OJ-035-2009

31 de marzo del 2009

 

Diputado

Olivier Pérez González

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. P.A.C./OP/033/09 de 11 de marzo del 2009, donde plantea algunas preguntas en torno a la aplicación de la Ley que declara zona de recreo y turismo la franja de doscientos metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria entre Portete y 12 Millas de Limón, No. 2906 de 24 de noviembre de 1961.

 

            De manera concreta, las interrogantes son las siguientes:

 

“1. Es factible que el tipo de bienes demaniales señalados en esta ley puedan ser vendidos a personas físicas o jurídicas?

2. Que esta ley (No. 2906), no se menciona en ninguna parte que es una isla, lo que se estaría desafectando?, cuando dicha condición no tiene lugar a dudas, según la clasificación del Instituto Geográfico Nacional, División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica (2005) entre las islas principales de Costa Rica, se refiere Moín con 11.7 kilómetros cuadrados, ubicada en las coordenadas: 227 500-629 000/Hoja Cartográfica: Moín, ed. 3, 1989.

3. Presenta la citada ley roces de constitucionalidad?

4. Contraviene esta ley la normativa vigente que protege este tipo de humedales y vegetación en referencia con la legislación vigente en materia ambiental?”

 

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

 

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta administrativa, las relaciones entre las normas del ordenamiento (Dictamen No. C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).

 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4°.-

 

CONSULTAS:

 

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:

 

- Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.

 

- Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos.

 

- Las consultas no deben versar sobre casos concretos.

 

- Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

 

- La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores Diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

En el presente asunto, la consulta se enmarca dentro de la función administrativa, por consiguiente, las entidades con legitimación para requerir el criterio de la Procuraduría General de la República lo serían, en principio, el Instituto Costarricense de Turismo, que es la institución a la que la Ley No. 2906 le otorga competencia en los terrenos sobre los que esta ley dispone, o bien, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en el ámbito de sus funciones. Dicho de manera negativa, el objeto de la consulta no está referido a la tramitación de un proyecto de ley, por medio del cual se pretende dar una solución a los problemas que usted nos plantea; tampoco se engarza dentro de la función del control político, toda vez que el tema consultado es un asunto de naturaleza técnico-jurídico administrativa, y no se nos informa que esté siendo debatido en el seno de los órganos parlamentarios.

 

No obstante lo anterior, y con la advertencia de que, en el futuro, con el mayor de los gustos, estaremos evacuando la consultas de los señores diputados, siempre y cuando se subsuman en los supuestos descritos,  en el presente caso y por vía de excepción, vamos a abordar los temas consultados en un afán de colaborar con las labores de los representantes populares.

 

 Contrario a lo que parece desprenderse de su consulta, y con excepción de lo que se dirá más adelante en cuanto al Patrimonio Natural del Estado, los terrenos a que se refiere la Ley No. 2906 no ostentan un carácter de dominio público  (zona marítimo terrestre o isla), sino más bien privado. Así lo aclaró la Procuraduría General de la República en su dictamen No. C-303-2000 de 11 de diciembre del 2000:

 

“Empero, debe afirmarse que los terrenos a que se refiere la Ley N. 2906 están dentro de dominio privado. El Instituto Costarricense de Turismo es, ciertamente, un ente público, como ente goza de personalidad jurídica propia (y tiene, además, "personería propia", pero ésta no incide para efectos de lo que aquí interesa). Como consecuencia de esa personalidad y por reconocerlo así la ley, es titular de un patrimonio que se integra por los bienes que la ley determine y los que haya adquirido en ejercicio de su autonomía administrativa. Salvo que la Ley haya afectado alguno de esos bienes a la satisfacción de una necesidad pública o interés público, éstos son bienes de dominio privado. En ese sentido, son bienes patrimoniales sujetos a las regulaciones propias del Derecho común. Dichos bienes son, entonces, propiedad privada del Instituto, sujetos a un régimen de Derecho Privado (salvo para efectos de disposición) y como tales deben entenderse que estarían comprendidos dentro de los supuestos de excepción del artículo 6 de la Ley sobre zona marítimo terrestre y dentro de la excepción a que hace referencia la sentencia N. 1272-95 de 7 de marzo de 1995. Cabe recordar que la Ley N. 2906 permite que el ICT parcele el área y la transfiera a particulares. Transmisión del derecho de propiedad que sería inconcebible si dicha área constituyera un bien de dominio público. Ergo, debe diferenciarse entre propiedad privada de la Administración y bien demanial, lo que depende de la calificación legal y del régimen jurídico correspondiente.”

 

            Como consecuencia de su régimen privado es precisamente que el Instituto Costarricense de Turismo puede disponer en favor de particulares de los terrenos que le fueron traspasados mediante Ley No. 2906, siempre y cuando se cumpla con los requerimientos normativos que esa misma Ley establece:

              “Artículo 13.-El Instituto Costarricense de Turismo podrá vender en forma directa los lotes situados en la zona deslindada, dentro de las especificaciones de esta ley, a un precio nunca menor de diez colones el metro cuadrado.”

Ahora bien, y en relación con la última de sus interrogantes, me permito señalarle que ya la Procuraduría General de la República, mediante dictamen No. C-351-2006 del 31 de agosto del 2006, señaló que los bosques y terrenos forestales que se localicen dentro de los comprendidos en el área descrita por el artículo 1° de la Ley No. 2906 constituyen Patrimonio Natural del Estado, y por ende, integran el dominio público; por lo que no serían susceptibles de ser traspasados a particulares, correspondiendo su administración al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación:

“El dictamen C-321-2003 del 9 de octubre de 2003, conclusión segunda, reconsideró de oficio el criterio que requería la clasificación de los terrenos rurales, cubiertos de bosque o forestales, propiedad o bajo administración de los organismos de la Administración Pública para el ingreso al Patrimonio Natural del Estado.

Por ello, se adiciona el dictamen C-303-2000 de 11 de diciembre de 2000, conclusión sexta, para indicar que los terrenos de bosques y forestales que estuvieren comprendidos dentro del área descrita por el artículo 1 de la Ley N° 2906 del 24 de noviembre de 1961, integran el Patrimonio Natural del Estado y son administrados por el Ministerio del Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.”

            Al respecto, señaló de manera reciente el Voto de Sala Constitucional No. 16975-2008 de 14 horas 53 minutos del 12 de noviembre del 2008:

 

  “…, el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo. 2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquier sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1° y pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 31; Ley de Biodiversidad No. 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley de Servicio de Parques Nacionales No. 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE No. 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (La negrita no es del original).

 

Valga añadir, además, que los humedales así declarados constituyen áreas silvestres protegidas, integran el dominio público y son administrados igualmente por el MINAET (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995). En esa situación se encuentra el Humedal Nacional Cariari, establecido por Decreto No. 23253 de 23 de abril de 1994, y que abarca, entre otras áreas, los canales, caños y lagunas costeros, ubicados entre la desembocadura del río Moín en la Bahía Moín y el límite del Parque Nacional Tortuguero. El Decreto en cuestión explicita que la administración del Humedal Nacional Cariari, para efectos de la conservación de vida silvestre, corresponde a la Dirección Nacional de Vida Silvestre  del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, hoy el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del MINAET.

            En todo caso, el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente prohíbe “las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas”.

            En cuanto al tema de la constitucionalidad de la citada Ley 2906, ha indicado la Procuraduría General de la República en otras ocasiones en que se nos ha preguntado sobre el ajuste de algún cuerpo normativo con nuestra Carta Magna:

 

“Con base en lo anterior, al igual que lo hace la Asesoría Legal del ente consultante, no nos vamos a referir a esos cuestionamientos, ya que no es el objeto de la consulta, ni tampoco estamos actuando como Órgano Asesor objetivo e imparcial de la Sala Constitucional, tal y como lo hacemos cuando, de conformidad con los numerales 81 y 105 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se nos pide el respectivo informe en los procesos constitucionales de defensa de la Constitución  (acción de inconstitucionalidad y consulta judicial de constitucionalidad); o, como sucede cuando, con base en el numeral 75 de ese mismo cuerpo normativo, incoa una acción de inconstitucionalidad el (la) señor (a) Procurador (a) General de la República a causa de la legitimación institucional de que goza.

