C-092-2009

30 de marzo de 2009

 

Licenciado

Ángel Méndez Castro

Auditor

Municipalidad de Naranjo

 

Estimado señor:

 

       Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° Audi-MN-CO-35-2008 de fecha 11 de junio del 2008, mediante el cual realiza las siguientes consultas:

 

1.       Si es procedente el pago de anualidades a los alcaldes municipales por el periodo para el cual fueron elegidos en las Municipalidades, además, si deben las Municipalidades reconocerle las anualidades por haber laborado años antes en otra institución pública. De proceder el pago  ¿Cuál sería el trámite que deben realizar los alcaldes ante las municipalidades para obtener este beneficio?

 

2.             Si procede el reconocimiento de salario escolar y aguinaldo sobre esas anualidades, en el caso que estamos mencionando en el punto (1).

 

3.             Si procede la compensación de vacaciones para los alcaldes municipales.

 

          Antes de entrar a resolver el fondo del asunto consultado, ofrecemos nuestras disculpas por la tardanza en la emisión del presente dictamen, lo cual ha sido motivado por la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho.

 

I.                   PAGO DE ANUALIDADES A LOS ALCALDES MUNCIPALES

 

En cuanto a la procedencia o no del pago de anualidades a los alcaldes, nos permitimos señalar que ya este Órgano Asesor se ha pronunciado en otras ocasiones sobre el tema. Incluso, en respuesta a una gestión efectuada por el Consejo de la Municipalidad de Naranjo, emitimos el dictamen N° C-334-2008 de fecha 17 de setiembre del 2008, cuyas consideraciones –por la directa relación que guardan con la primera de las interrogantes que aquí nos ocupa- trascribimos a continuación:

 

" 1)     Criterios externados por la Procuraduría respecto al tema:

 

En múltiples ocasiones este Órgano Consultivo se ha pronunciado respecto a la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales, indicando que dichos funcionarios tienen un carácter gerencial “sui generis”, en razón del cual no se encuentran sujetos al régimen salarial de los funcionarios públicos comunes y que a estos se les aplica el régimen establecido en el artículo 20 del Código Municipal.

 

Respecto a las características especiales de los cargos gerenciales, dentro de los cuales se encuentra el caso de alcalde municipal, la Sala Constitucional  ha indicado:

 

"A pesar de lo que se ha dicho antes, la Sala sí ha tenido ya ocasión de fijar su opinión acerca de si la ubicación de un funcionario público en el nivel gerencial es un elemento idóneo para justificar una regla de trato diferenciado en materia de organización y condiciones del trabajo (respecto de los funcionarios que se encuentran en niveles inferiores de la estructura administrativa). Así, en la resolución No. 564-I-94 de las catorce horas con cuatro minutos del nueve de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, expresó lo que sigue:

 

"II.- Para la resolución de este caso, resulta de mucha importancia destacar la abundante jurisprudencia -judicial y administrativa- vertida, en el sentido de que los funcionarios ubicados en el "nivel gerencial" de las instituciones autónomas son considerados representantes del patrono -el Estado- y en tal concepto, obligan a éste en sus relaciones con los servidores del ente, de tal modo que los incrementos salariales acordados para los empleados no pueden disfrutarlos y su estipendio, en consecuencia, debe ser revisado con arreglo a un procedimiento distinto de aquellos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Nº 2308-95 de las 16:03 Hrs. del 9 de enero de 1995).

 

      

Tomando en consideración las características “sui generis” del cargo de alcalde municipal, esta Procuraduría en el Dictamen C- 276-98 del 18 de diciembre de 1998, expresó lo siguiente:

 

"Con la entrada en vigencia de la Ley Nº 7794 (nuevo Código Municipal), se le denominó "alcalde municipal" al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política. Dicho funcionario, efectivamente, vino a sustituir al anterior ejecutivo municipal, con algunas innovaciones en el régimen jurídico aplicable, fundamentalmente en lo tocante al sistema de elección y de destitución. Al igual que el anterior ejecutivo municipal, se trata de un funcionario de nombramiento de plazo fijo que puede ser reelecto, excluido además del régimen de carrera administrativa municipal, que regula las relaciones de empleo entre los servidores y la administración municipal. Se trata entonces de un funcionario con características especiales cuyas atribuciones y obligaciones están debidamente establecidas en la ley. En este sentido, es posible adjudicarle a dicho funcionario, dada la especial naturaleza que también se le asignó en la nueva legislación municipal, la observancia de las consideraciones que tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa habían señalado para el caso del anterior ejecutivo municipal.

