C-81-2009

20 de marzo, 2009

 

 

Señora

Carmen D. Sequeira Gamboa

Secretaria del Concejo

Municipalidad de Guácimo

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° 941-2008, del pasado 27 de agosto del 2008.

 

            Previo a referirme a la consulta que interesa al Concejo Municipal, sírvase aceptar las disculpas por el atraso que ha tenido la atención de la inquietud, motivada en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                               Planteamiento de la consulta.

 

Se nos informa que el Concejo Municipal, en sesión ordinaria N° 34-08, celebrada el día 19 de agosto del año próximo pasado, acordó en el punto 13), formular consulta a esta Procuraduría General sobre el siguiente aspecto:

 

“El Concejo Municipal de Guácimo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; procedemos a solicitar al ente Procurador, el respectivo criterio jurídico, con respecto a las potestades y competencia que tiene este municipio en relación con la proliferación de actividades intensivas de monocultivos, con carácter comercial; en los términos que de seguido se dirán; para lo cual se adjunta el criterio del asesor jurídico externo de esta Municipalidad.

1.   Con apego a lo establecido en el artículo 79 del Código Municipal, para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa se deberá contar con una licencia comercial; siendo que deberá pagarse un impuesto de patente.  Sobre este particular, nos interesa se nos indique si la Municipalidad puede regular el ejercicio de cualquier actividad comercial lucrativa que se lleve a cabo en el Cantón de Guácimo, la cual estará sujeta a la obtención de una licencia comercial.

2.   Se nos indique, si se puede considerar como actividad comercial, el cultivo, desarrollo y producción de monocultivos a gran escala; cuyo fin sea la venta y comercialización en general, sin que la misma consista en una economía de autoconsumo o subsistencia de núcleo familiar?

3.   Considerando que la Ley de Tarifas de Impuestos Municipales en el Cantón de Guácimo, Ley N° 7545, en su artículo 13, establece una lista taxativa de las actividades que están sujetas al pago del impuesto de patente, solicitamos se nos indique que:

a.    Que si bien es cierto, en la lista taxativa indicada en el artículo 13 de la Ley 7545, no se incluye a la agricultura como una actividad sujeta al pago del impuesto de patente; nos interesa se nos aclara si pese a dicha situación, es posible que la Municipalidad amparado (sic) en su facultad de vigilancia y fiscalización, y según lo dispone el artículo 79 del Código Municipal, pueda supeditar la explotación de una actividad lucrativa –como lo es la siembra y producción de piña para su posterior comercialización y venta- a la obtención de una licencia comercial, en donde este Municipio acredite el cumplimiento de requisitos para la ejecución de dicha actividad, tal como lo son por ejemplo:  el permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud y la viabilidad ambiental indicada en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente; esto independientemente de que deban o no pagar el impuesto de patente.

b.    Bajo qué supuesto podría equipararse algunos componentes o actividades conexas derivadas de la agricultura, al pago de un impuesto de patente, sea porque puedan ser enmarcadas a las actividades indicadas en los incisos a) y b) de la Ley 7545 (industria-comercio)?  Por ejemplo, que sucede cuando en el sitio existe una planta procesadora y empacadora del producto agrícola cosechado; o cuando dentro de la jurisdicción del Cantón de Guácimo se da la venta indiscriminada del producto cosechado.

c.     Que se nos indique si amparados en el artículo 79 del Código Municipal, es posible para esta Municipalidad requerir la obtención de una licencia comercial, como mecanismo de control y acreditación de cumplimiento de requisitos para la realización de actividades lucrativas dentro  de la jurisdicción del Cantón de Guácimo; independientemente de que la agricultura pura y simple, de acuerdo al artículo 13 de la Ley 7545, no esté sujeta al pago de un impuesto?  Qué mecanismo reales y efectivos de control y participación, puede aplicar esta Municipalidad, tratándose de la proliferación de actividades de monocultivos intensivos a gran escala, que por sus características, magnitud e impacto, deben cumplir con una serie de requisitos de tipo ambiental, puesto que en caso de un mal funcionamiento y operación, pueden provocar daños severos al medio ambiente y la salud pública?

