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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 031 del 09/02/2009
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 031
 
  Dictamen : 031 del 09/02/2009   

C-031-2009


9 de febrero del 2009


 


Doctor


Carlos Bolaños Céspedes


Presidente Ejecutivo


Instituto de Desarrollo Agrario


 


Estimado señor:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su Oficio No. PE-3592-2008 de 18 de diciembre del 2008, por el cual nos consulta sobre “la procedencia del pago de mejoras y accesiones levantadas en franja fronteriza por arrendatarios de este Instituto y por ocupantes”.


 


            De acuerdo con el artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, la franja de dos kilómetros contigua a la línea fronteriza con Nicaragua y Panamá constituye un bien de dominio público:


 


“Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes:


 


(…)


 


f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá;…”


           


Conforme a lo anterior, le sería aplicable a esa franja estatal el principio contenido en el artículo 8° de la Ley de Tierras y Colonización en el sentido de que no procede el pago de mejoras sobre bienes de dominio público, si no ha mediado una autorización administrativa para llevarlas a cabo y el cumplimiento de los trámites legales que correspondan:


 


“Artículo 8º.- Exceptuados los casos previstos en esta ley, es prohibido a los particulares encerrar con cercas, carriles o cualquier otra forma, los terrenos declarados reservas nacionales; derribar montes, establecer construcciones y cultivos, o extraer de ellos leña, madera, bejuco, palma u otros productos con fines de explotación. Todo acto de ese género, si de previo no se han llenado los trámites legales y obtenido la autorización correspondiente, será considerado, según el caso, como usurpación de domino público o como merodeo, debiendo las autoridades ordenar la destrucción y remoción de las cercas e impedir el uso de esas tierras, sin lugar a indemnización ni a reclamos por el valor de las mejoras y sin perjuicio de otras responsabilidades que pudieran caber a quienes incurrieren en tales faltas.”


           


Al respecto, el Tribunal Agrario ha señalado en sus resoluciones:


 


            “Si bien existe reiterada jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte en el sentido de que es posible pronunciarse de oficio sobre las mejoras, en este caso su reclamo es improcedente tratándose de bienes de dominio público. Es por ello que no resulta relevante el reclamo que hace el recurrente en torno a la "violación" de la usucapión, pues a partir de que los bienes en litigio pasaron a ser propiedad de El Estado por expropiación, se convirtieron en imprescriptibles e inalienables, de manera tal que no es posible el reclamo de las mejoras. Lo anterior se desprende de la doctrina del artículo 8 de la Ley de Tierras y Colonización, según el cual los terrenos declarados "reservas nacionales", entendiendo dentro de éstas en un sentido amplio, los expropiados por El Estado para fines sociales, tales como las vías públicas, no habrá lugar a indemnización alguna "ni a reclamos por el valor de las mejoras y sin perjuicio de otras responsabilidades que pidieran caber a quienes incurrieren en tales faltas". (Voto 776-98 de las 11 horas 10 minutos del 13 de noviembre de 1998. Ver también Voto No. 334-F-06 de las 9 horas 55 minutos del 31 de marzo del 2006).


 


            Valga indicar que la obligatoriedad de requerir la autorización previa por parte del Instituto de Desarrollo Agrario se encuentra contenida como cláusula implícita en los contratos de arrendamiento, según el artículo 6° del Reglamento Autónomo del Instituto de Desarrollo Agrario sobre Arrendamientos en Franjas Fronterizas, publicado en La Gaceta No. 93 de 15 de mayo del 2008:


 


            Artículo 6°.- Todo contrato de arrendamiento que otorgue el INSTITUTO lleva implícitas las siguientes cláusulas:


     (…)


 


            f) Que el ARRENDATARIO (A) no podrá introducir plantaciones y construcciones permanentes en el predio arrendado sin contar con la autorización previa del INSTITUTO.”