 

Es claro, de conformidad con la jurisprudencia Constitucional anteriormente transcrita, que funcionarios con la especial naturaleza que cobijaba al anterior ejecutivo municipal, así como al actual alcalde municipal, (denominados de "nivel gerencial" y de carácter "sui generis") se encuentran en condiciones distintas de las que les son propias al común de los servidores. Por ello, la Sala admite en esos casos, exceptuarlos de las regulaciones y garantías que protegen al resto de los servidores, justificando un "trato diferenciado en materia de organización y condiciones de trabajo", respecto del servidor ordinario.”

 

En esa misma línea y específicamente respecto a la improcedencia del pago de anualidades a los alcaldes municipales,  hemos indicado:

 

"El Capítulo II del nuevo Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998 regula en los artículos 14 a 20 la figura del Alcalde Municipal, actual denominación dada al anterior Ejecutivo Municipal.

Por disposición del numeral 14, el Alcalde Municipal es el mismo funcionario ejecutivo previsto en el numeral 169 constitucional, con la diferencia de que su nombramiento en el cargo público será de elección popular (Artículo 12), lo que ocurrirá a partir del año 2002. Igualmente, ostenta la representación legal de la respectiva municipalidad (Artículo 17, inciso n). Su nombramiento será por cuatro años, podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables.

 

El artículo 20 define al Alcalde Municipal como un funcionario de tiempo completo y su salario se ajustará de acuerdo con cada presupuesto ordinario municipal, a la tabla salarial creada por ese mismo numeral, remuneración que podrá incrementarse en un diez por ciento anual.

 

Asimismo se dispuso que estarían sujetos al régimen de dedicación exclusiva, calculado sobre el salario base y la condición profesional de cada alcalde. (…)

 

A partir del año 2002, dicho funcionario será nombrado por elección popular y por un período o plazo fijo igualmente de cuatro años, pudiendo ser reelegido por otro plazo igual. Asimismo, se trata de un funcionario público excluido del Régimen de Servicio Civil. (Ese período da inicio el primer lunes del mes de febrero de 2003).

 

Asimismo, se trata de un funcionario público excluido del Régimen de Servicio Civil."

 

(…)

 

Finalmente, y mediante pronunciamiento 0J-021-2003 se ratificaron las anteriores consideraciones y se concluyó que no es posible el reconocimiento de aumentos anuales para los Alcaldes Municipales.

 

En esta oportunidad se manifestó:

 

"Fundamentalmente en lo que interesa a este estudio, son varias las hipótesis que se extraen de la norma transcrita, por virtud de los cuales se define el salario que podría devengar un Alcalde, a saber:

 

1.             En primer lugar, la norma establece que el salario del Alcalde se ajustará dentro de los cánones presupuestarios establecidos allí, por lo que éstos supuestos no merecen mayor análisis. El texto es categórico en predeterminar la base salarial que correspondería aplicarse al Alcalde, según se encauce en alguno de los renglones taxativamente presentados en la tabla, lo que no suscita duda en cuanto a su normativización en la práctica.

 

2.       Obtenido el rango salarial correspondiente, según la tabla que dicha norma presenta, se acota en el siguiente párrafo que anualmente se podrá aumentar hasta en un 10% el salario del Alcalde cuando se presenten las mismas condiciones para el aumento de las dietas de los regidores y síndicos, según lo dispone el artículo 30 Ibídem; que dicho sea de paso observar, esta disposición fue reformada mediante Ley Número 7888 de 29 de junio de 1999. (…)

 

Queda claro de lo transcrito, en relación con el numeral 20 de análisis, que tal aumento no sólo constituye una potestad del Concejo para otorgarlo, sino que procedería siempre y cuando el presupuesto ordinario de la Municipalidad del correspondiente período haya aumentado respecto del año anterior, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado en el 20%. En otras palabras, la posibilidad de ese aumento debe entenderse bajo dos supuestos categóricos, cuales son: el sustento económico originado de las condiciones previstas en la recién citada norma y la propia voluntad de la Municipalidad de concederlo. (…)  

 

Amén de lo dicho, hay que enfatizar que, una vez conseguido los dos presupuestos anteriores, (voluntad del Concejo y la justificación real para proceder al aumento del 10%) débese contar con la autorización previa de la Contraloría General de la República para la validez del acto final de interés en este aparte, al tenor de lo que dispone tanto el Capítulo IV del Código Municipal, así como las disposiciones de la Ley No. 8131 de 18 de setiembre del 2001, denominada "Ley de Administración Financiera de la República de Costa Rica". En ese mismo sentido, este Despacho ha enfatizado: 

 

"… debe tenerse en cuenta que para la validez de tal aumento, se requiere la verificación -por parte del Concejo- de la existencia de contenido presupuestario con el cual se pueda cubrir la erogación. Egreso -de fondos públicos- que debe ser sometido a la aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone el mismo Código Municipal para los presupuestos municipales ordinarios y extraordinarios:

 

"Artículo 97.-

 

El presupuesto ordinario y los extraordinarios de las municipalidades, deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República. El presupuesto ordinario deberá remitirse a más tardar el 30 de setiembre de cada año y los extraordinarios, dentro de los quince días siguientes a su aprobación. Ambos términos serán improrrogables."

 

(Ibídem)

 

Finalmente, de la lectura del tercer párrafo del artículo 20 en consulta, se extrae, sin forzamiento alguno, que el salario del Alcalde no podrá ser inferior al salario máximo existente en la planilla general de la Municipalidad, más un diez por ciento.

 

Sin embargo, en apariencia, el quid de este aparte, podría surgir del propio vocablo "salario máximo" en cuanto a su aplicación en la práctica.

 

Pero ello no ofrece ninguna confusión, en tanto es bien claro que dentro de ese concepto categórico, se engloba no sólo el sueldo previsto en la escala salarial correspondiente, sino todos aquellos rubros o sobresueldos, que a la postre no procederían jurídicamente otorgarlos al Alcalde de manera individual, tales como las anualidades – Ver, Dictamen C-276-98 de 18 de diciembre de 1998- y otros, que no son del caso analizarlos en este estudio; mas que, al conformar cada uno de esos tópicos en el mayor salario, éste debe ser considerado para el que debe percibir el Alcalde, según lo dispone el párrafo de mención. 

 

Por consiguiente, para los efectos útiles de la disposición en comentario, debe estimarse el salario máximo que percibe un funcionario de la Municipalidad en los términos expuestos supra, más el referido porcentaje del 10%, que es en última instancia lo que ordena el artículo 20 para que ese funcionario pueda percibir su salario conforme a la clara letra de la disposición, que no da pie para otra clase de interpretación.

 

De manera que, y en palabras del célebre maestro Alberto Brenes Córdoba "…cuando el sentido de una ley no es dudoso sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esta facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula: "aunque la ley sea dura, siempre es ley" Dura Lex, sed lex." ("Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1974, p.42). (C-022-2000 del 9 de febrero del 2000)

 

Tal y como se desprende de la jurisprudencia transcrita, esta Procuraduría reiteradamente ha sostenido que resulta improcedente el pago de anualidades a los alcaldes municipales y así lo hemos expresado también en los Dictámenes C-026-1996, C-141-1999, C-070-2008 y C-087-2006. De este último nos interesa destacar la parte que se transcribe a continuación:

 

“II.      SOBRE LA IMPROCEDENCIA DEL PAGO DE ANUALIDADES A LOS ALCALDES MUNICIPALES

 

Analizado de nuevo el punto sobre el cual se solicita nuestro criterio, debemos indicar que la posición asumida por este Despacho en los pronunciamientos citados en el apartado anterior es la correcta, por lo que debe mantenerse.

 

En ese sentido, nótese que el artículo 20 del Código Municipal prevé para el Alcalde un régimen salarial propio.  Su salario base varía dependiendo del presupuesto de la municipalidad para la cual presta sus servicios. 

 

Los incrementos anuales también se rigen por esa disposición especial, pudiendo llegar a decretarse, según las circunstancias, hasta en un 10% anual.  Tiene previsto su propio régimen de dedicación exclusiva.   Autoriza -en caso de que le sea más favorable- optar por un salario total que sea un 10% mayor al más alto pagado por la municipalidad.  Permite que los Alcaldes pensionados que no renuncien a la pensión, reciban un 50% adicional sobre el monto de aquélla, a título de gastos de representación. 

