C-064-2009

2 de marzo de 2009

Licenciado

Jorge Argüello Villalobos

Auditor Interno

Municipalidad de Alajuelita

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 25 de febrero del año en curso, mediante el cual, luego de exponer los detalles sobre su trayectoria laboral en la Municipalidad de Alajuelita, nos consulta si tiene derecho a que se le cancele la cesantía correspondiente a 21 años con base en el salario promedio de los últimos seis meses (de tiempo completo), o si hay un periodo que corresponde hacer el cálculo con base en un salario de un cuarto de tiempo.

I.-        Requisitos de admisibilidad para la consulta planteada

            En tanto de los términos de su oficio se desprende que solicita nuestro criterio como un trámite personal, y no en calidad de funcionario, nos permitimos indicarle que de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor.

En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

“Artículo 1.-

Naturaleza jurídica

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.-

Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

(...)”.

De la normativa transcrita, se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, y no está facultada para responder consultas a particulares. 

En el caso que nos ocupa, la gestión tendiente a obtener un criterio de esta Procuraduría ha sido formulada por su persona, en condición de particular, por lo que nos vemos imposibilitados para emitir un pronunciamiento al respecto, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales (ver en igual sentido, en punto a la denegatoria de trámite de la consulta cuando el solicitante es una persona privada, entre otros, los siguientes dictámenes: C-154-2006 del 20 de abril de 2006, C-209-2006 del 23 de mayo de 2006, C-284-2006 del 11 de julio de 2006, C-423-2006 del 23 de octubre de 2006, C-459-2006 del 14 de noviembre de 2006, C-113-2007 del 11 de abril del 2007, C-201-2008 del 12 de junio del 2008, C-272-2008 del 7 de agosto del 2008, C-277-2008 del 8 de agosto del 2008, C-414-2008 del 20 de noviembre del 2008, C-451-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-029-2009 del 6 de febrero del 2009).

En virtud de esto, estimamos que lo procedente es declinar nuestra función consultiva en este caso, toda vez que un actuar distinto supondría contravenir lo dispuesto en punto a requisitos de admisibilidad en nuestra Ley Orgánica, y además, infringir el principio de legalidad, consagrado tanto en el artículo 11 de la Constitución Política como en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe agregar que otro requisito fundamental de admisibilidad de las consultas es que se encuentren planteadas en términos genéricos, y no como se hace en el caso que aquí nos ocupa, en el cual se enumeran todos los detalles de una situación específica que está pendiente de resolver en el seno de la Municipalidad, lo cual nos impediría igualmente verter un pronunciamiento, pues de lo contrario estaríamos sustituyendo a la Administración activa en el cumplimiento de sus deberes, y la función consultiva que despliega este Órgano Asesor tiende únicamente a la resolución de problemas jurídicos considerados en abstracto, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. (ver, entre otros, nuestra opinión jurídica N° OJ-136-2003 del 11 de agosto del 2003 y el dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006)

Sobre este mismo tema, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, igualmente señalamos lo siguiente:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

En consecuencia, para efectos de emitir un criterio vinculante en orden a la gestión que aquí nos ocupa, lo procedente en este supuesto sería que la consulta sea planteada –en términos genéricos- oficialmente por la Municipalidad de Alajuelita, en caso de que esa Administración así lo estime procedente, ya que, según usted nos indica, ese gobierno local tiene dudas sobre el modo de cálculo de su liquidación de extremos laborales.

Por último, valga hacer la observación de que, si bien entendemos que usted presenta la gestión a título personal, el oficio de mérito muestra el sello oficial de la auditoría interna de la Municipalidad, razón por la cual creemos importante acotar que ya esta Procuraduría General se ha pronunciado acerca de los requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas por los auditores internos, de tal suerte que le remitimos a los términos de nuestro dictamen N° C-021-2004 del 20 de enero del 2004. En el citado dictamen, luego de explicar el sentido de la facultad conferida por ley a los auditores en esta materia, señalamos expresamente lo siguiente:

“Con fundamento en lo anteriormente transcrito, es claro para esta Procuraduría General que su solicitud se encuentra dentro de los supuestos en que no nos resulta posible el ejercicio de nuestra competencia consultiva.   En primer término, expone Ud. una situación concreta y específica, cual es la posibilidad legal de que se le reconozcan anualidades por el tiempo que laboró en el Banco Hipotecario de la Vivienda.  De pronunciarnos en tal sentido, estaríamos alejándonos del precepto que nos circunscribe al análisis de inquietudes jurídicas de carácter genérico, pues de lo contrario estaríamos asumiendo competencias propias de la Administración activa –en especial, en el presente caso, con la posibilidad eventual de sustituir el criterio de la Dirección General del Servicio Civil, la cual ya emitió su opinión sobre su situación-.

En segundo término, también nos encontraríamos impedidos de estudiar su solicitud si atendemos a la necesaria vinculación que ha de tener el tema consultado con las labores propias encargadas a las auditorías internas de los entes y órganos de la Administración Pública.   Es patente, en el presente caso, que se trata de un diferendo de opiniones que atañen al reconocimiento de un beneficio laboral que interesa directamente a la consultante, con lo cual, de paso, nos apartaríamos de la razón de ser que buscó el legislador para facilitar a los auditores internos el planteamiento de consultas ante nuestra Oficina.” (El subrayado es nuestro. En igual sentido véase la opinión jurídica N° OJ-017-2007 del 27 de febrero del 2007)

            Así las cosas, debe quedar claro que la posibilidad que confiere el ordenamiento jurídico a los auditores para consultar directamente el criterio de esta Procuraduría debe ser utilizada estrictamente en el marco de las funciones y competencias del departamento de auditoría.

En el mismo sentido, en nuestro dictamen N° C-097-2007 del 29 de marzo del 2007 señalamos que:

 “…deviene improcedente que se utilice esa vía para consultar un asunto que atañe directamente a la situación y al interés personal del consultante, toda vez que ello significaría no solo desnaturalizar el sentido de la norma –propiciándose una singular e irregular excepción o privilegio para los auditores internos– sino además trastocar la función consultiva encargada a esta Procuraduría, pretendiendo que entremos a resolver un asunto que está siendo objeto de valoración en un procedimiento ordinario administrativo, lo que además implica que se trata de un caso concreto, aunque el planteamiento esbozado en la consulta intenta enfocarlo como una situación abstracta, genéricamente considerada”.

II.-       Conclusión

En tanto la gestión que aquí nos ocupa no cumple con los requisitos de admisibilidad señalados por el ordenamiento jurídico y por nuestra jurisprudencia administrativa para efectos de las consultas planteadas ante este Despacho –toda vez que se trata de un caso concreto referido a una situación planteada a título personal– esta Procuraduría General se encuentra legalmente imposibilitada para evacuar la consulta formulada.

            De usted con toda consideración, atenta suscribe,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch