OJ-028-2009

19 de marzo de 2009

Licenciada

Sonia Mata Valle

Jefa de Área

Comisión de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio NO. CPS-034-17.291 de 4 de marzo del 2009, por el que se consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley de Atención a Pobladores Rurales afectados por Desastres Naturales”, expediente legislativo No. 17.291.

            Como se ha señalado en ocasiones previas, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

            Según la exposición de motivos del proyecto en consulta se persigue con él la intervención estatal, por medio del Instituto de Desarrollo Agrario, en casos de desastres naturales mediante la proposición de medidas que atenúen los impactos negativos y potencien los positivos, tales como la compra de tierras para la reubicación de poblaciones y la condonación de deudas previamente adquiridas.

            El primer comentario que debe hacerse es en relación con el título del proyecto, en tanto parece circunscribir la ayuda estatal a pobladores rurales afectados por desastres naturales, quedando la duda de si la atención se circunscribe a ellos, sin tomar en cuenta a pobladores de centros urbanos. Nótese que en la exposición de motivos se indica que “en los últimos años debido a factores naturales… habitantes de varias zonas rurales del país e inclusive de zona urbana se han visto afectados…” (la negrita es nuestra).

            La interrogante es aún mayor cuando de la lectura del artículo primero del proyecto se indica que la autorización para compra de tierras lo es para “reubicar centros de población, los servicios públicos y las áreas comunales”, dando la idea con esa redacción de que el proyecto se dirige a habitantes agrupados en pueblos, donde la línea de distinción entre lo rural y lo urbano podría ser muy tenue.

            Además, al utilizar la frase “centros de población” podría estarse excluyendo a personas afectadas por desastres y que viven en sus fincas, pero que no forman parte de centros poblados; con lo cual, pensamos, no se estaría cumpliendo con el principal objetivo del proyecto que es ayudar a personas que hayan perdido la posibilidad de habitar y de poner en producción sus tierras.

            Consideramos que la iniciativa legal debe destinar algún articulado a definir correctamente los destinatarios de la ayuda a recibir: si se trata de cualquier persona que haya sido afectada en su patrimonio por algún desastre natural, independientemente de si habita en una zona rural o urbana, o si es únicamente para pobladores de zona rural, en cuyo caso, deberá aclararse también el término rural, en el sentido de si se incluye a personas que no habitan en centros de población.

            De igual manera, el mismo artículo primero del proyecto recalca que el Instituto de Desarrollo Agrario deberá realizar los estudios de suelos para determinar que las fincas para reubicar a los damnificados “son aptas para la construcción y el desarrollo de un centro de población”. Nuevamente parece dejarse de lado el supuesto dicho de pobladores rurales afectados que no habitan en centros de población y que probablemente no estarán interesados en que se les reubique en un centro de población, sino en que se les otorgue una finca para producir en los mismos términos en que lo venían haciendo en la propia con anterioridad a la catástrofe natural.

            Otro tema que debe revisarse es qué se debe entender por “desastres naturales” (usado en el título) o “casos de emergencia” (artículo primero), en el sentido de determinar si efectivamente cualquier emergencia declarada por el Poder Ejecutivo califica para poder aplicar la normativa del proyecto de ley; o si, más bien, para la aplicación de esta última se requerirá de una declaratoria especial por el Poder Ejecutivo que expresamente indique esa circunstancia. Lo anterior es de recibo en la medida en que podrían darse casos de eventos naturales (como temporales prolongados, por ejemplo), declarados como emergencia nacional, pero  en los que no sea necesario trasladar centros de población, y mucho menos, proceder a la condonación de deudas. En nuestro criterio, y por las importantes consecuencias legales que se proponen, el término de desastres naturales debe ser excepcional y claramente delimitado.

            Por otra parte, en los artículos 1° y 2° del proyecto legislativo se hace mención al Reglamento Autónomo para la Adquisición de Tierras y al Reglamento de Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras del Instituto de Desarrollo Agrario. En vista de que tales instrumentos legales pueden desaparecer en el futuro o ser modificado su nombre, lo que pondría en peligro la aplicación de la ley propuesta, se sugiere sustituirlos por “requisitos normativos para la adquisición de tierras” y “requisitos normativos para la selección y asignación de solicitantes de tierras”, o bien, enunciar de manera expresa cuáles son los trámites legales de los que será eximido el Instituto de Desarrollo Agrario para la adquisición de tierras y los solicitantes para acceder al beneficio que se les otorga.

            Otro elemento a valorar por los señores Diputados es que el proyecto de ley es omiso en cuanto al procedimiento para la entrega de las tierras a los damnificados. Por tratarse de un tema tan delicado, convendría dedicar alguna norma a fijar cuáles van a ser los trámites para dicha entrega, regulando, entre otras cosas, órdenes de prelación, tamaño de los lotes, precio a pagar y plazos (cuando proceda), etc.; salvo que se prefiera dejar estos aspectos para ser normados por vía de reglamento.

            Aunque el artículo segundo estipula que a los beneficiados se les exime de la aplicación de las limitaciones establecidas en los artículos 67 y 68 de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825, creemos necesario se considere la posibilidad de incluir alguna cláusula legal a nivel del proyecto por la que, en caso de que se logre demostrar algún fraude de ley en el otorgamiento de algún beneficio, la tierra entregada sea revertida al Instituto de Desarrollo Agrario o dejada sin efecto la respectiva condonación de deuda. Tal previsión podría ser de interés con vista de prevenir posibles abusos de personas que, no reuniendo las condiciones de damnificados, pretendan aprovecharse del sistema para su beneficio particular.