 

Partiendo de lo anterior, es improcedente admitir que al salario de los Alcaldes se le sumen otros rubros, como el pago de anualidades, previstos para servidores que no tienen un régimen salarial especial.

 

Ya en nuestro dictamen C-174-99 citado, habíamos sostenido que el régimen salarial de los Alcaldes, con sus ventajas o desventajas, es independiente de los regímenes salariales dispuestos para el resto de los servidores públicos.  Por ello, no es posible combinarlos para aplicar al primero los rubros salariales no previstos expresamente en el artículo 20 del Código Municipal.

 

En la consulta, se solicita “… tener presente la necesidad de mantener la unidad estatal y evitar un trato discriminatorio, pues en aplicación del principio de igualdad contenido en el artículo 33 constitucional; todos los funcionarios públicos somos iguales ante la ley”.

 

 

Al respecto, debemos indicar que el principio de igualdad al que se hace referencia, no obliga al legislador ni al intérprete jurídico a tratar todas las situaciones de la misma manera; por el contrario, tal y como lo ha resuelto reiteradamente la Sala Constitucional “… la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas…” (sentencia n.° 5797-98).   En el mismo sentido, esa Sala ha indicado que el artículo 33 constitucional “… prohíbe hacer diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, sin que pueda pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales…” (sentencia n.° 8429-98).            

 

En el presente caso, es evidente que no es posible dar a los Alcaldes Municipales el mismo tratamiento que se otorga al resto de los servidores públicos en lo que concierne al reconocimiento de anualidades, pues su régimen salarial es distinto al de éstos últimos, sin que por ello pueda afirmarse que se incurre en una discriminación contraria a derecho.” (C-087-2006 del 2 de marzo del 2006)

 

(…)

 

II.        CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con lo expuesto, tal y como se ha venido señalando en ocasiones anteriores por este Órgano Consultivo, los alcaldes municipales se encuentran sujetos al régimen salarial especial establecido en el artículo 20 del Código Municipal.

 

En consecuencia, los incrementos anuales también se rigen por esa disposición especial (pudiendo llegar a decretarse, según las circunstancias, hasta en un 10% anual) de forma tal que resulta improcedente sumar al salario de los Alcaldes otros rubros –como el pago de anualidades previsto en la Ley de Salarios de la Administración Pública– que son aplicables para los servidores que no tienen un régimen salarial especial.”

 

Ahora bien, de conformidad con lo expuesto, en respuesta a las interrogantes planteadas respecto al tema del pago de anualidades a los alcaldes, debemos indicar que -tal y como claramente hemos señalado en ocasiones anteriores- no resulta procedente el pago de anualidades a los alcaldes municipales por el periodo para el cual fueron elegidos en las municipalidades, ni por haber laborado años antes en otras instituciones públicas.

 

En razón de lo anterior, surge como consecuencia lógica que tampoco podría caber el pago de otros rubros como el salario escolar y aguinaldo calculados sobre las anualidades, dado que, como quedó establecido, ese plus previsto en la Ley de Salarios de la Administración Pública no es aplicable a los alcaldes, de tal suerte que no existe esa “base” de aumentos anuales sobre la cual pueda pretenderse calcular el pago de otro tipo de beneficios salariales. Con lo anterior se tienen por evacuadas las dos primeras interrogantes planteadas en su consulta.

 

II.                SOBRE LA COMPENSACIÓN DE LAS VACACIONES DE LOS ALCALDES MUNICIPALES

 

Pasando a este segundo aspecto, en primer lugar es necesario señalar que el derecho a las vacaciones ha sido reconocido en nuestra Constitución Política como un derecho fundamental de todo trabajador por cuenta ajena, y que dicho derecho cumple una doble función: por un lado, le asegura al trabajador un periodo de descanso para recuperar su energía física y mental -lo cual beneficia  su salud- y por otro, beneficia al patrono, ya que permite un mejor rendimiento en el desarrollo de las labores cuando el trabajador se reintegra a su puesto. En ese sentido, la Sala Constitucional ha esbozado las siguientes consideraciones al respecto:

 

“… pues el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución) , b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores.” (Sentencia No. 5969-93 de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993)

 

Ahora bien, respecto al caso particular de los alcaldes municipales, debemos indicar que no existe normativa legal ni reglamentaria que regule el derecho a las vacaciones de esos funcionarios.  En ese sentido, vemos que el artículo 586 del Código de Trabajo excluye a los funcionarios de elección popular de la aplicación de las normas contenidas en ese cuerpo legal al disponer que “quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza (…) no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales”; normas que hasta la fecha no han sido promulgadas.

