C-111-2009

24 de abril, 2009

 

Señor

Julio Rojas Astorga

Alcalde Municipal

Municipalidad de La Unión

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio del 31 de marzo del 2009, en el cual nos solicita aclarar el dictamen C-41-2009 del 16 de febrero del 2009, en torno a la posibilidad de que los funcionarios interinos puedan participar en los concursos internos para ocupar una plaza en propiedad en la Municipalidad.

 

Señala el Señor Alcalde que la duda se presenta porque la Sala Constitucional, en la resolución número 4025-93 del 20 de agosto de 1993, señaló que era posible que los funcionarios interinos de la Caja Costarricense de Seguro Social, participaran en los concursos internos para acceder a plazas en propiedad, por lo que solicita se aclare si ese criterio de la Sala Constitucional puede ser aplicado a los funcionarios de la Municipalidad de La Unión.

 

I.                   SOBRE EL DICTAMEN C-41-2009

 

El dictamen C-41-2009 que se nos pide aclarar, establece que los funcionarios interinos de las respectivas municipalidades, no pueden participar en los concursos internos establecidos en el artículo 128 del Código Municipal.  Para llevar a esta conclusión, se señala que de conformidad con los artículos 115, 119 y 128 del Código Municipal, los concursos internos a los que hace alusión el último de los artículos señalados, está referido a los funcionarios que han ingresado a la carrera administrativa municipal, es decir, que ya han demostrado la idoneidad.  Al respecto, señaló el dictamen, en lo que interesa:

 

“El artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen se asienta en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo. 

La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada. 

La norma constitucional encuentra eco en el artículo 119 del Código Municipal, que establece:

“Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:…

b) Determinar la idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.”

El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto. (…)

Bajo esta misma línea de razonamiento, al presentarse una vacante en el régimen municipal, el artículo 128 del Código Municipal establece un procedimiento para que la misma sea ocupada.  Cabe señalar desde ahora, que debe considerarse que existe una vacante en el régimen cuando una plaza determinada no está ocupada por un servidor en propiedad, es decir, cuando la plaza no cuenta con un titular nombrado en propiedad. 

Señala el artículo 128 lo siguiente:

Artículo 128.  “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:

a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.

b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.

c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”

Como se desprende de la lectura de la norma anterior, el Legislador señaló el procedimiento para ocupar las plazas vacantes en las corporaciones municipales, por lo que ese iter procesal debe respetarse al quedar una plaza vacante. 

Ahora bien, nos consulta la Municipalidad de La Unión si es factible que un funcionario interino participe en un concurso interno para obtener la propiedad en una plaza vacante en el régimen municipal.

El punto bajo análisis ha sido objeto de estudio por este Órgano Consultivo, en reiteradas oportunidades.  Así, mediante pronunciamiento C-372-2008 del 16 de octubre del 2008, en el que se indicó: (…)

“Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se ha pronunciado en diversas ocasiones, así en el Voto nº. 60-94 de las 16:54 horas del 5 de enero de 1994 señaló lo siguiente:

"Para que estos servidores puedan pertenecer a este Régimen es requisito indispensable la idoneidad comprobada, lo cual significa que los servidores deben reunir las condiciones y características que los faculten para desempeñarse en forma eficiente en el trabajo, sea reunir los méritos necesarios que el cargo demande. De este modo, una vez que los candidatos para ocupar determinadas plazas se han sometido a una serie de pruebas y han cumplido con ciertas condiciones establecidas por ley, pasan a integrar una lista de elegible, que posteriormente será tomada en cuenta en el momento de hacer los nombramientos en propiedad, los cuales serán nombrados a base de tal idoneidad." (Vid, entre otros, Voto No. 60-94 de las 16:54 horas del 05 de enero de 1994, Recurso de Amparo)

Además, en el voto n. º 1999-9830 de las 16:18 horas del 14 de diciembre del año 1999, la Sala dijo:

II.- No está de más agregar que el Código Municipal, a partir del artículo 115, establece la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Para poder ingresar el servidor debe cumplir los requisitos que prevé el numeral 119 y la selección de personal se ha de realizar atendiendo al criterio de idoneidad comprobada de los aspirantes al cargo. El artículo 128 establece el procedimiento a seguir para llenar una plaza vacante otorgando las siguientes opciones: a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato. b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución. c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.- Como puede apreciarse el concurso interno se realiza entre todos los empleados de la Institución, entendiéndose los que están dentro de la carrera administrativa. Sólo en caso de inopia se convoca a concurso externo, en donde pueden participar todos los que cumplan con los requisitos, incluyendo a los servidores interinos.

 La importancia y el necesario respeto al principio de idoneidad de los servidores cobijados por el régimen de empleo público es palpable también en voto n. º 5621-95, de las 11:42 horas del 13 de octubre de 1995, en este, el propio Tribunal Constitucional indicó:

"La alusión del recurrente a los "concursos internos", que por lo común comportan ventaja no siempre legítima para quienes transitoriamente ocupan el cargo, vendría a significar que un funcionario interino podría acceder en propiedad al cargo sin valerse del procedimiento al que sí acudieron los potenciales concursantes que ya ostentan la propiedad, y sin competencia de los ciudadanos ajenos a la planilla de la institución. En este sentido podría llegar a constituir un mecanismo distorsionador del acceso igualitario y competitivo a los cargos públicos.

Así las cosas, el hecho de que un funcionario se desempeñe eficientemente en un puesto de manera interina por determinado período, no puede ser tenido como suficiente justificación para proceder a nombrarle en propiedad, pues para ello, se requiere primeramente que se hayan satisfecho las pruebas de idoneidad que la ley dispone para ingresar a la carrera administrativa municipal.

En virtud de lo anterior, la Administración no está facultada para, en forma arbitraria o antojadiza, obviar los procedimientos y requisitos que se han de cumplir para nombrar a una persona en propiedad.” (Dictamen N° C-288-2004 del 12 de octubre del 2004. Énfasis agregado)

Asimismo, mediante nuestro dictamen N° C-049-2002 también habíamos señalado expresamente lo siguiente:

“De todo lo transcrito, es dable denotar que el concurso interno está dispuesto como uno de los procedimientos definidos para llenar las plazas vacantes. No obstante, y de acuerdo a lo analizado, debemos tener claro que dicho procedimiento no puede verse aislado del contexto que enmarca las relaciones de empleo público, fundamentadas en sus principios rectores de idoneidad comprobada y estabilidad en el cargo, pues se denota que la intención del constituyente y del legislador, es que la Administración cuente con los servidores más idóneos en el puesto y es a ellos a quienes previa comprobación de sus aptitudes, otorga estabilidad en el cargo.

Ergo se infiere que, si por medio de un concurso interno un funcionario interino, que insistimos, no ha demostrado su idoneidad, accede a un puesto en propiedad, se estarían quebrantando todas las bases que rigen el sistema de empleo público, y se estaría perjudicando en forma abierta las aspiraciones de los funcionarios regulares de la Institución de ascender en propiedad a un puesto de clase superior, siendo que son éstos últimos quienes han demostrado su idoneidad en el cargo, y gozan de estabilidad en el mismo, lo que les abre la posibilidad de acceder a todos los beneficios y derechos de la carrera administrativa, en cuenta la participación en un concurso interno para llenar una plaza vacante.

Aunado a lo anterior, y en el caso específico de las Municipalidades, examinamos que el legislador en forma expresa, excluyó de los beneficios de la carrera administrativa municipal a los servidores interinos y de confianza, e inferimos, así lo estableció precisamente para dar prevalencia a los principios enunciados y que dan fundamento al régimen de empleo público. (…)

En examen de la posición jurisprudencial sobre el tema de los concursos internos, encontramos que, si bien es cierto la Sala Constitucional ha señalado en varios votos que es dable otorgar a los interinos la posibilidad de participar en concursos internos, (lo cual no implica el deber de otorgarles la propiedad en el puesto), ese mismo Tribunal reconoce la importancia y el necesario respeto a los principios de idoneidad y estabilidad de los servidores cobijados por el régimen de empleo público, y se manifiesta por un acceso igualitario y competitivo de los cargos públicos. Así, mediante voto número 5621-95, de las 11:42 horas del 13 de octubre de 1995 indicó:

"Prima facie es incierta la pretensión del recurrente: Parece reclamar, simple y llanamente, que los funcionarios interinos puedan participar en los procedimientos tendientes a la selección del personal al mismo título que los funcionarios propietarios, petición evidentemente razonable, así declarada en casos similares, pero que no está claro que le esté siendo denegada en la especie, según se dirá de seguido. La alusión del recurrente a los "concursos internos", que por lo común comportan ventaja no siempre legítima para quienes transitoriamente ocupan el cargo, vendría a significar que un funcionario interino podría acceder en propiedad al cargo sin valerse del procedimiento al que sí acudieron los potenciales concursantes que ya ostentan la propiedad, y sin competencia de los ciudadanos ajenos a la planilla de la institución. En este sentido podría llegar a constituir un mecanismo distorsionador del acceso igualitario y competitivo a los cargos públicos. Aún con las dudas que suscita la demanda, el amparado se inclina más bien por esta segunda posibilidad: En efecto, manifiesta el 10 de agosto pasado al recurrido que, según su criterio, "un servidor nombrado interinamente que participe en un concurso interno, y una vez concluido el mismo, integre la nómina de candidatos, puede ser nombrado en propiedad..."

Así las cosas, el recurso debe desestimarse."

(El destacado no es del original)

 Finalmente y en adición a lo analizado, traemos a colación el criterio de este Órgano Asesor, expresado mediante dictamen C-242-2000, de fecha 2 de octubre del 2000, en el que con respecto a los concursos internos señaló:

“En observancia de la normativa de derecho público aplicable, particularmente los principios constitucionales aludidos y su desarrollo legal mediante la ley orgánica que conocemos con el nombre de Estatuto del Servicio Civil, los concursos internos no aplican para llenar por primera vez plazas en propiedad de una institución pública, por estar concebidos como procedimientos para canalizar estímulos de carrera administrativa para funcionarios regulares de la Administración, y adicionalmente, porque al no estar justificado objetiva y razonablemente el trato preferencial a funcionarios contratados directamente y ahora interinos, éste resultaría discriminatorio y por ende, contrario al principio de igualdad constitucional. (…)Además, existe un impedimento de orden constitucional para utilizar el concurso interno para hacer nombramientos en propiedad, o sea, para ingresar a la carrera administrativa. Como usted bien sabe, el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) reconoce a favor de todos los habitantes de la República el libre acceso a los cargos públicos. En este caso, no podemos obviar que el Tribunal Constitucional también ha reconocido que los habitantes de la República gozan de un derecho fundamental: el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad. Al respecto, en el voto n.° 3529-96, señaló lo siguiente:

"III. Hay que encarar ahora el tema del derecho de acceso a los cargos públicos. A diferencia de lo que sucede en otras latitudes, la Constitución no contiene ningún artículo donde se reconozca de modo expreso la existencia de un derecho fundamental a acceder a las funciones y cargos públicos. Aun en los casos en que ese derecho se reconoce explícitamente, puede concebirse -en tanto derecho fundamental, posible de protección, pues, mediante el recurso de amparo- limitado al acceso a cargos de elección popular (Téngase en cuenta, sin embargo, lo que dispone el art. 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos). No obstante, constantes resoluciones de esta Sala han declarado, expresamente o implícitamente, la existencia de ese derecho como derecho fundamental, entendiendo que es un corolario imprescindible e ineludible del principio de igualdad, que impregna diversas disposiciones constitucionales y es el sustrato de diversos derechos de aquella naturaleza, del derecho al trabajo, y, en esencia, del carácter democrático de la comunidad nacional. En consecuencia, apenas es necesario insistir en el reconocimiento del derecho de todos a acceder a los cargos públicos -y no solamente a los de elección popular- en condiciones de igualdad, descontado desde luego el régimen de requisitos aplicable en cada caso. A partir de este reconocimiento, también ha declarado este tribunal que el derecho es comprensivo no solo del ingreso al cargo, sino de la permanencia en él -noción que adhiere a la llamada "estabilidad laboral", de manera que el funcionario o servidor público puede ser removido del cargo al que accedió a condición de que, por regla general, existan causas legalmente previstas para ese efecto, y atendiendo a procedimientos respetuosos de sus derechos de audiencia y defensa-, y, en fin, del derecho al ejercicio mismo del cargo con su bagaje de facultades, deberes y responsabilidades, valga decir, el derecho a desempeñar el cargo de acuerdo con lo que está legalmente establecido. La Sala no tiene razones para variar de criterio sobre ninguno de los extremos enunciados hasta aquí: por el contrario, entiende que el derecho de acceso a los cargos públicos, cuyo fundamento constitucional ha quedado explicado, y cuya cobertura excede el mero hecho del ingreso al cargo, que de ese modo comprende también la estabilidad y el desempeño mismo del cargo, es un derecho fundamental, y que el recurso de amparo es idóneo para garantizar ese derecho."

Por otra parte, no debemos perder de vista de que este derecho humano está reconocido y garantizado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando en el artículo 23 dispone que todos los ciudadanos tienen derecho de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. Acto seguido, ese instrumento internacional, expresa que la ley puede reglamentar el ejercicio de ese derecho, exclusivamente, por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

 Con base en lo anterior, para que una persona acceda a un cargo público en nuestro medio, no solo debe demostrar la idoneidad, elemento clave para ingreso al régimen del Servicio Civil y a todo el sistema de empleo público, tal y como se indicó atrás, sino que también es necesario garantizar a todos los habitantes de la República el libre acceso en condiciones de igualdad. Ergo, la idoneidad comprobada es un elemento necesario, pero no suficiente, para cumplir con los requerimientos que impone el Derecho de la Constitución a la Administración Pública para hacer los nombramientos de personal. Se respeta el Derecho de la Constitución cuando el nombramiento se hace basándose en idoneidad comprobada, cuando existe un curso en el cual se permite el libre acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad y, por último, cuando se le garantiza al servidor su permanencia en él."

En vista de los argumentos expuestos, y en atención a la interrogante planteada, este Órgano Asesor mantiene la posición esbozada en el dictamen citado, en el sentido de que por medio de un concurso interno no es dable otorgar plazas en propiedad a funcionarios interinos, por cuanto no han demostrado su idoneidad en el puesto, de acuerdo a los parámetros que la misma Ley señala.”

Siendo que no existe motivo para variar el criterio externado en el dictamen transcrito, por lo que se debe reiterar la conclusión expuesta en el sentido de que no es posible otorgar una plaza en propiedad a los funcionarios interinos que participen en un concurso interno en el que no se haya demostrado la idoneidad.

Conclusiones:

(…)

1.                  Por medio de un concurso interno no es posible que un funcionario interino acceda a una plaza en propiedad, toda vez que no se ha demostrado aún la idoneidad en el puesto,  afirmación que resulta acorde con la posición jurisprudencial sostenida por este Órgano Técnico Consultivo sobre este tema.