4.   Se nos indique, si es posible para la Municipalidad, en el caso de comprobar fehacientemente que una empresa mantiene en operación y proceso un proyecto de siembra, cultivo y producción de un producto agrícola, al margen del cumplimiento previo de los requisitos establecidos por Ley, sean los comprendidos en la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley General de Salud, etc., el que esta Municipalidad practique las clausuras pertinentes del caso, en tutela del principio preventivo-pronatura reglado en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad; aunque como se dijo la actividad de agricultura no este en este Cantón sujeta al pago de un impuesto, pero si eventualmente a la obtención de una licencia comercial?

 

 

II.                            Antecedentes y jurisprudencia relacionada.

 

Parece oportuno realizar algunas precisiones en punto a la naturaleza jurídica de las patentes comerciales municipales, las cuáles pueden servir de criterio orientador para dar cabal respuesta a las anteriores interrogantes.

 

En este sentido, no está de más empezar por la definición que brinda la propia Sala Constitucional sobre ellas:

 

“V.- DE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL IMPUESTO DE PATENTE MUNICIPAL. Por su naturaleza, el impuesto municipal denominado "patente" está comprendido en la clasificación establecida en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que define al impuesto, la tasa y las contribuciones especiales; de suerte que constituye una figura tributaria, cuya naturaleza, objetivos y fines provienen de la potestad tributaria propia de las municipalidades; y en la que el hecho generador no lo constituye una prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizable, ni la renta o utilidades de los negocios o empresas que se desarrollan en una jurisdicción determinada, esto es, en un cantón, sino la expedición de la licencia para la realización de una actividad lucrativa, precisamente, en esa jurisdicción . Debe tenerse en cuenta que en reiteradas ocasiones esta Sala ha señalado que el ejercicio de una actividad lícita puede ser objeto de regulaciones por parte de la Administración (así por ejemplo en sentencias número 0143-94, 3054-96, 6066-98, 7973-99 y 6565-99), como -por ejemplo- lo sería la imposición de determinados requisitos o de tributos, caso del impuesto de ventas y la obligación de la factura timbrada. A este respecto, debe tenerse claro que la facultad impositiva del Estado está otorgada en exclusiva a la Asamblea Legislativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13.) de nuestra Constitución Política, de manera que se le confiere la facultad general de imponer los impuestos y demás cargas tributarias, y de aprobar las Municipalidades; de manera que se reconoce a las municipalidades su iniciativa en la formulación, creación, modificación y extinción de los tributos municipales; potestad de la que deriva la procedencia para gravar actividades lucrativas en su jurisdicción territorial. Así, en la sentencia número 2197-92, de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos, por primera vez este Tribunal define la patente municipal, como un impuesto por el ejercicio de una actividad lucrativa en una jurisdicción territorial determinada, esto es, un cantón específico; y determina sus elementos distintivos que derivan de su especial naturaleza jurídica: 1.- la justificación de este impuesto, que deriva de la necesidad de sufragar los costos de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, y que implican un beneficio para los negocios y comercios, tales como la seguridad, aseo, servicios de agua potable y luz, etc.; 2.- la variedad en los sistemas de este tributo, que deriva de la potestad de iniciativa de los gobiernos locales, de donde las bases imponibles serán las más variadas dependiendo de cada cantón, en unos serán las utilidades brutas, en otros las ventas brutas, en otros se establecerá una patente mínima, y en otros habrá una máxima, etc. , por cuanto depende de la decisión de las autoridades locales. En esa ocasión (sentencia número 2197-92) se consideró:

"Como en la acción se cuestiona la aplicación del llamado impuesto de patente -con el que se grava a toda actividad lucrativa que se ejerza en el cantón de Buenos Aires (artículos 96 y 98 del Código Municipal)-, concretamente al que se cobra a la producción de piña, resulta imprescindible señalar algunas notas de importancia acerca de esa materia. Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicionalmente en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local. En doctrina se llama patente al impuesto o a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo, son los más variados, pero si tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren de las leyes del impuesto de patentes a otro y las bases impositivas, pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima.

III. Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios más importantes son: a.) el de legalidad de la tributación , conocido también como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b.) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas , que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentran en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad), este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones; c.) el de generalidad , que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítimamente. Dicho de otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto, no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferencia alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario, crea una discriminación arbitraria con ella.