 


            Para los casos en que procediere el pago de mejoras, por haberse determinado la existencia previa de una autorización administrativa para realizarlas y la observancia de los trámites de ley, puede el Instituto de Desarrollo Agrario remitirse a las manifestaciones expuestas en el dictamen No. C-213-2001 de 1° de agosto del 2001 que, aunque pensado para casos en que no estaba de por medio un bien de dominio público ni una relación contractual, sus conclusiones son igualmente válidas en cuanto al pago que procede de mejoras útiles y necesarias:


 


“El principio básico es que, quien recupera la posesión, no puede beneficiarse ilegítimamente de las mejoras hechas por el anterior poseedor, aunque haya sido un poseedor de mala fe. Como en el caso de la acción reivindicatoria, cuando se da un desalojo administrativo el pago de las mejoras no se reduce a aquellas que aumentan la capacidad productiva del bien, si éste es un fundo agrario. Deben pagarse las mejoras necesarias y útiles, según lo dispone el artículo 330 del Código Civil y la doctrina que se desprende de la jurisprudencia de la Sala Primera.”


 


            Un principio similar lo encontramos en el artículo 66 de la Ley de Tierras y Colonización relativo al régimen de parcelación de tierras:


 


“Artículo 66.- El incumplimiento de las obligaciones impuestas al ocupante de una parcela, causará, a juicio del Instituto, la pérdida del derecho sobre la misma.


 


En el caso de dictarse una resolución en tal sentido, que requerirá cuatro votos conformes de la Junta Directiva, la parcela volverá al dominio del Instituto con toda su dotación, reconociéndole éste al parcelero el valor de las mejoras necesarias o útiles que hubiere hecho de su peculio.”


 


En virtud de tales consideraciones es que pensamos debe revisarse el artículo 46 del ya citado Reglamento Autónomo de Arrendamientos en Franjas Fronterizas por ser de dudosa legalidad, al negar el pago de mejoras cuando se ha extinguido el arrendamiento por motivos imputables al arrendatario, sin entrar a considerar si las mismas habían sido autorizadas previamente:


Artículo 46.- Extinguido un arrendamiento por causas ajenas al arrendatario este tendrá derecho a que se le reconozca el valor de las plantaciones permanentes y construcciones que existieren en el terreno, siempre y cuando las mismas hayan sido introducidas con la previa y expresa autorización de la Junta Directiva, y de acuerdo con el avalúo que realicen los peritos del INSTITUTO. Extinguido un arrendamiento por motivos imputables al arrendatario las plantaciones permanentes y construcciones que existieren en el terreno quedarán a favor del INSTITUTO, sin que éste se encuentre obligado a reconocer suma alguna por ello. El contenido de esta disposición deberá incluirse dentro de las cláusulas del contrato de arrendamiento.”


 


También debe el Instituto de Desarrollo Agrario verificar el carácter de “mejoras” respecto de los actos que hayan sido realizados en los terrenos objeto de arrendamiento u ocupación; ya que, como bien lo señaló la Procuraduría General de la República:


 


“…si el Instituto paga las mejoras en vía administrativa, debe calificarlas adecuadamente, tomando en cuenta la vocación y aptitud del bien inmueble de que se trate. Así, debe tomar en cuenta si lo actos o hechos en que consisten las mejoras son conformes con la vocación o aptitud del fundo, pues en caso contrario podría estarse no frente a una mejora sino ante un daño provocado a un inmueble del Instituto. No está de más señala que, lo que este último defina en vía administrativa podría, eventualmente, ser impugnado en la judicial si el ocupante de que se trate lo considera perjudicial a sus intereses. Con ello, la autoridad judicial sería la que, en última instancia, determine si determinados actos o hechos constituyen o no mejoras a pagar por el Instituto.”  (Dictamen No. C-213-2001 de 1° de agosto del 2001).


 


En cuanto al tema de las accesiones, habría que estarse de nuevo a lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley de Tierras y Colonización, en tanto el supuesto normativo incluiría no solamente el no reconocimiento de las mejoras, sino también cualquier indemnización por concepto de plantación o edificación si no se cuenta con la autorización administrativa correspondiente y el cumplimiento de los trámites de ley.


 


 


CONCLUSIÓN


 


            De conformidad con el artículo 8° de la Ley de Tierras y Colonización, sólo procedería el pago de mejoras y accesiones levantadas en franja fronteriza por arrendatarios del Instituto de Desarrollo Agrario y ocupantes cuando haya existido de por medio autorización administrativa y el debido cumplimiento de los trámites que para actividad se exijan por ley.


 


 


            De usted, atentamente,


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


 Procurador Agrario


 


VBC/meml