C-019-2009

29 de enero de 2009

 

Licenciada

Rocío Gamboa Gamboa

Directora Ejecutiva

Consejo de Seguridad Vial

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio Nº DE-1797-2008 del 15 de julio del 2008, por medio del cual solicita emitir criterio en torno al pago de anualidades a los servidores que se desempeñan como oficiales de tránsito en la Dirección General de la Policía de Tránsito. Se solicita emitir pronunciamiento sobre los siguientes aspectos:

 

1. “¿Es factible modificar la forma como se cancela el incentivo de la anualidad respecto de los oficiales de tránsito a los que se les sufragaba el mismo de acuerdo a la escala salarial del Régimen del Servicio Civil establecida primero en la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166 y luego señalada en el artículo 47 del Decreto Ejecutivo N° 29625-MOPT, a pesar de que disfrutaban de aquel por haber ingresado a las fuerzas policiales antes de la vigencia de la Ley General de Policía N° 7410 y con mayor razón antes de la entrada en vigencia de ese decreto?”

 

2. “¿Les asiste a los servidores referenciados en el punto anterior un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, de modo que el artículo 47 del decreto ejecutivo N° 29625-MOPT es solo aplicable a los servidores que ingresaron a partir de la entrada en vigencia de la misma?

3. En el evento de que se señale que sí es posible aplicar el artículo 47 mencionado a todos los oficiales de tránsito, sin reparar en su fecha de ingreso a las fuerzas policiales o la regulación inicial de su situación a partir del artículo 93 del Decreto Ejecutivo N° 267779-MOPT, ¿Cuál es el procedimiento para modificar esa situación? ¿Basta una simple comunicación del cambio de modelo de aplicación, con mera la posibilidad de acción recursiva como cualquier acto administrativo, pero sin requerirse un procedimiento administrativo; o es necesario aplicar todo el formalismo propio de los actos lesivos, aunque técnicamente no nos encontremos ante ninguna nulidad, sino eventualmente ante los efectos de regulaciones normativas excluyentes?

 

Adjunto se remite el criterio de la Asesoría Jurídica del Consejo de Seguridad Vial, en el que se expresa lo siguiente:

 

” En consecuencia, no es del todo correcta la afirmación respecto a que el parámetro para el pago de las anualidades utilizado en el Régimen del Servicio Civil, no es factible para los oficiales de tránsito por no pertenecer ya al régimen estatutario citado, pues las anualidades tienen su origen en la ley especial ya mencionada que cobija al funcionario público o al servidor público, siendo factible tomar como referencia los parámetros utilizados en aquella instancia, aunque no se pertenezca a ese régimen…

 

En la situación que nos ocupa, al variarse  el supuesto de hecho por el cual se paga  de determinada forma a los oficiales de tránsito deben por ello acceder al espacio de pronunciarse sobre la determinación a ejecutar, conocer la motivación del acto administrativo y si fuera del caso rebatir la misma o generar su conformidad al no impugnarla.”

 

De previo a dar respuesta a la consulta formulada, debemos ofrecer disculpas por la dilación en la atención de la consulta efectuada, todo motivado en la carga de trabajo de esta Procuraduría.

 

 

I.                   SOBRE EL SOBRESUELDO DE ANUALIDAD CONTENIDO EN LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

El sobresueldo de la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores.

 

De conformidad con la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor la anualidad es   “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

 

Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público.  Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTICULO 4º.- Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones;…

La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial. (Así reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, artículo 1º).

 

ARTICULO 5:” De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, *(hasta un total de treinta), de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los *(treinta) pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

 

*(La Sala Constitucional mediante resolución N° 15460-08 del 15 de octubre del 2008, declaró inconstitucional lo destacado entre paréntesis).

Artículo 12: “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público.   Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)

 

El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente público en el cual presta sus servicios el funcionario, el beneficio de anualidad le es reconocido. (en este sentido, ver entre otras la resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, número 1997-094 de las quince horas veinte minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete)

 

Por otra parte, el sobresueldo por anualidad ha sido establecido para todos los funcionarios que laboran en cualquiera de la instituciones o entidades del Sector Público, en una relación de empleo que cuente con los tres elementos que la conforman, siendo así, la prestación personal del servicio, el salario y la subordinación jurídica, concibiéndose la retribución económica correspondiente, como una especie de premio a la experiencia adquirida a través del tiempo.

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, debe señalarse desde ya que el beneficio regulado por la Ley de Salarios de la Administración Pública no está referido exclusivamente a los funcionarios cubiertos por el régimen de servicio civil, sino que el beneficio se ha extendido a todos los trabajadores que laboren para el sector público, independientemente de que se encuentren bajo una relación estatutaria.  Al respecto, la Sala Segunda ha indicado que el beneficio de anualidades se aplica a los guardas rurales (hoy parte de la policía civilista) a pesar de no estar incluidos dentro del régimen de servicio civil:

 

“Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58 de las 14:30 horas del 30 de abril de 1986 y 82, de las 10:10 horas del 5 de julio de 1989 (ésta incluye antecedentes jurisprudenciales importantes).". (Resolución número 181-1991 de las 10:10 del 2 de octubre de 1991, citada por la resolución 59 de las 9:40 minutos del 23 de marzo de 1993, ambas de la Sala Segunda)

 

Como se desprende de lo expuesto, la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública, pretendió establecer una normativa general para aplicar a todo el sector público, independientemente del régimen de empleo en el que se desempeñara el trabajador.

 

Esta vocación de generalidad, se expresa además en el establecimiento de una escala general de salarios, al tenor de lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y que expresamente indica que la escala regirá en el Sector Público, y será actualizada por la Dirección de Servicio Civil[1]. En criterio de esta Procuraduría, la letra de la norma es clara al señalar la existencia de  esta escala salarial como un parámetro utilizado por el Sector Público para el reconocimiento del beneficio de la anualidad establecida por estas normas.  En este sentido, resulta importante citar una sentencia de la Sala Segunda que analiza la aplicación de esa escala de sueldos a las Municipalidades.  Al respecto, se indicó:

 

“En la especie, no se trata entonces de obligar a la Corporación demandada, a que adopte la Escala de Salarios o el Manual Descriptivo de Puestos, a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública; sino, simplemente, a que en forma ineludible debe proceder a reconocer un beneficio que, de manera igual y general, otorga esa normativa a todos los servidores públicos; sea, al reconocimiento de la antigüedad acumulada al servicio de la Administración Pública, para efectos de los aumentos anuales. Tampoco se trata de obligar a la Corporación, a realizar erogaciones no autorizadas por el Ordenamiento Jurídico, a contrapelo del numeral 67 del Código Municipal, pues el fundamento de ese gasto, tiene pleno asidero normativo, según se ha dejado explicado y, más bien, el no reconocer el beneficio de comentario, constituiría un injusto enriquecimiento contra legem, a favor de la Administración, con perjuicio directo de aquellos servidores que se encuentren en una situación como la descrita y, por ahí, con características de ilegítimo y de ilícito.- “ (Sala Segunda, resolución número 1997-058 de las nueve horas del cuatro de abril de mil novecientos noventa y siete, el resaltado no es del original. En sentido similar, es posible ver las resoluciones número 192, de las 7:30 horas del 22 de setiembre de 1993, 049 de las 15:30 horas del 12 de marzo de 1997,12 de las 10:20 horas del 17 de enero de 1992 ).

 

A partir de las consideraciones anteriores, en criterio de este Órgano Asesor la aplicación de los parámetros establecidos en la Ley de Salarios de la Administración Pública constituye un mínimo que se debe respetar a los trabajadores del sector público, por lo que únicamente mediante norma de rango legal sería posible modificar los parámetros propuestos para desmejorar la situación de los funcionarios públicos.