IV. Del examen de la ley número 7164 del trece de junio de mil novecientos noventa, se desprende que la causa del impuesto de patentes del cantón de Buenos Aires, es clara y no ofrece ninguna dificultad en su análisis, como cualquiera otra ley municipal similar. Cuando se alude a la causa, hablamos de la necesaria explicación, del motivo económico-político o político-social, es decir, el interés general que mueve a la administración de los intereses y servicios locales (artículo 168 de la Constitución Política), a dictar la norma tributaria y que en este caso, es promover el pago de todo particular que ejerza actividades lucrativas, como contribución a los gastos del Gobierno local. Concebido como impuesto que grava el ejercicio de una actividad lucrativa, la base de este tributo, debe ser, en principio, general, como ha quedado afirmado en el considerando anterior; [...]

V. [...] las leyes que regulan este tipo de impuesto pueden contener distintos hechos generadores e incluso, gravar la actividad productiva, entre otros presupuestos. Esta conclusión se deriva de la correcta interpretación de las normas que regulan la institución de este tributo en el Código Municipal que en su artículo 98, dispone que « nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal”, y en el artículo 96 idem, que señala que todas las actividades lucrativas, sujetas a licencia, deben pagar el impuesto de patente. De estos textos se desprende que las actividades lucrativas son legalmente susceptibles de ser gravadas con un tributo o impuesto de patente, quedando a criterio de la administración municipal, la estructuración de los elementos de la obligación tributaria [...]

Con la promulgación de un nuevo Código Municipal, la patente municipal encuentra su sustento jurídico general en lo dispuesto en los artículos 79 a 80 bis del Código Municipal, Ley número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho. (…)

Es en ejercicio de su potestad tributaria que se le reconoce a cada municipalidad, que se les faculta para que definan los parámetros y bases imponibles de este tributo, cuyo hecho generador siempre es el mismo, sea el ejercicio de una actividad lucrativa en una jurisdicción territorial determinada, esto es, un cantón específico . Por ello es que en cada municipalidad el impuesto a pagar es diferente.”   (Sala Constitucional, Resolución N° 15391-2003 de las quince horas con cincuenta y siete minutos del diecinueve de diciembre del dos mil tres.  Lo subrayado y resaltado no pertenece al original)

 

            Por su parte, el Código Municipal regula en las siguientes normas los aspectos generales de este impuesto:

 

 “Artículo 79. — Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado.”

 

Artículo 81. — La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.”

 

“Artículo 81 bis.—La licencia referida en el artículo 79, podrá suspenderse por falta de pago de dos o más trimestres, o bien por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad.

Será sancionado con multa equivalente a tres salarios base, el propietario, administrador o responsable de un establecimiento que, con licencia suspendida continúe desarrollando la actividad.

Las municipalidades serán responsables de velar por el cumplimiento de esta ley. Para tal efecto, podrán solicitar la colaboración de las autoridades que consideren convenientes, las cuales estarán obligadas a brindársela.

Para lo dispuesto en esta ley, se entiende por "salario base" el concepto usado en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.”

 

            En criterio de esta Procuraduría General, el otorgamiento de una patente comercial, regulada en el artículo 79 del Código Municipal, sólo procede cuando la actividad lucrativa esté comprendida en la específica ley de impuestos municipales que se emita para cada Municipio.   En otras palabras, se pueden llevar a cabo actividades lucrativas, que no requieren de la patente municipal, por no estar esas específicas actividades contempladas en el texto legal correspondiente.   Así, hemos dicho en anteriores ocasiones:

 

“Finalmente en cuanto a la interpretación que se le debe dar a los artículos 1° y 13 de la Ley, debe indicarse que ambas normas deben ser interpretadas armónicamente, ya que el artículo 1° establece el objeto del impuesto, cual es gravar con el impuesto de patente la realización de actividades lucrativas dentro del Cantón de Póas; en tanto el artículo 13 establece cuales son las actividades lucrativas que resultan afectas al impuesto. Así las cosas, no se puede exigir ni la licencia ni el pago del impuesto de patente municipal a quien no realiza actividades lucrativas dentro de la circunscripción territorial de Póas, o por la realización de actividades lucrativas no comprendidas en la clasificación contenida en el artículo 13 de la Ley.”  (Dictamen C-356-2005 del 18 de octubre de 2005.  En igual sentido, C-405-2005 del 23 de noviembre de 2005

 

            En esa misma línea de razonamiento, no es dable afirmar que el artículo 79 del Código Municipal implica una autorización para que las Gobiernos locales puedan exigir la obtención de una patente comercial para cualquier actividad, aunque ella no genere el pago del correspondiente impuesto.   La ubicación de la norma en el contexto del capítulo referente a los “Ingresos Municipales” hace dable interpretar que se trata de una norma de carácter fiscal, no de planificación o política de desarrollo.  Por ello, deviene contrario al principio de legalidad exigir que se obtenga una patente comercial para actividades no sujetas al impuesto que nos ocupa.