 

            No obstante lo anterior, en razón de que el instituto de las vacaciones –entendido como el derecho al descanso como tal- es un derecho fundamental, reconocido de forma expresa por nuestra Constitución Política en su artículo 59, esta Procuraduría ha indicado que los alcaldes, como cualquier otro trabajador o persona que desempeñe cualquier tipo de labores remuneradas por cuenta ajena (independientemente de su régimen de servicio o laboral), tienen derecho al disfrute de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de servicio continuo.  Sobre este tema, en el dictamen N° C-038-2005 de 28 de enero de 2005, señalamos lo siguiente:

 

“Por consiguiente, y de conformidad con el párrafo tercero del artículo 586 del Código de Trabajo, al no existir ninguna disposición jurídica que venga a regular las vacaciones a esta clase especial de funcionarios, ni en el régimen jurídico municipal que les rige, no se les puede aplicar la normativa en punto a los derechos de los funcionarios comunes y corrientes. (…) precisamente por la índole del cargo dentro de la comunidad a la que sirve, según se dijo en líneas atrás.

 

No obstante ello, y en vista que a la fecha no se ha regulado ya sea por ley, decreto o acuerdo especial, la forma del disfrute de las vacaciones de esos altos cargos dentro de la Administración Pública, - tal y como lo ordena la citada disposición del Código Laboral-, cabe aclarar que, siendo ese  beneficio un derecho fundamental de toda persona que trabaja por cuenta ajena, a la luz de lo que disponen, fundamentalmente, los artículos 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2 y 7 literal d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y, reconocido en el artículo 59 de nuestra Constitución Política, es innegable el otorgamiento a esa clase funcionarial, del disfrute anual de aquéllas, que en ningún caso podrían comprender menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; derecho que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud, (artículo 21 de la Constitución) según lo ha enfatizado   la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia  en Resolución No. 5969-93 de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993. Y es que el recién citado numeral 59, reconoce el derecho a las vacaciones tanto a los trabajadores de la empresa privada como a los servidores públicos, sin distinción alguna (véase al respecto la resolución Nº 0313-98 de las 15:48 horas del 20 de enero de 1998, de la Sala Constitucional. Y en igual sentido la resolución Nº 3835-96 de las 11:36 horas del 26 de julio de 1996, de ese mismo Tribunal), cuyo régimen jurídico constitucional se asienta en dos pilares fundamentales: las vacaciones anuales a que el trabajador tiene derecho son remuneradas, y además, como regla de principio, han de ser disfrutadas efectivamente, salvo las excepciones muy calificadas (véase al respecto, la resolución Nº 2001-05418 de las 15:14 horas del 20 de junio del 2001, de la Sala Constitucional, en la que se reconoce expresamente un derecho fundamental a las vacaciones pero no de un derecho fundamental a su compensación).

 

No está demás indicar que, siempre a nivel internacional, encontramos el Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), sobre vacaciones pagadas, adoptado en Ginebra, en la Sesión de la Conferencia Nº 20 del 24 de junio de 1936, cuya entrada en vigor fue el 22 de setiembre de 1939, y que nuestro país no ratificó –y ya no puede hacerlo, porque luego de la revisión por el Convenio 132, ya no está abierto a ratificación-. Dicho instrumento internacional está dirigido a todas las personas empleadas en empresas y establecimientos, sean éstos públicos o privados (art. 1º), y les reconoce el derecho a vacaciones anuales pagadas (art. 2º), es decir, toda persona que tome vacaciones deberá percibir durante las mismas "su remuneración habitual", calculada en la forma que prescriba la legislación nacional (art. 3º, inciso a). Por su parte, el Convenio 132 de la O.I.T., adoptado en Ginebra, en la sesión de la Conferencia Nº 54 del 24 de junio de 1970, y que entró en vigor a partir del 30 de junio de 1973, y que tampoco ha sido ratificado por nuestro país, hace igual reconocimiento de vacaciones anuales pagadas a todas las personas empleadas por cuenta ajena, con la excepción de la gente de mar que se rige por el Convenio 146 (art. 2º, punto 1), y en cuanto a su forma de pago, establece que quien tome vacaciones de conformidad con las disposiciones de ese Convenio percibirá, por el período entero de esas vacaciones, "por lo menos su remuneración normal o media"calculada en la forma que determine en cada país la autoridad competente (art. 7º, punto 1).