            Otro detalle que no prevé el proyecto, pero que podría contemplar, es el referido al destino de las fincas originalmente ocupadas por las personas a reubicar; es decir, si las mismas continúan bajo propiedad de sus dueños, o si podrían, con anuencia suya, considerarse como parte de un canje por las nuevas tierras y ser usados por el Estado para algún programa como recuperación de caminos o proyectos de reforestación, por ejemplo.

            Respecto también del numeral segundo del proyecto consultado, debe hacerse una delimitación conforme de las competencias del Instituto de Desarrollo Agrario y de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos  y Atención de Emergencias, a fin de que se no se desvirtúe el papel de coordinación, dirección y control de acciones que para la atención de emergencias nacionales ostenta esta última, de acuerdo con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, No. 8488 de 22 de noviembre del 2005:

“Artículo 15. Competencias extraordinarias de la comisión.  Declarado el estado de emergencia establecido en el artículo 29 de esta Ley corresponderá a la Comisión planear, coordinar, dirigir y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación. Para ello, deberá ejecutar, como mínimo, las siguientes acciones:

a) La coordinación, la dirección y el control de la atención de las emergencias declaradas así por el Poder Ejecutivo, se realizarán según las fases definidas en el artículo 30 de esta Ley; para ello la Comisión, por medio de la Dirección Ejecutiva, deberá elaborar el Plan General de la Emergencia, según los términos referidos en el Capítulo VI de esta Ley.  (…)

e) Nombrar como unidades ejecutoras, a las instituciones públicas que tengan bajo su ámbito de competencia, la ejecución de las obras definidas en el Plan General de la Emergencia y supervisar su realización.”

“Artículo 33.- Coordinación obligatoria interinstitucional y colaboración de particulares y entidades privadas. Bajo la declaratoria de emergencia, todas las dependencias, las instituciones públicas y los gobiernos locales estarán obligados a coordinar con la Comisión, la cual tendrá el mando único sobre las actividades, en las áreas afectadas por un desastre o calamidad pública en el momento de la emergencia. Las entidades privadas, particulares y las organizaciones, en general, que voluntariamente colaboren al desarrollo de esas actividades, serán coordinadas por la Comisión.

El Plan General de la Emergencia que la Comisión elabore, obligatoriamente, tendrá prioridad dentro del plan de cada institución en cuanto lo afecte, hasta que el Poder Ejecutivo declare la cesación del estado de emergencia.”

“Artículo 39.- Definición y contenido del plan general de la emergencia. El Plan General de la Emergencia es el instrumento de planificación que establece el efecto de causalidad entre el evento ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar la emergencia.  (…)

Para ejecutar las acciones, las obras y los contratos, la Comisión nombrará como Unidades Ejecutoras a las instituciones públicas con competencia en el área donde se desarrollen las acciones, siempre que éstas cuenten con una estructura suficiente para atender los compromisos; tanto la Comisión como las unidades ejecutoras quedaran obligadas a la elaboración de los planes de inversión, donde se detallen, en forma pormenorizada, las acciones, las obras y los recursos financieros que emplearán para atender lo que les sea asignado y que deberán ser aprobados por la Junta Directiva de la Comisión.”

            En el artículo tercero de la propuesta de ley deberá especificase que la condonación de deudas, intereses y multas de los créditos adquiridos mediante el sistema de Caja Agraria es únicamente para las personas que califiquen como beneficiarias por haberse visto afectadas por desastres naturales; ya que en la forma en que está redactado podría interpretarse que lo es para todos aquellos que hayan contraído deudas con el Instituto de Desarrollo Agrario por esa vía.

Por otro lado, podría eliminarse el lapso para condonación de deudas surgidas de 1983 al 2009 que establece ese numeral y dejarse abierto, a fin de abarcar casos futuros de deudas contraídas con posterioridad al 2009 y que, asimismo, requieran condonarse con miras a que las familias perjudicadas por desastres de la naturaleza puedan invertir su dinero en el mejoramiento de sus parcelas, tal y como lo explica la exposición de motivos. De hacerse así, deberá reajustarse la redacción del numeral quinto en esa misma dirección.

Por último, y habiendo de por medio adquisición y disposición de bienes inmuebles, así como condonación de deudas, intereses y multas, podría ser de conveniencia darle participación a la Contraloría General de la República en tales procesos, a fin de tener un mayor control y transparencia en la gestión del Instituto de Desarrollo Agrario como entidad ejecutante de esta eventual ley. En cuanto al papel de la Contraloría en la fiscalización de los fondos destinados a la atención de emergencias nacionales, dispone la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, No. 8488 de 22 de noviembre del 2005, en sus artículos 45 y 51:

“Artículo 45.- Aprovisionamiento presupuestal para la gestión del riesgo y preparativos para situaciones de emergencias. Todas las instituciones y empresas públicas del Estado y los gobiernos locales, incluirán en sus presupuestos una partida presupuestaria destinada a desarrollar acciones de prevención y preparativos para situaciones de emergencias en áreas de su competencia. Esta partida será utilizada por la propia institución, con el asesoramiento de la Comisión; para ello se considerará el Plan Nacional de Gestión del Riesgo. La Contraloría General de la República deberá fiscalizar la inclusión de esa partida.”

“Artículo 51.- Fiscalización del fondo nacional de emergencias. La administración, el uso y la disposición de los recursos depositados en el Fondo Nacional de Emergencia, quedarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República y de la Auditoría Interna de la Comisión. (…)”

CONCLUSIÓN:

            No obstante que la aprobación o no del proyecto de ley contenido en el expediente 17.291 se enmarca dentro de un ámbito de estricta política legislativa, se recomienda a los señores Diputados tomar en cuenta las observaciones que aquí se hacen a efectos de valorar su pertinencia.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/meml