 

            Aún más, la eventual potestad denegatoria de una patente municipal –para las actividades que sí las requieren- está sujeta a un importante parámetro de decisión, como lo es el contenido en el artículo 81  supra citado.   Sobre él, hemos indicado en otros pronunciamientos:

 

“De la norma transcrita se desprende, expresamente, que una solicitud para el ejercicio de una actividad lucrativa o comercial que requiera del otorgamiento del permiso, sólo podría ser denegada por la Municipalidad respectiva si se presenta alguno de los siguientes supuestos: a) que la actividad que se pretenda desarrollar sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; b) que el establecimiento no reúna los requisitos legales y reglamentarios; y c) que la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.

 

       Sobre la denegatoria de patentes municipales, la Sala Constitucional ha señalado que:

 

"La negativa motivada a otorgar una patente o licencia no constituye, por si sola, una lesión a algún derecho fundamental del interesado, pues, aparte y además del razonamiento expuesto en los párrafos anteriores, es dable señalar que el otorgamiento o no de un permiso, fundamentalmente, obedece al cumplimiento de una serie de requisitos por parte del interesado, hecho este último que determina, en forma definitiva, la decisión de un sentido o en otro, previo bastanteo de las condiciones del solicitante y las circunstancias de tiempo y lugar, de tal modo que si el petente no los cumple o las circunstancias apuntadas no lo permiten, no podría en consecuencia concederse el permiso, sin que la negativa, en su caso, pueda estimarse como una pena o represión, ya que afirmar lo contrario implicaría negarle a la administración la facultad de control sobre la actividad, pudiendo cualquier persona desempeñarla en la forma que mejor le plazca y donde lo estime conveniente, lo que resultaría atentatorio de los derechos fundamentales de los demás ciudadanos y la propia vida en sociedad" (Sentencia Nº 6747-93, de las 15:12 horas del 22 de 1993).

 

       En otra sentencia posterior, la misma Sala indicó:

 

"(...) a fin de que se extienda una licencia municipal es claro que el administrado debe contar con una serie de requisitos establecidos por ley, por ello, el hecho de que en este caso concreto no se le haya otorgado la patente solicitada en razón de que la zona en que se encuentra es residencial, no es violatorio de sus derechos fundamentales, pues existen disposiciones que regulan la actividad comercial que pretende desarrollar y corresponde a la Administración velar porque se cumplan las condiciones adecuadas en los locales comerciales, sin que ello coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema de ubicación y posibles ruidos en áreas residenciales."

(Resolución Nº 960-96 del 26 de febrero de 1996).

 

       De las resoluciones transcritas se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el establecimiento deberá cumplir no sólo con los requisitos que al efecto disponga el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal tendrá que valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretenda desarrollar la actividad comercial que interese, a fin de determinar si es permitida.

 

       Ahora bien, por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, como es la libertad de comercio, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que expresamente establece el artículo 81 del Código Municipal, antes transcrito, salvo que una norma legal disponga un requisito adicional.”   (Dictamen C-259-2002 del 30 de setiembre del 2002)

 

            De lo hasta aquí expuesto podríamos arribar a las siguientes conclusiones:  por un lado, que la patente comercial regulada en el Código Municipal está referida al ejercicio de actividades lucrativas sujetas a un impuesto, actividades que se definen –sujetan desde el punto de vista tributario- en las correspondientes leyes de impuestos municipales. 

 

            En segundo lugar, que esa licencia comercial no es exigible a actividades que no estén comprendidas en las leyes de impuestos municipales, aun y cuando puedan generar un lucro a la persona que las realiza.

 

            En tercer lugar, que la patente comercial podría ser denegada, sobre una actividad sujeta a impuesto, sólo cuando se comprenda en alguno de los supuestos del artículo 81 del Código Municipal.