 

Como se desprende de lo expuesto hasta ahora y a lo que es de nuestro interés, el elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.  Adicionalmente, de conformidad con el artículo 4 de la Ley Salarios de la Administración Pública y la interpretación que ha efectuado de dicho artículo la Sala Segunda, el establecimiento de una misma escala de sueldos para todo el Sector Público debe ser considerado como un parámetro a considerar a efectos del reconocimiento del beneficio en cuestión.

 

Por último, debe señalarse que de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el reconocimiento del sobresueldo  por anualidad está condicionado a que el servidor haya obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica que se realiza de sus funciones.

 

 

II.      SOBRE EL ESTATUTO POLICIAL Y LA APLICACIÓN DE LOS INCENTIVOS CREADOS POR LEY GENERAL DE POLICÍA

 

Tal y como se señala en el oficio de consulta, los policías que integran la Policía de Tránsito no están cubiertos por el régimen de servicio civil, sino que por disposición legal deben considerarse cubiertos por el Estatuto Policial, creado por la Ley General de Policía.

 

La Constitución Política en los artículos 12 y 140 inciso 16, establece que en Costa Rica existirán las fuerzas de policía que se requieran para la vigilancia y la conservación del orden público. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 12.- “Se proscribe el ejército como institución permanente. Para la vigilancia y la conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias. (...)"

Artículo 140.-“Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

16) Disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país".

 

En concordancia con las anteriores normas, el artículo 6 de la Ley General de Policía enumera cuales son las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública nacional, dentro de la que se encuentra la Policía de Tránsito. Señala la norma, lo siguiente:

 

"Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: La guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada de control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley." (el resaltado no es del original)

 

En la misma línea, la Carta Política en el artículo 140 inciso 1 y el Estatuto de Servicio Civil en el artículo 3 inciso b), excluyen los miembros de las fuerzas de policía, de la aplicación del régimen de servicio civil.  Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 140.- “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil; “

Artículo 3º.-“No se considerarán incluidos en este Estatuto:

b) Los miembros de la fuerza pública, o sea aquéllos que estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de las labores o funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas Militares;”

 

Por su parte, la Ley General de Policía estableció un Estatuto Policial, el cual tiene como propósito regular “las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores". (artículo 50, el subrayado no es del original)

 

El artículo 51 del mismo cuerpo normativo, establece que los servidores  cubiertos por el Estatuto Policial son los miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a que se refiere este Estatuto”. Señala la norma en comentario[2], lo siguiente:

ARTICULO 51.- SERVIDORES CUBIERTOS POR ESTE ESTATUTO. Sin ninguna discriminación, únicamente podrán ser miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a los que se refiere este Estatuto, las personas nombradas de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.

                       

En el caso específico de los policías de tránsito, el artículo 197 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, establece:

 

ARTÍCULO 197.-

 

Los inspectores de tránsito gozarán de los mismos derechos y facultades que ostentan los miembros de la Fuerza Pública en la actualidad o que ostenten en el futuro, para un mejor logro en el cumplimiento de las responsabilidades establecidas en esta Ley y en su Reglamento.

En lo que respecta al transporte de madera en trozas o productos forestales, los inspectores de tránsito deben velar porque se cumpla lo estipulado en la Ley Forestal No. 4465 del 25 de noviembre de l969 y sus reformas.

 

Para lo que a nuestra consulta interesa, debemos señalar que el artículo 90 de la Ley General de Policía establece una serie de beneficios para los policías.  Dispone la norma, en lo que nos interesa, lo siguiente:

 

ARTICULO 90.- INCENTIVOS SALARIALES.

 

Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley:

 

a)                 Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente…

 

 

 

III.      SOBRE EL FONDO

 

La duda externada por el Consejo de Seguridad Vial está referida a la aplicación de los parámetros contenidos por la Ley de Salarios de la Administración Pública a los funcionarios de la policía de tránsito, cubiertos por el estatuto policial.

 

La primera precisión que debemos efectuar es si con la entrada en vigencia de la Ley General de Policía, opera una desaplicación de las normas de la Ley General de Salarios de la Administración Pública para los funcionarios cubiertos por el régimen especial de policía, a lo que debemos de contestar negativamente.

 

Recordemos que según lo indicamos líneas atrás, el presupuesto para la aplicación de la figura de la anualidad de conformidad con la Ley de Salarios de la Administración Pública, es que el funcionario se desempeñe para el sector público.  En el caso de los servidores de la policía de tránsito, es claro que la dependencia para la cual laboran, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, forma parte del sector público, por lo que como regla de principio, las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, también le resultan de aplicación a los servidores de ese cuerpo policial.

 

En este sentido, debe reiterarse que la interpretación efectuada por la Sala Segunda respecto a la aplicación del beneficio de la anualidad de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ha señalado que la no incorporación de los cuerpos de policía al estatuto de servicio civil, no puede considerarse como un motivo suficiente para tener por no aplicado el beneficio a esos trabajadores.  La siguiente resolución ejemplifica lo que indicamos, a pesar de que la misma fue emitida con anterioridad a la vigencia de la Ley General de Policía.

 

“II.-   De acuerdo con lo expuesto, el hecho de que el personal de la Guardia de Asistencia Rural forme parte del sector público, -lo que es innegable-, es suficiente para aplicarle el beneficio de la antigüedad en los términos de la Ley 6835, de donde debe colegirse que el argumento de la falta de cobertura respecto a ellos del régimen de Servicio Civil, y todo lo demás que gira alrededor de este tema, se torna intrascendente, porque no es de ello de donde, conforme a la ley, se deriva la aplicación del plus.   Así las cosas, la tesis contraria lo que hace es introducir condiciones extrañas a la ley que, por lo consiguiente, deben desatenderse.   La existencia de una escala de salarios aplicable lo resuelve la misma Ley 6835 y lo tratan las dos leyes presupuestarias a que se hará referencia en el considerando posterior, las que perfectamente pueden complementarse para los efectos prácticos que interesan. (Sala Segunda, resolución número 12 de las 10:20 horas del 17 de enero de 1992)

 

Por otra parte, tampoco considera esta Procuraduría que las normas que contienen el beneficio –la Ley General de Policía y la Ley de Salarios de la Administración Pública- sean incompatibles entre sí, produciéndose una derogatoria de la Ley de Salarios de la Administración Pública por la promulgación de la Ley General de Policía.

 

Recordemos que la derogatoria de las normas se encuentra contemplada en el artículo 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil. Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 129

 

(…)

 

“La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución”.  

ARTÍCULO 8º-“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado”.

 

Así, al promulgarse una nueva norma, las normas existentes podrían ser derogadas en forma expresa por la propia norma y en forma tácita cuando se da una incompatibilidad entre los presupuestos de la nueva ley y los presupuestos de la antigua ley[3]. 

Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N° 130 del 26 de agosto de 1992, señaló lo siguiente:

 

“...Amén de tales consideraciones, ha de señalarse lo siguiente. La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor. Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso...”.

 

En el caso que nos ocupa, la Ley General de Policía es posterior a las reformas efectuadas en los artículos 4 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública[4], sin embargo, no existe una real incompatibilidad entre lo que establecen dichas normas y lo que dispone el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía, por lo que lejos de existir una incompatibilidad, debemos considerar que estamos en presencia de normas que deben ser interpretadas en forma armónica.

 

En efecto, el inciso a de la Ley General de Policía establece que los servidores adscritos al estatuto policial tendrán derecho a un incentivo de “Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente.”  

 

Por su parte, el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública contempla un aumento anual “De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, …, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, ….. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”, mientras que el artículo 12 inciso d) de ese mismo cuerpo normativo, señala que “ A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector.”

 

Del contraste entre ambas normas, vemos que el único punto de diferencia entre la anualidad establecida en la Ley de Salarios de la Administración Pública y la establecida en la Ley General de Policía es que la última norma señala que la anualidad será escalonada, de acuerdo a la calificación que se obtenga.

