C-079-2009

20 de marzo de 2009

 

Señora

Kattia Solórzono Hernández

Alcaldesa

Municipalidad de Cañas

 

Estimada señora:

 

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio sin número, recibido en esta Procuraduría el día 13 de marzo pasado.

 

I.                   Objeto de la Consulta:

 

Mediante el oficio arriba indicado, se solicita a esta Procuraduría “autorización para declarar nulo el visado del plano N° G-UN MILLON CIENTO VEINTITRES MIL OCHOCIENTOS VEINTIDOS”.

 

Al efecto, se señala a en su misiva que el Departamento de Catastro de esa Corporación Municipal otorgó el visado al plano supra indicado, ante la solicitud de la Sra. xxx para trámite de información posesoria.

 

El plano referido, incluyó parte de un terreno que se encuentra inscrito a nombre del Estado, y que recientemente se autorizó su donación a esa Municipalidad mediante Ley 8481. 

 

De suerte que, ante tales hechos, estima la consultante que es evidente que el Departamento de Catastro incurrió en gravísimo error al otorgar el visado en cuestión, pues “por su condición de bien público el terreno nunca podría ser objeto de información posesoria”

 

            En razón de lo indicado, se solicita a este órgano Asesor autorización para que la Municipalidad de Cañas declare la nulidad evidente y manifiesta del visado del plano de referencia.

 

II.-IMPOSIBILIDAD DE RENDIR DICTAMEN FAVORABLE SOLICITADO

 

Este Órgano Asesor ha indicado en anteriores oportunidades que para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos subjetivos, prevista en el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública, es necesario el inicio de un procedimiento administrativo ordinario, tal y como se regula en los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General indicada, dando cabal cumplimiento a los principios y garantías del debido proceso.  Procedimiento y garantías que deben ser constatados por esta Procuraduría mediante la revisión de expediente administrativo respectivo.

 

            Sobre el particular, el dictamen C-430-2008 de 8 de diciembre de 2008, señaló:

 

“(…) Examinadas las actuaciones que constan en el expediente administrativo, esta Procuraduría considera que no es posible rendir el dictamen favorable solicitado para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta sobre la cual versa este asunto.

 

En ese sentido, debemos indicar que el artículo 173.3 de la Ley General de Administración Pública dispone que “Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas”.

 

Dentro del trámite para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría cumple básicamente dos funciones: constatar que el procedimiento administrativo llevado a cabo haya cumplido con los principios y garantías del debido proceso; y, posteriormente, verificar la existencia y magnitud del vicio que, a criterio de la Administración, genera una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

 

En la eventualidad de que la Procuraduría –actuando en estos casos como contralor de legalidad– constate que en el procedimiento administrativo, previo a la declaratoria de nulidad, se han incumplido formalidades sustanciales, y que con ello se ha afectado el derecho de defensa del administrado, o se ha cambiado la decisión final en aspectos importantes (artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública, sentencia de la Sala Primera n.° 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo de 2002), no le sería posible emitir el dictamen favorable para la declaratoria de nulidad que se pretende.

 

En el caso en estudio, consta que durante la sustanciación del procedimiento administrativo se incurrieron en una serie de yerros sustanciales, que conculcaron el derecho de defensa del señor VARGAS HERRERA. De seguido, procederemos a puntualizar los vicios detectados en el procedimiento administrativo.

 

En primer lugar, es notorio que no se ha identificado correcta y acertadamente el acto que la Administración pretende anular en sede administrativa.

