preferente”.  De conformidad con el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual  de Cabanellas, el término hace referencia a: “La establecida imperativamente por la ley para defender los intereses del Fisco.” Tomado de Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo IV, 28ª Edición. Revisada, actualizada y ampliada por Luis Alcalá-Zamora y Castillo, Editorial Heliasta S. R. L, 2003.


Siendo una figura del derecho civil, la hipoteca, como negocio jurídico, tiene un amplio desarrollo en el Código Civil.   De hecho, encontramos una referencia al término que aquí nos ocupa en el artículo 452 de dicho cuerpo normativo, en tanto dispone:


 


“ARTÍCULO 425.-


Las hipotecas legales reconocidas por la legislación anterior sólo subsistirán con perjuicio de tercero durante dos años. Los interesados pueden desde luego exigir que dichas hipotecas legales se reemplacen con una hipoteca especial.”


Sin embargo, dada la poca claridad en cuanto al objeto de regulación de la norma, nos parece oportuno retomar lo que, sobre la temática general de la hipoteca, manifestó en su oportunidad el tratadista nacional Alberto Brenes Córdoba:


“En las operaciones de crédito, es para el acreedor cosa de la mayor importancia, obtener seguridades respecto al pago de las obligaciones contraídas en su provecho, puesto que no obstante la confianza que las calidades de honradez y solvencia del deudor lleguen a inspirarle, siempre son de temer las contingencias que en lo futuro puedan impedir a éste dar el debido cumplimiento a la obligación que asume.


Para atender a ese objeto, se han creado dos clases de seguridad, una llamada “real” porque consiste en una cosa (res), mueble o inmueble, representativa de un valor que esté en superior relación la deuda; y otra calificada de “personal”, por descanzar (sic) en las condiciones personales de quien garantiza o fía al obligado.


La seguridad real tiene dos formas: prenda e hipoteca.   La primera se establece sobre cosa mueble, y la segunda sobre inmueble.  La seguridad personal está constituida por la “fianza”, en sus dos aspectos de simple y solidaria.  La solidaridad puede resultar del convenio o de la ley, como ocurre con la fianza mercantil, que se reputa siempre solidaria por expresa disposición del Código de Comercio, aunque se admite la estipulación en contrario. (…)


Tres son las causas productoras de la fianza:   el convenio, la ley y la autoridad judicial.   Por este se distinguen tres clases de ella, a saber :  convencional, legal y judicial.


Fianza “convencional” es la que nace del contrato celebrado entre el fiador que se obliga a responder del pago de la deuda subsidiariamente, y el acreedor que acepta el compromiso, siendo éstas las únicas partes en el convenio, porque no obstante el interés que el deudor tiene en el otorgamiento de la garantía puesto que en provecho suyo se rinde, no se requiere su intervención en el contrato a que ella se refiere, pudiendo otorgase sin su noticia y aun contra su voluntad, en consideración a que nunca es susceptible de causarle perjuicio.


Fianza “legal” es la que en casos determinados ordena la ley, como la que se requiere para entrar al desempeño de las funciones de notario público, alcalde, juez de primera instancia y magistrado.


Y llámase fianza “judicial” la que debe prestarse por orden del juez para la seguridad de ciertos derechos privados, siendo atribución de tal funcionario fijar prudencialmente el monto de la garantía.”   (Brenes Córdoba, Alberto, Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro, San José, 1985, pp.   229, 232-233)


 En virtud del principio de que quien se obliga, obliga lo suyo, los bienes de todo deudor responden a la satisfacción de sus compromisos; pero tal seguridad, vaga e inconsistente como es, no inspira suficiente confianza para llevar a cabo operaciones contractuales de alguna significación.  El acreedor necesita seguridades determinadas, permanentes, que a la vez que le pongan a cubierto del peligro que entraña la posible insolvencia del deudor, le permitan, en un momento dado, negociar su crédito a fin de procurarse los fondos de que carece.  Por eso, desde muy antiguo, se estableció la garantía real, en sus dos formas, prenda e hipoteca, como auxiliares importantes del crédito personal.  (…)


Con el tiempo, queriendo el legislador amparar algunos derechos que por su naturaleza juzgaba dignos de ser protegidos de manera especial, creó las hipotecas llamadas legales, por derivar su fuerza no del convenio sino de la disposición imperativa de la ley. (...)