 

Nótese que al igual que el caso del incentivo establecido en la Ley General de Policía, la anualidad considerada por la Ley de Salarios de la Administración Pública sujeta los aumentos anuales a que la calificación sea de bueno, muy bueno o excelente.

 

Cabe advertir que el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía no define el procedimiento por el cual debe calcularse el monto por concepto de anualidad, por lo que en nuestro criterio, es posible aplicar lo dispuesto en el 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mecanismo que de acuerdo con la jurisprudencia citada líneas atrás, es aplicable a los servidores que no estén bajo la escala de sueldos del servicio civil y constituye un mínimo que sólo podría ser disminuido por la emisión de una norma de rango legal.

 

En este sentido, la Sala Segunda, refiriéndose a los trabajadores de la Caja Costarricense de Seguro Social, ha indicado:

 

Los agravios del recurrente no son de recibo.   La Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166, del 9 de octubre de 1957 se dictó con el objetivo de uniformar la materia salarial en el Sector Público.   En su artículo 4° se estableció una escala de sueldos a la cual deben ajustarse las distintas categorías y es de aplicación para todo el Sector Público. La Caja Costarricense de Seguro Social, se encuentra dentro de esta categoría según se desprende del inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8131 del 18 de setiembre de 2001, publicada en La Gaceta         N° 198, del 16 de octubre de 2001 (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), vigente a partir de su publicación.   En el artículo 5° de la Ley de Salarios se estableció el derecho de los servidores públicos, de disfrutar de un aumento anual, hasta un total de treinta, de conformidad con la escala de sueldos fijada en el numeral anterior.   El artículo 12, inciso d) de esa Ley, garantiza el derecho de anualidades a todos los servidores públicos (interinos o en propiedad) y son, justamente, esos aumentos los que el accionante reclama que a él no le fueron concedidos, por la entidad demandada. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2004-11 de las nueve horas treinta minutos del veintiuno de enero del dos mil cuatro. El subrayado no es del  original.)

 

Bajo el mismo criterio, esta Procuraduría General de la República había afirmado que:

 

“Una aplicación inmediata y general de la Ley de Salarios debería producir dos efectos. El primero, reconocer la antigüedad con prescindencia del criterio de afinidad o relación directa con el puesto que se va a desempeñar en la UNED, lo cual permitiría una plena protección de los derechos de los funcionarios al servicio de la Universidad. El segundo, conduciría a considerar que el aumento anual debería realizarse con base en lo dispuesto en el artículo 4 de esta Ley, norma también general y con "vocación de regulación uniforme" (dictamen N.C-263- 95 de 20 de diciembre de 1995), así como que no correspondería reconocer aumentos por los años laborados en la empresa privada.” (Pronunciamiento C-085-97 del 30 de mayo de 1997, el resaltado no es del original)

 

Para el caso de los servidores del estatuto policial, vimos que el artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía, no modifica los parámetros establecidos por la Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que en nuestro criterio, el parámetro que debe ser aplicado para determinar los correspondientes aumentos anuales, es el establecido por ese cuerpo normativo.

 

Ahora bien, nos señala en su consulta que se han promulgado una serie de decretos que establecen la forma en que deberá ajustarse el pago por concepto de anualidades.  Dichos decretos, en virtud del principio de jerarquía normativa, deberán ajustarse a la normativa legal, para que se encuentren acordes con el ordenamiento jurídico.