 

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            Por otra parte, es oportuno recordar la trascendencia de la competencia municipal de planificación sobre su territorio.  En este sentido, conviene recordar lo que ha indicado la Sala Constitucional desde larga data:

 

“I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem. En el caso que nos ocupa según consta en oficio visible a folio 102 del amparo, la Municipalidad de Nicoya no ha adoptado ningún plan local sobre zonificación para uso de la tierra. La Ley 7015 del 22 del 11 de octubre de l985 que modificó la ley 4240 a su vez reformada por la N° 5900 estableció en el transitorio II lo siguiente:

...." Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de la esta Ley. Podra además confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado, en la respectiva materia, o en parte de ella sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley..."

La planificación urbana local corresponde por disposición constitucional a las Municipalidades. La disposición transcrita autoriza al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo a confeccionar esos planes en caso de que aquellas no los haya adoptado.”  (Sala Constitucional, Resolución N° 2153-1993 de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres.  Lo subrayado y resaltado no está contenido en el original)

 

            Con mayor precisión y desarrollo, indicó en la Resolución 6706-93 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres:

 

“A) LA PLANIFICACION URBANA LOCAL.-

I).- Para el accionante los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana son contrarios a los artículos 9, 105 y 121 inciso 1) constitucionales, pues otorgan potestades ilimitadas a las municipalidades para interferir en materia reservada a la ley formal, como es la imposición de regulaciones a los derechos de propiedad y de libre empresa.- El Procurador General de la República, por su parte, estimó que el artículo 169 de la Constitución Política faculta plenamente a las municipalidades para planificar el desarrollo urbano de su localidad y que se trata en todo caso de una autorización derivada directamente de su texto, como una forma de velar por los "intereses y servicios locales".- Por esta razón es criterio de la Sala que resulta necesario concretar el concepto del término "local", al menos para determinar si la potestad de planificación urbana otorgada a los municipios dentro de sus límites territoriales, encuadra dentro de éste, o si por el contrario lo excede, en contravención de los artículos constitucionales invocados por el actor.- Ciertamente, el artículo 169 no define, ni da mayores elementos de juicio como para extraer en forma definitiva lo que debe entenderse por "intereses y servicios locales", como tampoco lo hace la Ley de Planificación Urbana o el Código Municipal; se trata en realidad de un concepto jurídico indeterminado, tal como los de "orden público" o "buenas costumbres" para citar sólo los establecidos en la propia Constitución (artículo 28 párrafo 2) o además, los de "fidelidad", "uso natural de las cosas", "urgencia", "utilidad pública", "conducta nociva", "tranquilidad", etc.- El común denominador de todos estos conceptos resulta ser el hecho de que la ley no resuelve con exactitud su contenido para su aplicación en casos concretos; y para desentrañar su contenido exacto en esos casos resulta necesario acudir -como lo afirma la más calificada doctrina- a criterios de valor y experiencia, por parte de quien corresponda aplicarlo y en última instancia del juez (Véase como referencia la sentencia de esta Sala #1684-91 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 1991).-

II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (#4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes #6575 de 27 de abril de 1981 y #6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.».-

“Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.»

III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia #5305-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".-

IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias #2153-93 de las 9:21 horas del 21 de mayo y #5305-93 de las 10:06 horas del 22 de octubre, ambas de este año).-“  (Lo subrayado y resaltado no está contenido en el original)

 

            Sólo para dar un panorama completo de la posición de la Sala Constitucional, repárese en lo dicho sobre el tema en sentencias recientes:

 

“III.-   Sobre el Plan Regulador. De acuerdo con el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde la administración de los intereses y servicios locales. En relación con ese numeral, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, determina que corresponde a éstas planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de sus respectivos ámbitos territoriales, lo cual deben llevar a cabo a través del dictado de Planes Reguladores. Éstos se tratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos, vías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros. En tal sentido, estos planes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo que se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia número 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de julio del dos mil seis).” (Sala Constitucional, Resolución N°  6512-2008   de las  quince horas veinticuatro minutos del veintidós de abril del dos mil ocho.   Lo subrayado y resaltado no está contenido en el original)

 

            En consonancia con lo desarrollado por la Sala Constitucional, ha indicado esta Procuraduría General

 

“… lo primero que debe tenerse presente es que el ordenamiento jurídico costarricense tiene normativa expresa para que los cantones administrados por las Municipalidades del país puedan desarrollarse de una manera armónica y planificada, y en la que el bienestar individual de las personas, a todo nivel, se alcance sin desmedro de los intereses colectivos y públicos existentes.

