C-098-2009

03 de abril del 2009

Doctor

Carlos Bolaños Céspedes

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

estimado señor:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, contesto su Oficio PE-0397-09, del 24 de este mes, donde nos solicita aclarar y adicionar el dictamen C-146-08 en varios extremos:

“1. Se pretende que este Instituto haga uso de la legitimación que ostente para iniciar la anulación masiva de títulos de propiedad sobre la franja fronteriza” o la acotación a la Ley 6703, inciso i), corresponde únicamente a un señalamiento.

“2. En caso de no tratarse de un señalamiento o acotación el planteamiento de las acciones reivindicatorias por parte de este Instituto, y siendo que según el dictamen C-146-08 aquellos títulos otorgados con posterioridad a la declaratoria de demanialidad de la franja fronteriza, a quién le correspondería promover las acciones reivindicatorias y de nulidad de inscripción registral, en el caso de títulos en cuyo otorgamiento comparece el Estado” (sic).

“3.  A partir de qué fecha se considera que fue declarada la demanialidad de la franja fronteriza?”.

“4.  Cómo debe procederse con aquellos otros títulos de propiedad adquiridos con anterioridad a la declaratoria de inalienabilidad de la franja fronteriza”.

            Al respecto, le manifiesto lo siguiente:

            Por extemporánea, se desestima la gestión que formula. Nuestra Ley Orgánica, artículo 6°, párrafo 2°, fija un plazo improrrogable de ocho días, siguientes al recibo del dictamen para solicitar reconsideración, dentro del que ha de interponerse el recurso de adición y aclaración.  De lo contrario, adquiere firmeza, en su literalidad, y es de acatamiento obligatorio para el ente u órgano administrativo consultante. (Art. 2° ibid). Según nuestros archivos, el dictamen lo recibió la Junta Directiva del IDA el 6 de marzo del 2008.  De ahí que a la fecha la vía recursiva es inadmisible para intentar una reforma del pronunciamiento.

(En sede judicial el plazo para pedir aclaración y adición es incluso menor al de recurrir del fallo. Cfr., a modo de ejemplos: Código Procesal Civil, arts. 158 y 559; Código de Trabajo, de aplicación supletoria a los procesos agrarios.  Art. 61 de la Ley de Jurisdicción Agraria).

Aunque el asunto podría volverse a analizar como revisión de oficio cuando se ha excedido el citado plazo, de estimarse pertinente variar de criterio,  en el caso no hay mérito para ello.

Por lo demás, no se aprecian aspectos ininteligibles, contradictorios u omisos que deban corregirse. Tampoco se está ante errores materiales, de hecho o aritméticos que puedan rectificarse en cualquier tiempo.  (Doctrina del artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública).

A mayor abundamiento, se hacen algunas consideraciones complementarias, prescindiendo de tópicos ajenos a la consulta inicial, que no fueron materia de pronunciamiento, ni lo puede ser de los recursos de adición y aclaración.  

El dictamen C-146-2008 se emitió ante consulta acerca de la “validez jurídica de titular predios en asentamientos campesinos dentro de la franja fronteriza sur”.

En las conclusiones se arribó a la respuesta de  que “1)… no hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas, las cuales no le están permitidas.

2) Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal.  Dictamen C-321-2003)”.

En suma, el dictamen se circunscribió a la ilicitud y nulidad de las titulaciones que ha realizado el Instituto de Desarrollo Agrario sobre terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, lo que en virtud del principio de legalidad es extensivo a todo acto o contrato de ese Instituto que los incluya o abarque inmuebles del patrimonio natural del Estado (ver voto 16975-2008 de la Sala Constitucional, entre otros), cuya legitimación sí ostenta el IDA para iniciar el procedimiento de nulidad de los títulos. 

La legitimación que también tiene ese Instituto, conforme a la Ley 6735, artículo 3°, inciso i), para plantear acciones reivindicatorias y menciona el dictamen C-146-2008 con carácter enunciativo es aplicable a los supuestos en que éstas procedan.

En cuanto a la fecha de la declaratoria de demanialidad de la franja fronteriza y los títulos de dominio privado adquiridos con anterioridad, el dictamen C-146-2008 lo aclara en los puntos II.2, II.3, III.3.6 y III.3.6. Se sintetiza en la conclusión 4:

“Si bien la Ley 2825, artículo 7°, inciso f), respeta los derechos de dominio privado, con título legítimo, de los terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza, debe tenerse en cuenta que con antelación se emitieron varias normas, sin solución de continuidad, que la declararon inalienable e indenunciable (con ancho no menor a dos kilómetros), y excluyeron así la posibilidad de reducirla a propiedad privada, reservándose al dominio público del Estado: Decreto N° 3/1914, al que la Ley 2/1915 otorgó rango de ley, Ley 11/1926 (arts. 1° y 10), Ley 29/1934 (art 23), Ley 13/1939 (art.10) y Ley 1455/1952 (art. 1°)”.

En su Oficio afirma que el dictamen C-066-98, suscrito por el Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes, indicó que “los terrenos comprendidos dentro de la franja de dos mil metros que discurre a lo largo de la Frontera con Panamá, constituyen por voluntad del legislador bienes de dominio público, desde el siglo XIX, primeramente en el Código Fiscal, N° 8 del 31 de octubre de 1885...”. 

Dicho pronunciamiento, en lo que interesa, analiza lo referente a la demanialidad de la franja fronteriza norte, y en los antecedentes normativos expresa:

“Posteriormente, con la Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5º del artículo 510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirma el carácter de bien de dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose una franja bastante significativa de territorio: ocho kilómetros a lo largo de la frontera con Nicaragua”.  Sin embargo, ese dictamen consigna la indenunciabilidad de un amplio sector del límite norte de nuestro país por una norma anterior: el Decreto Legislativo N° 21 de 22 de junio de 1888.

Ello en modo alguno deja sin efecto, ni podría hacerlo, lo dispuesto para la franja fronteriza sur por el Decreto N° 3 del 29 de octubre de 1914, ratificado como ley de la República, que declaró indenunciable “la zona de cincuenta metros de ancho a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá”, como se apuntó en el dictamen C-146-2008.

(Nota de  SINALEVI: Ver observaciones del dictamen C-223-2015)

De usted, atentamente,

Dr. José J. Barahona Vargas

            Procurador Asesor

JJBV/fmc