 

II.                            SOBRE LA ACLARACIÓN SOLICITADA

 

El señor Alcalde Municipal, nos solicita aclarar el dictamen anterior, pues considera que podría ser de aplicación en la especie, la resolución número 4025-93 del 20 de agosto de 1993 de la Sala Constitucional, referida a los concursos internos en la Caja Costarricense de Seguro Social.  Señala la resolución en lo que interesa, lo siguiente:

 

I.- El punto a dirimir en el presente recurso de amparo es si pueden los médicos nombrados en forma interina, participar en los concursos de antecedentes -del puesto que ocupa-, a fin de ser nombrados en propiedad. En relación al tema, concretamente la Sala en concursos desarrollados por la Caja Costarricense de Seguro Social para los Médicos Microbiólogos y Químicos Clínicos, declaró con lugar una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 4 y 45 del Decreto Ejecutivo N.° 21034-S por sentencia 3467-93 de las quince horas seis minutos del veinte de julio pasado, y el artículo 15 párrafo final de dicho decreto, bajo la sentencia 3861-93 de las catorce horas doce minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y tres. En esa ocasión se resolvió que el Estado a través de sus órganos e instituciones garantiza a los particulares su libre acceso al trabajo, lo cual también implica su libertad de concursar por un puesto que ha ejercido como interino.

II.-Queda claro que al recurrente se le impide su participación en el concurso para optar por el nombramiento en propiedad de la plaza N.° 15.169 dado que se niega su oportunidad de concursar en igualdad de condiciones, puesto que como no podía probar que tenía nombramiento en propiedad en el escalafón, ello representaba la disminución de su puntuación con respecto a otros concursantes. Sin embargo, alega el recurrente que ha ocupado el puesto en forma interrumpida por un lapso de seis años lo cual quedó admitido por la autoridad recurrida; en este sentido la Sala ha sostenido que:

"Es importante en el criterio de la Sala, ..., entender que la Constitución exige al Estado y sus instituciones garantizar a los ciudadanos su libre acceso al trabajo, mediante la implementación de políticas que deberán de llevar a cabo todas las instituciones estatales, por lo que también podemos deducir que toda aquella disposición legislativa o ejecutiva que contravenga esta protección constitucional a ese derecho fundamental, es abiertamente inconstitucional, pues el derecho al trabajo es considerado un derecho natural del hombre, cuyo ejercicio le permite lograr una existencia digna, no debiendo ser considerado como una concesión graciosa del Estado, sino un derecho cuyo cumplimiento debe éste vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes, cerciorándose de que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo , pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con requisitos razonables impuestos por ley." (El subrayado no es del original).

De modo que, según lo anterior, para la Sala no es razonable que cuando una persona haya ocupado un puesto en forma interina, durante seis años en forma satisfactoria, no se le permita concursar en igualdad de circunstancias por el mero hecho de ser interino y no ostentar la propiedad en otro puesto de la Caja. Si durante esos años se ha desempeñado de manera que ha cumplido a cabalidad sus funciones, esa persona cumple los requisitos para los cuales el puesto fue creado dado su desempeño prolongado en el tiempo, y puede ahora acceder a concursar por el puesto que le interesa. Cabe aquí indicar que tampoco se trata de una forma de usucapir un cargo público o que se tenga que buscar la opinión del funcionario interino que ocupa una plaza interina para sacarla a concurso, pues ello compete a la Institución, porque la Constitución Política -aun cuando garantiza el libre acceso al trabajo- exige idoneidad comprobada, que es lo que precisamente se hace mediante el concurso de oposición de la plaza respectiva, cumpliendo las pruebas correspondiente y demás requisitos. De modo que, según lo dicho anteriormente, no podrá ser obstáculo para concursar el hecho de que el recurrente se encuentre laborando en la Institución como interino, y no en propiedad. Por lo expuesto, el recurso debe ser declarado con lugar, y debe permitírsele al accionante su participación en igualdad de circunstancias (Vid. Voto N.° 3611-93).

 

La primera acotación que debemos efectuar, es que la resolución transcrita está referida a los funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social, y no a los funcionarios del régimen Municipal, por lo que no podemos admitir que el precedente señalado sea de aplicación a los funcionarios municipales.