 

       En ese sentido, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, se constituye en herramienta esencial dentro del desarrollo urbanístico del país. Mediante ella se persigue: “a) La expansión ordenada de los centros urbanos; b) El equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el rural, por medio de una adecuada distribución de la población y de las actividades económicas; c) El desarrollo eficiente de las áreas urbanas, con el objeto de contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos; y d) La orientada inversión en mejoras públicas” (artículo 2° de esa Ley).

 

“Como instrumento de desarrollo, la Ley No. 4240 estableció la figura del plan regulador para lograr la planificación del territorio de manera local en cada uno de los cantones del país:

 

“Artículo 15.-

Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. ”

 

       Sobre los planes reguladores ha indicado nuestra Sala Constitucional:

 

“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.” (Voto No. 11900-2007 de 21 de agosto de 2007.

 

       Así entendidos, los planes reguladores se convierten en medios eficaces para el adecuado desarrollo urbanístico al tener fuerza normativa lo en ellos dispuesto:

 

“Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.”  (Sala Constitucional, Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006)

 

       Igualmente, ha indicado la Procuraduría General de la República:

 

       “… los planes reguladores que emitan las Municipalidades en ejercicio de su competencia prevalente en materia de planificación urbana, en su conjunto, tienen carácter normativo y, en consecuencia, obligan a los propietarios de los fundos que se ubiquen dentro de la jurisdicción respectiva, y a la misma Autoridad que los dicta.”  (Dictamen C-178-99 de 3 de setiembre de 1999).

 

       Como plan regulador, la Ley de Planificación Urbana entiende “ el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”  (artículo primero).

 

De conformidad con el artículo 16 de esa misma Ley, el plan regulador contendrá, por lo menos los siguientes elementos:

 

“a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar;

 

b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;

 

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

 

d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales del transporte;

 

e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar;

 

f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y

 

g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.”

 

       Como puede verse, el plan regulador, más que un mero conjunto de normas, se constituye en un verdadero instrumento jurídico que define para el presente y para el futuro cuál es el tipo de desarrollo local que se desea y que enrumbará, entre otras, las políticas municipales y las iniciativas particulares.

 

       En ese tanto, debe quedar claro que el desarrollo de las comunidades enmarcadas dentro de un plan regulador debe darse dentro de los lineamientos y disposiciones de éste; y no al revés, es decir, someter al plan regulador a un proceso constante de modificación porque el crecimiento sin orden y a espaldas de la ley significaron un cambio no deseado de las condiciones originales.

 

       La Ley de Planificación Urbana sí prevé la posibilidad de que un plan regulador pueda ser modificado, de conformidad con su artículo 17, párrafo final, previo cumplimiento de los requisitos en él dispuestos:

 

“Artículo 17.-

 

Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

 

1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;

 

2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;

 

3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y

 

4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

 

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos. ”

 

       Pero deben cuidar las Municipalidades que las modificaciones a los planes reguladores se hagan conforme a criterios objetivos o científicos de la realidad territorial y no con base a razonamientos arbitrarios o empíricos, o para disfrazar de legalidad situaciones anómalas.

 

       Téngase en cuenta al efecto lo preceptuado en los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto a discrecionalidad administrativa:

 

“Artículo 15.-

 

1. La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. (…)

 

Artículo 16.-

 

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. (…)”

 

       De no hacerse así, lo que tendríamos es un plan regulador que lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.”   (Dictamen C-243-2008 del 15 de julio del 2008)

 

            Con fundamento en las anteriores anotaciones, es dable concluir que el tema de la regulación del uso del suelo, en el ámbito municipal, es materia reservada a los planes reguladores.  Dentro de esos posibles usos, está el que se pueda dar para la producción agrícola, tal y como lo avala y se deriva de la relación de los artículos 16 inciso c), 19, 21 inciso 1) y 24 inciso a) de la Ley de Planificación Urbana.

 

            Por ende, en lo que se trata de eventuales limitaciones para que se siembren determinados tipos de cultivos, ello debe verse reflejado en el correspondiente plan regulador municipal, sujeto a las precisiones que de seguido se indicarán.

 

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III.                         Análisis de las interrogantes y conclusiones.