 

Si bien dichos instrumentos internacionales no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es incuestionable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo; sobre todo y a modo de ilustración, cuando en la doctrina de la Organización Internacional de Trabajo se señala, en lo que interesa: “ ...La jurisprudencia ha seguido así la doctrina internacional en lo que concierne a las normas sobre derechos humanos. Ya no requiere el dictado obligatorio de una legislación nacional de aplicación, conforme a un criterio altamente “dualista”, sino que acepta con amplitud la aplicación de la norma internacional a través de los órganos jurisdiccionales. Esta doctrina puede aplicarse también a la normativa de la O.I.T., como lo demuestra la experiencia internacional.  Existe, efectivamente, un número importante de normas en los convenios que tienen suficiente operatividad propia como para poder prescindir de una transposición legislativa.”

 

Así las cosas, aun cuando el Alcalde municipal sea catalogado como funcionario gobernante y de tiempo completo (art. 20 Código Municipal), es claro que tiene derecho a que se le apliquen aquellas disposiciones contenidas en el artículo 59 constitucional, referidas al derecho de disfrutar en forma efectiva al menos dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo.

 

Lo anterior expuesto, es a lo que nos referíamos cuando hemos venido argumentando en nuestra jurisprudencia administrativa, sobre la posibilidad de que este tipo de funcionarios, puedan disfrutar de una modalidad de descanso compatible con el particular ejercicio de sus funciones. De esta forma aclaramos y adicionamos oficiosamente los pronunciamientos C-011-2002 de 10 de enero de 2002 y OJ- 138-2002 de 8 de octubre de 2002.” (Lo resaltado no es del texto original)

 

Ahora bien, respecto a la procedencia o improcedencia de compensar vacaciones a los alcaldes municipales, es importante tomar en consideración que el derecho reconocido en el artículo 59 constitucional es el derecho a las vacaciones y no el derecho a la compensación de las mismas, tal y como se observa en la redacción del citado artículo: 

 

 

“Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.”

 

Al respecto, vemos que en nuestro ordenamiento jurídico la regla establecida a nivel constitucional es el disfrute efectivo de las vacaciones, pues lo que se pretende tutelar es el derecho al descanso -como derivación del derecho fundamental a la salud- estableciéndose un lapso de tiempo mínimo de vacaciones y reservándose al legislador, de forma muy calificada, la opción de establecer excepciones a dicha regla. Al respecto la Sala Constitucional ha indicado:

 

 

III.- Sobre el fondo. El artículo 59 de la Constitución Política establece que todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca. Aceptando, como lo ha hecho esta Sala en otras oportunidades, que "nadie discute la necesidad y el valor profiláctico de las vacaciones anuales pagadas, que la Constitución Política establece como un derecho, en favor de todos los trabajadores" (resolución número 3835-96 de las once horas treinta y seis minutos del día veintiséis de julio de mil novecientos noventa y seis), el legislador constitucional manifestó una voluntad clara de asegurar el disfrute de ese derecho mediante el establecimiento de un mínimo de quince días hábiles de descanso sin perjuicio de excepciones muy calificadas que el legislador ordinario establezca. Dentro de las excepciones a las que se refiere la Constitución Política debe admitirse la posibilidad de compensación de las vacaciones con el reconocimiento de una suma dineraria, sin embargo, para no hacer nugatorio este derecho fundamental, éstas deben responder a "excepciones muy calificadas". Desde esta perspectiva, es claro que el disfrute efectivo de las vacaciones es la regla y no la excepción, de ahí que pueda hablarse de un derecho fundamental a las vacaciones pero no de un derecho fundamental a su compensación. Esta conclusión no se deriva únicamente de la literalidad del artículo 59 constitucional, sino de una realidad social en la que los trabajadores podrían preferir, aún en contra de la finalidad básica del derecho a las vacaciones, su compensación a cambio de una suma dineraria que pudiera mejorar momentáneamente su condición económica. La posibilidad de enfocar un derecho fundamental a la compensación de las vacaciones implicaría negar "la situación económica de los trabajadores, en ocasiones especialmente deteriorada, (que) hace que aquéllos cuenten con la compensación de sus vacaciones, para hacerse con unos ingresos adicionales" (resolución número 3835-96 de las once horas treinta y seis minutos del día veintiséis de julio de mil novecientos noventa y seis). (…) Como se indicó anteriormente, lo que la normativa constitucional asegura es un derecho fundamental al disfrute efectivo de las vacaciones y no a su compensación, aún y cuando dejó abierta esa posibilidad.” (Sentencia 2001-05418 de las quince horas con catorce minutos del veinte de junio de 2001)