 

En efecto, nótese que el criterio externado en el dictamen C-41-2009 parte de un análisis de las normas que regulan el marco de las relaciones de los servidores municipales, y que no necesariamente concuerda con el marco jurídico señalado para los servidores de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

En ese sentido, debemos reiterar que el concurso interno que establece el artículo 128 del Código Municipal, es una forma de incentivar la carrera administrativa, y a la cual tienen acceso, de conformidad con lo señalado por los artículos 118 y 119 del Código Municipal, aquellos funcionarios que ya hayan demostrado la idoneidad en el puesto por haber participado y ganado un concurso externo, es decir, aquellos funcionarios que ya ocupan un puesto en propiedad.  Bajo esta línea de pensamiento, un funcionario que no haya demostrado su idoneidad, no podría acceder a un puesto en propiedad por la vía del concurso interno, lo que nos lleva necesariamente a concluir que los funcionarios interinos de la Municipalidad de La Unión, no pueden participar en los concursos internos.

 

La segunda acotación que debemos efectuar, es que la jurisprudencia de la Sala Constitucional referida a la participación de los interinos en los concursos internos para acceder a una plaza en propiedad, es conteste en señalar la inexistencia de violaciones a los derechos fundamentales de los funcionarios, avalando la interpretación contenida en el pronunciamiento C-041-2009 y que recoge la posición que ha venido sosteniendo la Procuraduría sobre este tema desde hace ya varios años.

 

Así, la Sala Constitucional ha señalado, específicamente en lo que se refiere a los concursos de la Municipalidad de La Unión, lo siguiente:

 

III.- Sobre el fondo. DE LA DENEGATORIA DE LA PARTICIPACIÓN  DEL FUNCIONARIO INTERNO EN CONCURSOS INTERNOS QUE PROMUEVE LA INSTITUCIÓN .- (…) Sobre el alegato de la recurrente en cuanto a que no se le brindó oportunidad de concursar para obtener las plazas, bien explica la informante que dichas plazas pueden ser dispuestas a través de concurso interno, que es un mecanismo excepcional que tiene la Administración para dar oportunidad a funcionarios que ya pasaron por un concurso y han demostrado idoneidad y eficiencia en el puesto; no siendo relevante si la persona escogida ha laborado o no en dicha plaza, ni por cuánto tiempo lo haya hecho, sino la idoneidad comprobada en el respectivo concurso. (…) Se declara sin lugar el recurso.” (Sala Constitucional, resolución número 2004-00839 de las doce horas con dieciocho minutos del treinta de enero del dos mil cuatro. En el mismo sentido, es posible ver la resolución  2006-003064 de las  nueve horas y treinta y uno minutos del diez de marzo del dos mil seis.)

 

Como se desprende del antecedente jurisprudencial, que sí resulta de aplicación a la Municipalidad, no sólo por tratarse del análisis de las normas del Código Municipal, sino además, porque es una resolución dirigida a la Municipalidad de la Unión, la Sala Constitucional no ha considerado la existencia de una violación a los derechos fundamentales de los trabajadores interinos cuando se les excluye de los concursos internos.

 

En razón de lo expuesto, no resulta procedente la aplicación de la resolución número 4025-93 del 20 de agosto de 1993 de la Sala Constitucional a la situación de los funcionarios municipales, por lo que no resulta procedente la aclaración del dictamen C-41-2009 a la luz de dicha resolución.

 

Ahora bien, debemos advertir no obstante, que se tramita ante la Sala Constitucional una acción de inconstitucionalidad, promovida por la señora Cindy Zuñiga Araya, funcionaria de la Municipalidad de San José, contra los artículos 118 y 152 del Código Municipal, 7 del Reglamento de Carrera Administrativa de la Municipalidad de San José y 51 incisos a) y b) de la Quinta Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de San José y que se tramita bajo el expediente 07-3564-0007-CO.  Las normas se impugnan en cuanto impiden a los funcionarios municipales nombrados en forma interina participar en los concursos internos que se realizan en la corporación. 