 

Los reglamentos, como parte del bloque normativo existente, encuentran su límite en las normas de rango superior que los delimitan, de conformidad con la jerarquía de normas establecida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Dicho artículo constituye un límite para el accionar normativo de los entes que posean dicha potestad.  Para el caso que nos ocupa, en tratándose de reglamentos ejecutivos, éste límite debe entenderse referido a la imposibilidad de incorporar en el reglamento materias que han sido reservadas a la ley, así como modificar la norma que reglamenta.  En este punto, conviene recordar lo que ha señalado la Sala Constitucional sobre los límites impuestos por el ordenamiento jurídico a la potestad reglamentaria, al señalar que:

 

“De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria supeditada a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisión a la ley es absoluta en varios sentidos, no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se denomina el "orden jerárquico de las normas" (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999)

 

Estos conceptos han sido desarrollados con mayor amplitud por esta Procuraduría General.  Así, mediante criterio C-122-2006 del 22 de marzo del 2006, se puntualizó:

 

“En sentido similar, en nuestra OJ- 116-2005, del 8 de agosto del 2005, indicamos lo siguiente:

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

 

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”. [5]

 

Aplicando los conceptos anteriores a los reglamentos señalados, vemos que aparentemente ha operado una modificación de los presupuestos establecidos por las leyes antes analizadas.

 

Así, el Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito, Decreto Ejecutivo Nº 29625-MOPT del 9 de julio del 2001, en su artículo 47 señala que el aumento anual escalonado será del 1% sobre el salario base. Señala  la norma en comentario, lo siguiente:

 

( NOTA DE SINALEVI: El texto cita artículo 47 del Decreto Ejecutivo 29625 de 09 de julio de 2001. Para observar  texto del artículo ver versión original en página web )

 

Artículo 47. “Aumento anual escalonado. Aumento anual escalonado del 1% sobre el salario base a los funcionarios que obtengan una calificación anual de desempeño, de muy bueno o excelente”.

 

No obstante, debe advertirse que el artículo mencionado fue expresamente derogado por el artículo 3 del Decreto Ejecutivo Nº 34686-MOPT del 23 de julio del 2008, denominado Reglamento para la Administración de Recursos Humanos e Incentivos Salariales de los Funcionarios del Régimen Policial de la Dirección General de Policía de Tránsito, que analizaremos luego.

 

El artículo 47 del Reglamento, como se desprende, señala un porcentaje de aumento anual, el cual, de conformidad con lo que hemos analizado hasta ahora, debería ser igual o mayor al parámetro establecido por el Servicio Civil, para que se encuentre ajustado a derecho. 

 

En efecto, como lo indicamos líneas atrás, la Dirección de Servicio Civil emite una serie de resoluciones que semestralmente modifican el porcentaje de aumento anual, parámetro que de conformidad con la Ley Salarios de la Administración Pública, resulta de aplicación al caso de los policías de tránsito, por lo que le corresponderá a la Administración determinar si el parámetro aplicado por el artículo 47 bajo análisis, se ajusta a lo preceptuado por el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, con miras a las diferentes resoluciones emitidas por la Dirección de Servicio Civil desde el año 2001 en adelante.

 

Nótese que no estamos aquí ante un problema de derechos adquiridos como lo plantea la consulta, sino ante la utilización del mismo parámetro para la aplicación de beneficio señalado. 

 

Adicionalmente, debe señalarse que el artículo 47 del Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito, restringe el beneficio a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de muy bueno o excelente, con lo cual, la norma reglamentaria estaría imponiendo mayores requisitos que los contenidos por el inciso a) del artículo 90 de la Ley General de Policía y el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. 

 

La inclusión de requisitos mayores a los exigidos podría representar una violación al principio de jerarquía normativa, tal y como lo ha analizado la Sala Segunda al conocer de los requisitos exigidos por la norma que reglamentó originalmente los requisitos para hacerse acreedor del beneficio de anualidad:

 