Podría definirse, como aproximación inicial al concepto de “hipoteca legal”, como aquel gravamen que pesa, por expresa voluntad del legislador y sin la intervención de la voluntad del propietario, sobre un bien inmueble, con la finalidad de garantizar eventuales deudas en que incurra ese propietario.” (Dictamen C-096-2005 de 4 de marzo del 2005.  Resaltado no es del original) 


 


       Partiendo de la especial afectación que podría suponer, para el patrimonio de un particular, que una deuda por concepto de tributos municipales llegue a fase de ejecución judicial, y que, por otra parte, no exista disposición alguna en cuanto a un período específico para que el administrado regularice su situación jurídica, por vía de integración del Ordenamiento Jurídico (artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública) es dable acudir a lo preceptuado por el artículo 150 de ese mismo cuerpo normativo en tanto indica:


 


 “Artículo 150.-


1. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal, so pena de responsabilidad.


2. Deberá hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas, salvo caso de urgencia.


3. Las intimaciones contendrán un requerimiento de cumplir, una clara definición y conminación del medio coercitivo aplicable que no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir.


4. Las intimaciones podrán disponerse con el acto principal o separadamente.  (…)”


 


       Por ende, y para los efectos de la última de sus interrogantes, es posible afirmar que deberán las municipalidades hacer dos intimaciones, con las características y requisitos que se recogen en el artículo 150 de la Ley General de la Administración Pública, para que el administrado pueda regularizar su adeudo por concepto de tributos municipales.  Posterior a ello, y caso de renuencia a pagar, el asunto podrá ser  trasladado para su gestión en sede jurisdiccional.


 


2.         CONCLUSIONES.


 


Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General  concluye:


 


1.         Las Municipalidades tienen competencia para hacer uso de los instrumentos de resolución alterna de conflictos, amparadas tanto en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, como en el Código Procesal Contencioso Administrativo.  En este sentido, pueden válidamente conciliar, en los términos que prescribe el artículo 4.3.2 de la Ley de Cobro Judicial. No obstante, en virtud de la sujeción al principio de legalidad, no cabe aplicar ese instituto jurídico  sobre materias que se encuentran sometidas a su potestad de imperio. Por lo que, para el caso de su consulta, es posible que se concilie respecto a las formas de pago de los adeudos que se hayan generado por incumplimiento en la cancelación de impuestos y servicios municipales, pero no en cuanto a los montos de tributos, y sus eventuales intereses corrientes y por mora, por cuanto su establecimiento y percepción son derivados de la potestad tributaria y por ende, excluidas de la competencia que se viene comentado.


 


2.         Al efecto indicado, deberá el Concejo Municipal adoptar los lineamientos generales, o para cada caso concreto, a que se sujetarán sus abogados, a fin de que cuenten con la autorización para acudir a ese mecanismo.


 


3.         En el caso de los adeudos por impuestos, y previo a la ejecución vía judicial, deberá la municipalidad acudir al proceso de intimaciones que regula la Ley General de la Administración Pública en su artículo 150, advirtiéndose sobre la obligación de cumplir a cabalidad los requisitos de dichas intimaciones.


 


4.         Atendiendo a la expuesto, deberá el Concejo Municipal adoptar las derogaciones y/o modificaciones pertinentes del Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara de modo que reflejen y faculten lo aquí expuesto.”


 


II.                SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.


 


Como señala usted, la situación de mora que existe en cuanto al pago de impuestos y cargas municipales es un problema grave que enfrentan actualmente los entes territoriales del país.   El Ordenamiento Jurídico ha avanzado en la proposición de modificaciones legales, con el fin de facultar a la Administración la posibilidad de llegar a un acuerdo con los contribuyentes y deudores, siguiendo los principios y acatando las condiciones ya definidas en el dictamen citado.


 


De acuerdo con esto y en consideración los principios generales delimitados en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, como en el Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicada a materia municipal y tributaria, sí es legalmente posible que la Municipalidad de Oreamuno utilice los mecanismos autocompuetos, con el fin de recuperar lo adeudado. Cabe recalcar que la corporación tendrá legitimación para arreglar solamente la forma de pago, no así el monto principal, e intereses y multas a los que se refiere el artículo 68 y 69 del Código Municipal. Esto debido a la imposibilidad que tienen los gobiernos locales de condonar deudas si no existe una ley que expresamente se lo permita.


 


Ahora bien, cabe precisar las anteriores conclusiones con vista en los tópicos por Ud. reseñados en su consulta.   En primer término, se observa que en tratándose de bienes inmuebles, el Reglamento a la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles Nº 27601-H, establece en su artículo 40 lo siguiente:


 


“Artículo 40.—Prorrogas y facilidades de pago. Todo contribuyente podrá solicitar en cualquier momento, una facilidad de pago sobre sus deudas, ya sea que se encuentren en vía administrativa o judicial, siguiendo para ello las normas y requisitos que la municipalidad deberá publicar para información de sus administrados de conformidad con lo que señala el artículo 38 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.”


 


La disposición expresamente avala la posibilidad de buscar un mecanismo autocompuesto para facilitar el procedimiento de pago del adeudo por este tributo.  Por lo dicho con anterioridad, en este caso específico, no observa la Procuraduría General que exista impedimento para avalar la utilización de un mecanismo que, como la conciliación, pueda disponer un mecanismo de cancelación de lo adeudado, atendiendo a la capacidad de pago que pueda tener el contribuyente.


 


En lo que atañe a los recursos financieros obtenidos del arrendamiento y mantenimiento del cementerio municipal, cabe precisar, en primer término, que no ostentan naturaleza de tributos.   Por el contrario, se ubican más en el campo de las obligaciones pecuniarias derivadas un contrato, y, por lo tanto, no tienen un carácter imperativo derivado de la ley como si lo tienen las exacciones que regula el numeral 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.  Lo anterior con vista en el Reglamento para el Servicio Municipal de Cementerio de la Municipalidad de Oreamuno, aprobado mediante el acuerdo tomado en la sesión Nº 076-2003, celebrada por el Concejo Municipal el día 8 de abril del 2003, donde se define la naturaleza de la relación entre la Corporación y el arrendante como contractual:


 


“Artículo 13.—De la naturaleza del contrato de arrendamiento del servicio de los lotes de cementerio y del mantenimiento. La Municipalidad de Oreamuno establece el sistema de arrendamiento para el servicio de alquiler de los lotes de cementerio. Dicho contrato por su naturaleza especial estará regulado por el presente reglamento y por el Reglamento General de Cementerios. Por lo cual no se permitirán las construcciones de fosas en los lotes alquilados que no guarden las estipulaciones, dimensiones y demás requisitos legales y reglamentarios.


 


Artículo 16.—De la aprobación. Siendo acordada la aceptación por parte de la Alcaldía Municipal y la Unidad Tributaria de Oreamuno, previo visto bueno de la Junta Administradora del Cementerio respectivo. Autorizándose la realización de un contrato de arrendamiento en las que consignarán las calidades de la Municipalidad y el arrendatario, ubicación del área del derecho del lote adquirido de acuerdo con el plano del cementerio, los nombres de dos personas que en orden de prioridad sean designadas por el adquiriente como responsables, el valor y la forma de pago de los derechos y cualquiera otra información necesaria a criterio de la Municipalidad para el banco de datos indicado.


 


Artículo 17.—Del período de vigencia del contrato de arrendamiento. Los lotes arrendados tendrán un periodo de vigencia de cinco años, prorrogándose sucesivamente con el pago del arrendamiento por periodos iguales de cinco, el pago deberá ser previo a la firma del contrato. La Municipalidad de Oreamuno, construirá la fosa según los estándares correspondientes. No obstante, el arrendatario podrá allí construir la fosa a su gusto, pero con las limitaciones correspondientes a las reglamentarias y disposiciones municipales. En este último caso la fosa construida por el arrendante pasará a hacer propiedad municipal, cuando no hayan más beneficiarios de la misma o esté en abandono.”