 

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido conteste en apuntar en que la identificación puntual y detallada del acto administrativo que se pretende anular, es una exigencia que se impone como garantía del debido proceso. Al respecto, conviene citar lo establecido en el dictamen C-109-2005 de 14 de marzo de 2005:

“1. Se ha determinado que violenta la garantía del debido proceso la omisión de una adecuada identificación del acto administrativo que se pretende anular.  En otras palabras, que es requisito que el procedimiento administrativo identifique con claridad no sólo las razones o argumentos jurídicos en que se hace descansar la duda sobre la validez del acto, sino que se identifique concretamente (y que conste en el expediente) esa manifestación de voluntad.  Se indica lo anterior en virtud de que llama a confusión si la Imprenta Nacional pretende la nulidad del Acuerdo Firme N° 974-09-04, de la Sesión Ordinaria N° 105 del 22 de setiembre del 2004, o también, contra los actos publicados en fecha 19 de noviembre del 2004, tanto La Gaceta como en La República.”(En este mismo sentido: C-277-2005 de 4 de agosto de 2005, C-0028-2004 de 23 de enero de 2004, C-031-1998 de 24 de febrero de 1998, C-069-1996 de 6 de mayo de 1996)

En este orden de ideas, conviene señalar que el derecho del administrado – titular del derecho subjetivo eventualmente anulado – a una defensa amplia y efectiva, requiere que la Administración singularice o distinga, de forma indubitable, el acto administrativo que se pretende anular. Efectivamente, es claro que una defectuosa individuación del acto – o del todo su omisión – constituye un impedimento para que el administrado pueda exponer los argumentos de defensa que considere pertinentes, y para que pueda ofrecer la prueba que estime relevante.

 

Por demás está decir que la identificación clara y precisa del acto administrativo a anular, también viene impuesta por el propio artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el cual en su primer párrafo claramente demanda que la Administración que determine la necesidad de acudir al procedimiento establecido en el artículo 173 citado, establezca cuál es el acto administrativo declaratorio de derechos que, en su criterio, adolece del vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Citamos el primer párrafo del numeral 173:

“Artículo 173.-

 

1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.”

Efectivamente, el examen de la existencia de un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, requiere que se determine cuál es el acto que se pretende viciado. Sin la correcta identificación de este acto, el juicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta no es posible.

 

En todo caso, resulta obvio que la identificación del acto administrativo es necesaria a fin de establecer si se ha cumplido el plazo de caducidad para el ejercicio de la potestad de revisión oficiosa, el cual se encuentra establecido en el cuarto párrafo del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Consecuencia de lo anterior, es que el requisito de la identificación del acto, no se subsana mediante la incorporación en el expediente de vagas referencias al “acto declaratorio de derechos”. Por el contrario, la singularización del acto a anular, requiere al menos la determinación de la hora y fecha de su dictado, el órgano que lo emitió, y por supuesto, la incorporación del mismo al expediente, o al menos de su copia certificada.

 

En el caso en examen, la Administración no se ha ocupado de singularizar e identificar el acto administrativo declaratorio de derechos que se pretende anular. (…)

 

En segundo lugar, no se ha cumplido a cabalidad con el plazo de quince días hábiles que debe mediar entre la citación a la audiencia oral y privada, y su efectiva celebración.

 

En este sentido, es un hecho de simple constatación que entre el momento en que el señor Vargas Herrera, recibió la comunicación que lo convocó a la audiencia oral y privada – sea el 3 de octubre de 2008 – y la efectiva celebración de la audiencia – sea el 24 de octubre de 2008 -, apenas transcurrieron 14 días hábiles. Esto a contrapelo del numeral 311 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que el plazo mínimo que debe mediar entre uno y otro acto es de quince días hábiles. (En este sentido, ver el dictamen C-418-2007 del 26 de noviembre de 2007.

 

Finalmente, consta que el órgano director incorporó al expediente prueba documental, a pesar de que ya hubiese concluido la audiencia oral y privada, y agotado, por consecuencia, la oportunidad procesal para producir prueba dentro del expediente.

 

Ya este Órgano Superior Consultivo ha tenido la oportunidad de pronunciarse en el sentido de que, tratándose de un procedimiento tendiente al dictado de un acto que pudiere producir daño a las partes, la regla general establecida por la Ley General de la Administración Pública, consiste en que la evacuación de la totalidad de la prueba documental, testimonial, pericial y otras,  debe concentrarse en una única audiencia oral y privada. Es decir que la celebración de la audiencia prevista en el numeral 218 de la Ley General, es el momento procedimental oportuno para evacuar y recibir la prueba, así como los alegatos de las partes.  Esto según doctrina del artículo 309 de la Ley General. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en el dictamen C-418-2007 del 26 de noviembre de 2007:

 

“Finalmente, la Ley General de la Administración Pública, como regla general, prevé que se realice una única audiencia durante la cual debe concentrarse la totalidad de la prueba a evacuar. De allí que la ley establezca la obligación de la Administración de preparar la audiencia de tal forma que sea útil. Es decir, que el órgano director debe preparar, de previo a la audiencia, toda la prueba a examinar, la cual debe ser dada a conocer a la parte interesada en la resolución que le intima y comunica la fecha de la audiencia oral y privada.”

 

Por supuesto, sin perjuicio de que la Administración por vía de excepción tenga la posibilidad de convocar una segunda y última comparecencia para recibir nueva prueba o introducir nuevos hechos. Esto siempre y cuando haya sido imposible dejar listo el expediente para la decisión final. Sobre el tema, es oportuno tener en consideración los ordinales 312 y 319 LGAP:

 

“Artículo 312.-

1. La Administración preparará la comparecencia en forma que sea útil, para lo cual con la citación deberá enumerar brevemente toda la documentación pertinente que obre en su poder, indicar la oficina en la que podrá ser consultada y ponerla a disposición de los citados y de las partes.

2. Igualmente la citación prevendrá a las partes que deben presentar toda la prueba antes o en el momento de la comparecencia, si todavía no lo han hecho.

3. Toda presentación previa deberá hacerse por escrito”.

 

“Artículo 319.-

1. Terminada la comparecencia el asunto quedará listo para dictar el acto final, lo cual deberá hacer el órgano competente dentro del plazo de quince días, contado a partir de la fecha de la comparecencia, salvo que quiera introducir nuevos hechos o completar la prueba en cuyo caso deberá consultar al superior.

2. Este decidirá en cuarenta y ocho horas y si aprueba fijará un plazo máximo de quince días más para otra comparecencia.

3. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de los plazos máximos fijados en los artículos 261 y 263.

4. Será prohibido celebrar más de dos comparecencias”. (El subrayado no es del original)

En el presente caso, la consultante omite acompañar a su gestión el expediente del procedimiento administrativo que debió levantar de previo a la remisión de su gestión a esta Procuraduría. Es más, no se hace referencia alguna a la realización de dicho procedimiento administrativo por parte del órgano competente, a efecto de determinar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el cual se haya concedido audiencia al administrado involucrado en la situación, con la finalidad de que éste ejerza su derecho de defensa, lo que hace presumir que se ha omitido esta etapa sustancial del trámite previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y consecuentemente, hace inatendible la presente gestión, hasta tanto se cumpla con el aspecto referido.

            Sin perjuicio de lo antes indicado, esto es, la imposibilidad de dar trámite a su gestión por no observarse correctamente el trámite previsto en el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública, se desprende del contenido del oficio remitido por esa Corporación Municipal que un particular ha cercado y se encuentra ejerciendo actos de posesión sobre un bien inscrito a nombre del Estado, y cuya donación a esa Corporación Municipal ha sido autorizada mediante ley.

Siendo ello así, resulta indispensable que esa Corporación Municipal realice a la brevedad posible el trámite previsto para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta establecido en el artículo 173 de reiterada referencia a efecto de anular el visado municipal indicado antes.

 

Pero además, al estar siendo objeto de perturbación un bien de la Administración Pública por parte de un particular, deberán tomarse las medidas legales pertinentes para reinvindicar los límites del referido inmueble, para lo cual deberá esa Corporación Municipal coordinar al efecto con esta Procuraduría.

II.                CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, en vista de que no se advierte el inicio del procedimiento administrativo previo que establece el artículo 173 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, que sirva de base a la gestión que nos ocupa, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el dictamen favorable previsto en el numeral indicado.

De usted, atentamente:

 

 

Sandra Sánchez Hernández

           Procuradora Adjunta

 

 

SSH