 

Así las cosas, tenemos que, en razón de que no existe normativa especial en la que se les reconozca derecho a la compensación de las vacaciones a los alcaldes municipales y  que el derecho a las vacaciones del que disfrutan esos funcionarios se deriva directamente del artículo 59 constitucional -que no establece derecho a compensación alguna-, esta Procuraduría considera que de conformidad con el principio de legalidad que impera en la Administración Pública, no resulta procedente la compensación de vacaciones para estos funcionarios.

 

En efecto, la posición que sostenemos en esta oportunidad resulta conforme con la línea de criterio que ha mantenido esta Procuraduría en otras ocasiones. Así, a mayor abundamiento, valga retomar las consideraciones realizadas en nuestro dictamen N° C-184-2007 del 11 de junio del 2007, en el que se indicó lo siguiente:

 

“Como se ha podido observar de ese texto, siendo que el derecho vacacional es un derecho innegable de todo trabajador que presta sus servicios por cuenta ajena, no hay duda que el Alcalde Municipal debe disfrutarlo para la recuperación de sus fuerzas. Sin embargo y como ya lo explicamos, su aplicación en este caso, solo se agota con el ejercicio efectivo de las vacaciones conforme el Ordenamiento Jurídico Nacional e Internacional citado supra. De ahí la pertinencia de tal reconocimiento de forma remunerada; es decir, mientras el trabajador disfruta de sus vacaciones, éstas le serán remuneradas. (Sentencia No. 5969-93, de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993) (Véase también, la doctrina citada en el Dictamen C-038-2005). 

 

Motivo por el cual   en el mencionado Dictamen indicamos que al constituir ese beneficio en un derecho fundamental en virtud de las connotaciones que tiene en el ámbito de empleo en general, es incuestionable e indiscutible su ejercicio. Menos resultaría un derecho que se podría renunciar, negociar, o compensar, pues ello daría al traste con la naturaleza del beneficio en cuestión, y por ende, repercutiría negativamente en la salud del trabajador. En todo caso, la norma suprema de recién cita, así lo ha asegurado, al establecer categóricamente el derecho de todo trabajador a “las vacaciones anuales pagadas”, salvo excepciones muy calificadas que el legislador establezca” 

 

Como corolario de lo expuesto se puede inferir que como principio fundamental, dicho derecho debe ser ejercido por el trabajador en virtud de su condición de tal; por lo que en ese sentido, se había concluido en aquel Dictamen que no era posible jurídicamente, y a la  luz de lo que dispone el artículo 59 constitucional, doctrina y jurisprudencia que le informa, proceder al pago de las vacaciones no disfrutadas  por el Alcalde Municipal, señalándose además que no existe disposición legal que así lo autorice, en tanto todavía no se encuentran regulados sus derechos,  a tenor de lo que disponen los párrafos segundo, tercero y cuarto del Código Laboral.

 

En ese orden de ideas, y a manera de conclusión, es claro entonces que de conformidad con el carácter jurídico de las vacaciones al tenor de lo ampliamente explicado, no es procedente liquidar las vacaciones al término de la relación entre el alto funcionario de consulta y la Municipalidad. Aparte de que en virtud de los párrafos segundo y tercero del numeral 586 del Código de Trabajo, no existe norma que autorice ese pago, si no es en contravención  con el principio de legalidad que rige en todo actuar de la Administración Pública, según artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.”