 


Por lo que los efectos legales que se derivan de la relación existente ente la corporación y el administrado son propios del contrato de arrendamiento de la parcela, acercándose el monto de dicho contrato a lo que se conoce como un precio público y no un tributo.  La doctrina española ha desarrollado ampliamente el tema de la diferenciación entre los precios públicos y otros tipos de imposiciones tributarias. Adrián Torrealba Navas, hace referencia a las discusiones suscitadas en España a raíz de la promulgación de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y señala:


 


“Puede decirse que en la discusión doctrinal sobre esta distinción se han mezclado dos órdenes de problemas que conviene mantener separados. Por una parte, se plantea que la tasa  y precio público se diferencian por dos notas distintas: 1) la tasa es una obligación ex lege y el precio es una obligación ex contractu; 2) la tasa es una obligación de Derecho Público mientras que el precio es un ingreso de Derecho Privado voluntarios que los particulares pagan a la Administración por alguno de sus servicios.”[3]


 


Más adelante cita al Tribunal Constitucional español, el cual establece lo siguiente:


 


“Lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado y si en el origen de la constitución de la obligación ha concurrido también su voluntad al solicitar el bien de dominio público, el servicio o la actividad de cuya realización surge dicha obligación.


 


Estaremos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando la realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al particular por el ente público (…) sino que la obligación de pagar nace sin que exista actividad voluntaria del contribuyente dirigida al ente público (…)”[4]


 


El tratadista nacional concluye que no se considerará que el administrado, al solicitar el bien, servicio o actividad a la municipalidad, tenga libre voluntad cuando la obligación venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias, o ellos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante, y finalmente, cuando ellos no sean prestados o realizados por el sector privado, y son inherentes al Estado. Consecuentemente, en el caso de que se de alguna de estas situaciones, estaríamos ante la figura del precio público.


 


En este mismo sentido, esta Procuraduría ha establecido que en el caso de los cobros de mantenimiento general del cementerio, al estar sujetos a la obligación principal del contrato de arrendamiento, estos no se pueden considerar un impuesto. Se ha dicho:


 


“Consideramos importante destacar (como se hizo en la cita anterior) que una de las notas características de las contribuciones especiales consiste en que el tributo se impone con el fin de realizar obras o prestar servicios que producen beneficios especiales a determinados propietarios de bienes inmuebles, quienes pasan a ser los sujetos pasivos de la relación tributaria.


En el caso que nos ocupa, sin embargo, no es posible aceptar la tesis de que las labores de mantenimiento de un cementerio (por demás de naturaleza pública) contribuyan a incrementar el patrimonio privado del sujeto, en primer lugar porque ese mantenimiento no implica la realización de obras o servicios extraordinarios destinados directa o indirectamente a ese fin; y, en segundo lugar, porque lo que ostenta el titular de la parcela es una concesión de uso sobre el bien y no su propiedad en sentido estricto.


Descartada así la posibilidad de catalogar la cuota de mantenimiento como una contribución especial, resta determinar si constituye una tasa.


De conformidad con la definición que de ese tributo hace el artículo 40 transcrito del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, la tasa tiene al menos tres características: 1) debe tener como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; 2) el producto de la obligación no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye su razón de ser; y, por último, 3) debe tratarse de una contraprestación recibida del usuario en pago de servicios inherentes al Estado.


Relacionando tales características con las que a su vez presenta la cuota de mantenimiento a que hemos venido haciendo referencia, nos encontramos con que dicha cuota, si bien cumple con el segundo requisito señalado (en el sentido de que no tiene un destino ajeno al servicio que constituye su razón de ser), no cumple los dos restantes, como lo son el tener como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y constituir una contraprestación recibida del usuario en pago de servicios inherentes al Estado.