 

            Con fundamento en lo expuesto, pasamos a evacuar sus interrogantes, en el mismo orden que fueron formuladas:

 

1.        La Municipalidad de Guácimo no puede ordenar (en el sentido de “promover”, o “restringir”) el ejercicio de cualesquiera actividades lucrativas a través de las patentes comerciales a que se refiere el artículo 79 del Código Municipal.   Los permisos que dicha norma regula, versan sobre un impuesto de carácter territorial, aplicable a las actividades previamente comprendidas en las respectivas leyes de impuestos municipales que se hayan aprobado por la Asamblea Legislativa.  Proceder en contra de esta conclusión sería como avalar un acto cuyo fin esté desviado (artículos 131 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública)

 

2.        Se puede considerar “… el cultivo, desarrollo y producción de monocultivos a gran escala, cuyo fin sea la venta y comercialización en general…” como una actividad comercial sujeta al impuesto de patente en la medida en que la ley de impuestos municipales correspondiente así lo establezca expresamente.

 

3.       a.   La Municipalidad de Guácimo no puede ampararse en la competencia del artículo 79 del Código Municipal para supeditar la realización de una actividad agrícola a la obtención de una patente, si esa actividad no se encuentra expresamente comprendida en la Ley N° 7545 del 21 de setiembre de 1995 (Ley de Tarifas de Impuestos Municipales del Cantón de Guácimo).  La patente que se requiere por el particular es la consecuencia de una imposición legal, y se traduce en el pago de un impuesto.   Si la actividad no está contemplada en la lista de actividades sujetas al impuesto (artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), no requiere pagar el impuesto y, por ende, tampoco la obtención de la patente.   La acreditación de que la actividad cuente con los permisos pertinentes del Ministerio de Salud o del Ministerio del Ambiente está implícita en la potestad de vigilancia de la Municipalidad sobre cualquier actividad privada que se realice en su jurisdicción, lo cual no es sinónimo de que pueda añadir o crear un nuevo requisito, mucho menos a través de las patentes comerciales que se regulan en el artículo 79 del Código Municipal, pues desvirtuaría la esencia tributaria de la norma.

 

b.                    Es competencia de la Municipalidad el determinar si la actividad agrícola que se realiza en su circunscripción territorial se enmarca dentro del concepto de “… procesamiento de productos agrícolas…”  tal y como se regula en el artículo 14 inciso a) de la Ley N° 7545.  Tómese en cuenta que el término “procesar” se define como “Someter a un proceso de transformación física, química o biológica.”[1] , lo cual puede servir de parámetro de interpretación del texto normativo (ver artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública y 10 del Código Civil)

 

c.                    No es posible que la Municipalidad de Guácimo solicite una patente de las que regula el artículo 79 del Código Municipal a actividades que no estén comprendidas en la Ley N° 7545.  Las actividades agrícolas que por su magnitud o trascendencia ambiental deban requerir autorizaciones o permisos ambientales –v.g. estudio de impacto ambiental- están sujetas a la fiscalización y vigilancia de las autoridades del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.   Ahora bien, si lo que interesa a la Municipalidad es  regular el tipo de cultivo, ello deberá ser adoptado en un plan regulador municipal.  Advierte esta Procuraduría General, adicionalmente, que la limitación o restricción absoluta para cierto tipo de actividad debe estar debidamente fundamentada (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública), y sustentada en criterios técnicos y científicos que aconsejen o justifiquen la decisión (artículos 15, 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública), so pena de que la decisión pueda ser atacada por irrazonable, parámetro de constitucionalidad de los actos públicos, lo cual es predicable de los planes reguladores municipales.

 

4.        La Municipalidad tiene competencia para fiscalizar el buen funcionamiento de las actividades que se despliegan en su cantón.   Al efecto, podría cerrar instalaciones o predios que se dediquen a actividades sin contar con los permisos sanitarios y medioambientales que les sean requeridos, en atención al volumen, peligrosidad o incidencia en la salud humana que aquellos tengan.  Esto en aplicación de los poderes de policía que le son consustanciales a la Corporación.  Sin embargo, si esas actividades cuentan con los permisos al día, y la Municipalidad estima que están realizando las labores en contradicción con lo autorizado, lo que procede es la interposición de denuncias ante las autoridades pertinentes para que aquellas realicen la comprobación y determinación de las medidas a adoptar, incluso el cierre o paralización de las actividades.

 

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            En la forma expuesta dejo evacuada la consulta formulada por el Concejo Municipal del Guácimo.

 

          Atentamente,

 

 

          Iván Vincenti Rojas

          Procurador

 

 

IVR/mvc