 

Para finalizar, como observación adicional, consideramos importante insistir en la importancia que reviste garantizar el disfrute efectivo del periodo mínimo de vacaciones establecido en nuestra Constitución Política, el cual tiene una finalidad profiláctica de interés no sólo para el trabajador, sino también para el mismo patrono.

 

Y es que la esencia del derecho a las vacaciones ha sido resguardada aún en el régimen laboral de los servidores comunes, quienes para tener la posibilidad de que se les compensen sus vacaciones en el curso de la relación de servicio, deben cumplir con una serie de requisitos, dentro de los que cabe destacar el que tengan un periodo vacacional superior al mínimo establecido en nuestra Constitución, que les permita acumular vacaciones.

 

Lo anterior, por cuanto el apartado c) del numeral 156 del Código de Trabajo, en concordancia con el artículo 59 constitucional indica, de forma expresa, que lo único que se puede compensar es el exceso sobre el mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de trabajo continuo – lo cual es acorde con la finalidad profiláctica de las vacaciones de procurar un descanso mínimo- de tal suerte que resulta legalmente imposible la compensación de vacaciones para aquellos funcionarios que únicamente tienen el derecho al mínimo de descanso vacacional de dos semanas por cada cincuenta semanas laboradas.

 

Así las cosas, y en tanto los alcaldes tienen derecho únicamente al descanso mínimo de dos semanas por año, aún cuando se pretendiera la aplicación del artículo 156 del Código de Trabajo (lo cual, como vimos, no resulta posible en el caso de estos funcionarios) igualmente no podrían acceder a la compensación de vacaciones durante el ejercicio de su cargo, puesto que únicamente tienen  derecho al periodo mínimo, de ahí que nunca podrían llegar a acumular un exceso sobre el cual pudiera pretenderse el pago compensatorio.

 

III.             CONCLUSIONES

 

En virtud de las consideraciones expuestas, es criterio de esta Procuraduría General que:

 

1.-        Los alcaldes municipales se encuentran sujetos al régimen salarial especial establecido en el artículo 20 del Código Municipal, en el que se fijan las reglas correspondientes al aumento anual de dichos funcionarios -según el cual, dependiendo de las circunstancias, podría llegar a ser hasta en un 10 %- por lo que resulta improcedente sumar al salario de esos funcionarios el pago de anualidades con fundamento en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

2.-        Como consecuencia lógica, tampoco podría caber el pago de otros rubros como el salario escolar y aguinaldo calculados sobre las anualidades, dado que ese plus previsto en la Ley de Salarios de la Administración Pública no es aplicable a los alcaldes, de tal suerte que no existe esa “base” de aumentos anuales sobre la cual pueda pretenderse calcular el pago de otro tipo de beneficios salariales, tales como salario escolar o aguinaldo.

 

3.-        A pesar de que todavía no existe normativa legal especial que regule el ejercicio del derecho a las vacaciones por parte de los alcaldes municipales, éstos tienen  derecho al disfrute efectivo de un descanso mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas laboradas. Lo anterior, por tratarse de un derecho fundamental derivado del artículo 59 de la Constitución Política.

 

4.-        En acatamiento del principio de legalidad y por la naturaleza del derecho a las vacaciones, resulta improcedente la compensación de las mismas a los alcaldes municipales, dado que hasta la fecha no existe ninguna norma legal especial que lo autorice. Así, el derecho del que disfrutan es el mínimo establecido por nuestra Constitución, derecho que se agota en el disfrute efectivo del descanso vacacional.

 

5.-        Sin perjuicio de lo anterior, nótese que, en tanto los alcaldes tienen derecho únicamente al descanso mínimo de dos semanas por año, aun cuando se pretendiera la aplicación del artículo 156 del Código de Trabajo (lo cual, como vimos, no resulta posible en el caso de estos funcionarios) igualmente no podrían acceder a la compensación de vacaciones durante el ejercicio de su cargo, puesto que únicamente tienen derecho al periodo mínimo, de ahí que nunca podrían llegar a acumular un exceso sobre el cual pudiera pretenderse el pago compensatorio, requisito expreso que establece la citada norma.

        

            De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

Andrea Calderón Gassmann                                     

Procuradora Adjunta    

 

Xochilt López Vargas                                  

Abogada de Procuraduría

 

 

ACG/XLV/msch