En ese sentido, nótese que la cuota de mantenimiento no es individualizable, pues en definitiva no es posible determinar (y por tanto cuantificar pecuniariamente para el ulterior cobro del canon) el grado de beneficio que recibirá un determinado arrendatario con respecto a otro, en relación con la limpieza y el mantenimiento de las zonas comunes del cementerio. Por otra parte, no se trata del pago de servicios inherentes al Estado, pues es fácilmente constatable que en la actualidad operan cementerios privados que si bien están sujetos a determinadas normas, sobre todo en materia de salud, son administrados y reciben mantenimiento por parte de sujetos privados, lo que en definitiva nos conduce a sostener que la administración y el mantenimiento de los cementerios en general, no es un servicio inherente al Estado, aunque pudiera existir un interés público en esa actividad.


Así las cosas, excluida la posibilidad de que la figura que nos ocupa tenga naturaleza tributaria, diremos que a juicio de este Despacho, la cuota de mantenimiento establecida en el artículo 30 del Reglamento para la Administración de Cementerios a cargo de la Junta de Protección Social de San José, constituye un precio público.


Las características fundamentales de éste último consisten en que se paga por la prestación de servicios no inherentes al Estado; y, además, que se establece contractualmente y no coactivamente como los tributos.


En cuanto al primero de dichos elementos, señalábamos ya con anterioridad, que la administración en general de los cementerios y en particular su mantenimiento, no es un servicio inherente al Estado, pues éste no la realiza de manera exclusiva, ni ello es necesario para el adecuado funcionamiento de la actividad.


En cuanto al segundo, es claro que el solicitar o no una concesión de aprovechamiento de un espacio en un cementerio público o privado y con ello comprometerse accesoriamente al pago de una cuota de mantenimiento, depende de la voluntad de los interesados, quienes convencionalmente fijan las cláusulas que regirán el contrato. Así, en última instancia el pago de la cuota de mantenimiento para quien utiliza un espacio en un cementerio, no es una obligación impuesta por la ley, sino por un contrato.


Diferente es por ejemplo el caso de la tasa municipal que se cobra por recolección de basura. En ese supuesto, no existe convenio alguno, de manera tal que todo propietario de un bien inmueble se ve obligado a cancelar la tasa, independientemente de que habite o no la propiedad, o tenga sus propios medios para el tratamiento de la basura. Ello porque se trata de una obligación prevista normativamente con carácter imperativo, que no requiere convenio alguno para su perfección.”  (Dictamen C-249-98 del 20 de noviembre de 1998)


 


En conclusión, la municipalidad se encuentra facultada para realizar arreglos de pago por los montos adeudados por incumplimientos de las obligaciones pecuniarias derivadas del contrato de arrendamiento de parcelas del Cementerio Municipal de Oreamuno.


 


            En lo que atañe a las patentes, no está de más recordar que tales autorizaciones se regulan en el artículo 79 del Código Municipal, siendo pacífica la caracterización del pago que realiza el administrado por su obtención como un impuesto.  Así, hemos indicado en ocasiones anteriores:


 


“De conformidad con lo establecido en los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución Política, las Municipalidades son corporaciones de carácter autónomo, a las cuales - en tanto gobiernos de naturaleza local - se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios de un determinado cantón en beneficio de la colectividad. En virtud de esa autonomía otorgada por la Constitución, se deriva la potestad impositiva atribuida a las municipalidades, la cual supone la  iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos de naturaleza local, potestad que sin embargo es de carácter derivada, en el tanto se encuentra sometida  a la aprobación respectiva por parte de la Asamblea Legislativa, de acuerdo a lo preceptuado en el inciso 13 del artículo 121 de nuestra Constitución.


       La Sala Constitucional en diferentes oportunidades se ha manifestado sobre el tema señalando, que:


"constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son las corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia". (el resaltado no es del original) (SCV. N° 1613-91 de las 15:15 horas del 21 de agosto de 1991).


       Con fundamento en esa potestad tributaria, a los gobiernos locales les corresponde en forma exclusiva, no sólo el otorgamiento de las licencias para el ejercicio de las distintas actividades comerciales realizadas en cada cantón, y consecuentemente la recaudación del impuesto de patente municipal sobre tales actividades, sino también fijar las tasas y los precios de los servicios municipales que preste. Paralelamente a esa potestad tributaria, surge la competencia de las municipalidades  para verificar  si se cumplen los presupuestos que configuran el hecho generador de la obligación tributaria, así como para fiscalizar y verificar la recaudación de los tributos que le corresponda. Es decir, las municipalidades se constituyen en verdaderas administraciones tributarias.