 

Antes de entrar al meollo de la cuestión, conviene tener presente algunas reglas básicas en esta materia. La primera, que el sistema jurídico costarricense sigue un modelo de control de constitucionalidad concentrado, donde el “monopolio del rechazo” corresponde en forma prevalente, exclusiva y excluyente a la Sala Constitucional. Ergo, solo este órgano fundamental del Estado costarricense tiene competencia para declarar inconstitucional una reforma constitucional (por vicio de procedimiento o de competencia), un tratado, una ley, disposiciones generales, actos subjetivos de las autoridades públicas cuando no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo e inercias, omisiones y abstenciones de esas mismas autoridades (artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).

 

Como consecuencia de lo anterior, ningún órgano o ente del Estado costarricense tienen competencia para declarar inconstitucionales las normas y actos a que hemos hecho referencia en el párrafo anterior, con la excepción que más adelante se explicará.

 

La tercera regla es que un cuestionamiento de constitucionalidad que se impute a una norma o a un acto no tiene el efecto jurídico de su desaplicación, ni mucho menos de su anulación, pues, como se indicó supra, esta competencia corresponde, en los términos indicados, sólo a la Sala Constitucional.

 

La cuarta regla señala que aun y cuando se haya presentado y admitido una acción de inconstitucionalidad contra una norma o un acto de las autoridades públicas, tal hecho no suspende su vigencia. (…)

 

En quinto lugar, la Sala Constitucional ha sentado el criterio de que cuando hay jurisprudencia (tres fallos en el mismo sentido) o un precedente, entonces los jueces de la República aplicando la norma objetiva que se extrae de los fallos reiterados o al estar ante un caso idéntico o análogo al resuelto por el alto Tribunal de la República (analogía legis o analogía juris. Víd. Voto n. 9385-01 de la Sala Constitucional), sí pueden desaplicar la norma para el caso concreto.  Es decir, si la norma es incompatible con la regla de derecho que surge de la jurisprudencia de la Sala o se trata de un caso igual al resuelto por ese órgano fundamental del Estado costarricense, sí es posible desaplicarla.”  (Dictamen No. C-372-2007 de 18 de octubre del 2007).

 

            Bajo ese entendido, me permito comentarle al señor Diputado que, de manera reciente, se declaró inconstitucional la Ley No. 8464 de 25 de octubre del 2005, denominada “Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del Cantón de Talamanca, Provincia de Limón” donde se establecía la posibilidad de que personas que ocuparan estos poblados pudieran titular por información posesoria terrenos localizados en zona marítimo terrestre. En el extracto de la resolución No. 3113-09 de las 14 horas 59 minutos del 25 de febrero del 2009 (la sentencia redactada a la fecha no está disponible) que nos fuera remitida vía correo electrónico por el Centro de Jurisprudencia Constitucional, se consigna, entre otros motivos para anular dicha Ley, “que existe una violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre ya que posibilitan la posesión privada”. Habrá que esperar el texto completo del citado Voto para determinar los alcances de este principio esbozado por la Sala Constitucional y su eventual aplicación a otros supuestos legales como el de la Ley No. 2906.

 

 

CONCLUSIÓN

 

            Los terrenos traspasados al Instituto Costarricense de Turismo mediante la Ley No. 2906 de 24 de noviembre de 1961 son de dominio privado, permitiendo el artículo 13 su venta a particulares, previo cumplimiento de los requisitos en ella dispuestos.

 

            Se encuentran exceptuados de esta naturaleza privada, y por ende no son susceptibles de ser traspasados a particulares, los bosques y terrenos forestales que en esa franja territorial se localicen, los cuales pertenecen al dominio público y su administración corresponde al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Los humedales así declarados, como el Humedal Nacional Cariari, se encuentran igualmente afectos al demanio estatal.

 

            No se hacen consideraciones definitivas sobre la constitucionalidad de la Ley No. 2906 por las razones expuestas en este pronunciamiento.

 

            De usted, atentamente,

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

 

VBC/fmc