“II.-   Repetidamente se ha dicho, que un decreto no puede modificar una ley esta­bleciendo requisitos no previstos por ésta, y, siendo que el decreto aludido establece requisitos no previstos en la Ley 6835, de 22 de diciembre de 1982, para el pago de anualidades, el mismo deviene en ilegal, por lo que en lo que contraríe lo dispuesto en ella, no puede ser apli­cado en sede judicial; asimismo, por mandato expreso del artículo 8, inciso 2), de la Ley Orgánica del Poder Judicial, dicho Decreto Ejecutivo, el cual reglamenta el pago de anualidades adeudadas, re­sulta inaplicable, específicamente al establecer una serie de limi­ta­ciones que la ley re­glamentada no establece (sentencias N ° 149, de las 9:30 ho­ras del 20 de setiembre de 1989 y 160, de las 14:40 horas del 24 de octu­bre de 1990). “   (Sala Segunda, resolución número 59 de las 9:40 horas del 23 de marzo de 1993.  En el mismo sentido, es posible ver también la resolución número 9 de las 9:30 horas del quince de enero de 1993, también de la Sala Segunda.)

 

Bajo la misma inteligencia, el artículo 3 del Reglamento para la Administración de Recursos Humanos e Incentivos Salariales de los Funcionarios del Régimen Policial de la Dirección General de Policía de Tránsito, establece un aumento anual escalonado según se obtenga una calificación de excelente, bueno o muy bueno, estableciendo los porcentajes a cancelar en cada uno de dichos rubros.

 

Señala la norma en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 3. “Se otorgará un aumento anual escalonado de un uno por ciento (1%) no acumulativo, sobre el salario base; lo cual se efectuará de manera escalonada reconociendo a los funcionarios que obtengan una calificación de excelente, un 1%, a los que obtengan una calificación de muy bueno se les reconocerá el 0.75%, y a los que obtengan una calificación de bueno se les reconocerá el 0.50%, según el procedimiento de evaluación del desempeño correspondiente”.

 

Tal y como lo señalamos para el caso del Reglamento de Organización y Servicio de las Autoridades de Tránsito, el parámetro utilizado en el reglamento debe responder a lo establecido por el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que deberá analizar la administración en cada caso si el parámetro se ajusta a las regulaciones efectuadas por la Dirección General de Servicio Civil.

 

Bajo esta inteligencia, en principio el traslado de un miembro de la policía de tránsito al régimen del estatuto policial, no supondría una desmejora en el pago de sus anualidades, en razón de que en ambos sistemas, el parámetro de aplicación para el reconocimiento de la anualidad es el mismo.

 

IV.       CONCLUSIONES

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  La aplicación de los parámetros establecidos en la Ley de Salarios de la Administración Pública constituye un mínimo que se debe respetar a los trabajadores del sector público, por lo que únicamente mediante norma de rango legal sería posible modificar los parámetros propuestos para desmejorar la situación de los funcionarios públicos.

 

2.                  El elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad establecido por la Ley de Salarios de la Administración Pública, es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.

 

3.                  De conformidad con el artículo 4 de la Ley Salarios de la Administración Pública y la interpretación que ha efectuado de dicho artículo la Sala Segunda, el establecimiento de una misma escala de sueldos para todo el Sector Público debe ser considerado como un parámetro a considerar a efectos del reconocimiento del beneficio de anualidad.

 

4.                  En el caso de los servidores de la policía de tránsito, es claro que la dependencia para la cual laboran, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, forma parte del sector público, por lo que como regla de principio, las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, también le resultan de aplicación a los servidores de ese cuerpo policial.

 

5.                  No existe una incompatibilidad para la regulación contenida en Ley General de Policía y la Ley de Salarios de la Administración Pública, por lo que debemos considerar que estamos en presencia de normas que deben ser interpretadas en forma armónica.

 

6.                  El artículo 90 inciso a) de la Ley General de Policía no define el procedimiento por el cual debe calcularse el monto por concepto de anualidad, por lo que debe aplicarse lo dispuesto en el 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

7.                  En principio el traslado de un miembro de la policía de tránsito al régimen del estatuto policial, no supondría una desmejora en el pago de sus anualidades, en razón de que en ambos sistemas, el parámetro de aplicación para el reconocimiento de la anualidad es el mismo.

 

Cordialmente,

 

 

            Grettel Rodríguez Fernández

            Procuradora Adjunta

 

GRF/gaga