       Por otra parte, los tributos creados por las municipalidades deben ajustarse a los principios de justicia tributaria material que informan la tributación, entre ellos, el de generalidad, que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto, los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítima. En otras palabras, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona, cuya situación coincida con la señalada por el hecho generador, será sujeto del impuesto, salvo que el legislador en forma expresa establezca alguna norma exonerativa.


       El ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales, se manifiesta no sólo mediante la creación de los tributos, sino también mediante la creación de normas que extingan los efectos económicos del tributo, tal es el caso de las exenciones.


       Desde la perspectiva económica, la exención ha sido percibida frecuentemente como la antítesis de la imposición, dándose la circunstancia de que, si en un principio era el propio tributo el que necesitaba ser legitimado, una vez que éste se admite ya como propia consecuencia del ejercicio del poder tributario, va a ser el fenómeno contrario, la exención, la que tiene que justificarse frente a la imposición de la carga tributaria. Entendida la exención como la negación del tributo, se destaca entonces el carácter excepcional de ésta, al sustraer de la imposición ciertos hechos o ciertos sujetos, lo que la hace aparecer como una excepción al deber de contribuir con las cargas públicas, en contra del principio de generalidad tributaria y de igualdad ante las cargas públicas, convirtiéndose así en una especie de privilegio.


       Si bien las entidades municipales ostentan un poder tributario que deriva de la relación de los artículos 121 inciso 13)   y 170 de la Constitución Política, que les permite no sólo crear y exonerar tributos, ello no implica que el Concejo Municipal pueda arrogarse la facultad para establecer por sí, hechos gravados y hechos exentos, cuanto éstos solo pueden ser establecidos mediante ley; de suerte tal, que a lo sumo una vez establecido el tributo o la exención, las autoridades municipales únicamente asumen la responsabilidad de verificar la ocurrencia del hecho generador del tributo, o en su defecto del hecho exento.   Y en ese sentido debe ser entendido el artículo 68 del Código Municipal al disponer que "Solo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar las exoneraciones de los tributos señalados".  (Dictamen C-333-2003 del 22 de octubre del 2003.  En igual sentido, dictamen C-361-2007 del 5 de octubre del 2007)


 


            En virtud de la naturaleza impositiva destacada, iguales consideraciones podríamos hacer en punto a los arreglos de pago que se pretendan alcanzar con los patentados municipales a las que formulamos supra en punto al impuesto sobre bienes inmuebles.


 


            Y, por último, en lo que se refiere a los permisos de construcción, retomamos aquí lo ya oportunamente indicado por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor:


 


“II.-    DEL IMPUESTO SOBRE LAS CONSTRUCCIONES:


 


El artículo 169 de la Constitución Política, establece que corresponderá a las municipalidades la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón , atribución  que se encuentra desarrollada, no sólo en el Código Municipal al otorgarle a las entidades municipales proponer sus propios tributos a la Asamblea Legislativa y fijar las tasas y precios por los servicios municipales ( artículos 68, 74, 77 y 79 ), sino también en otras leyes especiales; tal es el caso de la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana  que le otorga a  las   municipalidades la potestad de control sobre las construcciones que se realicen en las diferentes poblaciones de la República así, como sobre la planificación regional, tal y como se desprende de los artículos 1 y 87 de la Ley de Construcciones y 15 de la Ley de Panificación Urbana. 


 


En virtud de esa potestad de control que ostentan los entes locales, el artículo 74 de la Ley de Construcciones, N° 833 (del 2 de noviembre de 1949) establece la obligación de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción dentro de una determinada localidad. Dispone esa norma:


 


"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original).


 


Sobre la naturaleza de la licencia municipal, esta Procuraduría General ha manifestado reiteradamente que "la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad." (Opinión Jurídica N° OJ-106-2002. Lo resaltado no es del original)


 


Las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia de construcción, están facultadas para cobrar un impuesto  sobre el valor de las “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana -Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas. Dice en lo que interesa el artículo 70:


 


“Articulo 70.-


Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativa.”


 


Si bien existe una distinción clara entre ambas figuras, es evidente que las entidades municipales han confundido ambos conceptos, cuando en realidad estamos en presencia de dos obligaciones distintas, de suerte tal que cuando un particular quiera realizar una construcción debe necesariamente contar con la licencia de construcción, así como cumplir con el pago del impuesto sobre las construcciones, salvo que exista una norma legal que lo exonere de dicho pago.”   (Dictamen C-359-2008 del 6 de octubre del 2008)


 


            Vista la naturaleza impositiva del monto que percibe la municipalidad por el otorgamiento del permiso de construcción, reiteramos las conclusiones a que se arribó en punto al impuesto sobre bienes inmuebles y patentes municipales y la posibilidad que tiene el Municipio de acceder a los mecanismos de autocomposición para acordar arreglos de pago con los munícipes deudores.  Ello reiterando, además, que tal potestad no implica el desconocer (exonerar) de los montos que se adeudan, sino únicamente lo que se refiere a la forma de pago de los mismos.


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:


 


1.                                                 De acuerdo a disposiciones de rango legal, contenidas en la Ley General de la Administración Pública, el Código Procesal Contencioso Administrativo, y la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, se faculta a que cualquier institución de naturaleza pública, ya sea administración central, descentralizada o desconcentrada, pueda realizar arreglos de pago por los montos adeudados por concepto de impuestos de bienes inmuebles, permisos de construcción, y patentes municipales.


 


2.                                                 Tal potestad no implica el desconocer o eximir el monto adeudado o sus posibles intereses (exonerar), sino únicamente lo que se refiere a la forma de pago de los mismos.


 


3.                                                 En cuanto a los montos que se cancelan por arrendamiento del cementerio municipal, se aclara que los mismos no son impuestos, sino precios públicos que cobra el Municipio.  Sin embargo, sobre éstos también existe posibilidad de acudir a mecanismos de autocomposición para facilitar la recuperación de montos adeudados por los arrendatarios.


 


Atentamente,


 


Iván Vincenti Rojas


Procurador


 


IVR/MFS/mvc


 




[1] Osvaldo Gozaini desarrolla estos conceptos, de la siguiente manera: “Alvaro Velloso explica correctamente estas alternativas, indicando que ante el conflicto entre dos hombres, ellos pueden:  “a) autodefenderse, mediante el uso de la fuerza que, generalmente, es ilegítima y prohibida por la ley y que excepcionalmente aceptada y legitimada por ella (en este caso la parte afectada no consiente el sacrificio de su propio interés, tal como lo hace en la autocomposición); b) autocomponerse dirctamente (sin la ayuda de nadie obteniendo un resultado consistente en uno de tres supuestos:  allanamiento, desistimiento o transacción; c) autocomponerse indirectamente (con la ayuda de otro pero con variante respecto del caso anterior), mediante la aceptación mutua de la presencia de un heterocomponedor  (simple conciliador, mediador) para que, actuando como medio de acercamiento, los interesados lleguen a desatar el conflicto mediante la autocomposición que opera como resultado de una de sus tres fórmulas conocidas (allanamiento, desistimiento, transacción); d) heterocomponer directamente el conflicto, mediante la presentación espontánea de uno de los contendientes ante el órgano de justicia pública (juez) requiriendo de una decisión que lo resuelva.  De tal modo, dicha decisión opera como resultado (sentencia luego de un proceso judicial).”  (Gozaini, Alfredo.  Formas Alternativas para la Resolución de Conflictos. Ediciones De Palma, Buenos Aires, 1995, pág. 125)


[2] Jimenez Meza, Manrique y otros. El nuevo Proceso Contencioso Administrativo. San José. Poder Judicial. 2006. pág 268.


[3] Torrealba Navas, Adrián, y otros. El financiamiento de la Hacienda Municipal en Costa Rica: Reflexiones para una reforma. Costa Rica, Universidad de Costa Rica,  2004. Pág.196.


[4] Ibíd., pág.200.