 

La acción no ha sido resuelta aun por la Sala Constitucional, sin embargo debe advertirse que esta Procuraduría ha mantenido la posición sostenida en el dictamen C-41-2009 para señalar la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad planteada.

 

“III.- ANTECEDENTES RELACIONADOS CON LA NORMATIVA IMPUGNADA, Y SU CONSTITUCIONALIDAD:

En un caso similar al presente, y en relación con lo dispuesto en el artículo 118 del Código Municipal, ya esa Honorable Sala ha tenido oportunidad de indicar que esta norma no contraviene los numerales 11, 33, 56 y 192 de la Constitución Política , toda vez que como consecuencia del régimen estatutario constitucional, el derecho a la carrera administrativa proviene de la estabilidad del cargo, obtenida por el servidor a través de la idoneidad comprobada. Así, ese Tribunal ha expresado lo siguiente:

“I.- La accionante cuestiona el artículo 118 párrafo primero del Código Municipal porque a su juicio vulnera los artículos 11, 33, 56, 67, 68, 74 y 129 de la Constitución Política. Refiere que es funcionaria interina de la Municipalidad de San José y que como tal se le impidió participar en un concurso interno para el nombramiento de la plaza de profesional 2 en la Dirección Administrativa, Departamento de Proveeduría de esa entidad. Señala que esa decisión de la Administración se basó en el artículo 118 del Código Municipal.   Ese numeral indica:

"Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella."

Conforme puede apreciarse en dicha norma no se hace alusión alguna al problema planteado por la accionante, cual es que no se le permitió participar en un concurso interno por ser una servidora interina. Lo que dispone es que los servidores municipales interinos y el personal de confianza no se encuentran adscritos al régimen de carrera administrativa municipal, lo cual es coherente con lo establecido en el artículo 192 de la Constitución Política en cuanto a que los servidores públicos deberán ser nombrados conforme al criterio de idoneidad comprobada. En consecuencia procede rechazar de plano la acción por dirigirse contra esa norma en particular.

II.- No está de más agregar que el Código Municipal, a partir del artículo 115, establece la carrera administrativa municipal para regular el empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Para poder ingresar el servidor debe cumplir los requisitos que prevé el numeral 119 y la selección de personal se ha de realizar atendiendo al criterio de idoneidad comprobada de los aspirantes al cargo. El artículo 128 establece el procedimiento a seguir para llenar una plaza vacante otorgando las siguientes opciones: a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato. b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución. c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.- Como puede apreciarse el concurso interno se realiza entre todos los empleados de la Institución , entendiéndose los que están dentro de la carrera administrativa. Sólo en caso de inopia se convoca a concurso externo, en donde pueden participar todos los que cumplan con los requisitos, incluyendo a los servidores interinos.”

(Sentencia No. 9830, de las 16:18 horas de 14 de diciembre de 1999)

Como puede observarse, es criterio de esa Honorable Sala que lo establecido en el numeral 118 del Código en referencia,   no viene en modo alguno a restringir el derecho del funcionario interino a participar en un concurso como el alegado por la accionante en aquella oportunidad, ya que lo plasmado allí es, precisamente, derivación de los principios estatutarios que propugna el artículo 192 de la Constitución Política , en tanto que para pertenecer a ese régimen, los servidores públicos deben ser nombrados conforme al criterio de idoneidad comprobada, para el disfrute pleno de sus beneficios y la protección especial de la estabilidad en el cargo.

En esa línea de pensamiento, ha sido abundante la jurisprudencia constitucional al indicar:

“ La Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública, requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande (…) Esto quiere decir que se concibe al Servicio Civil como estructura especial y organización , cuya pertenencia legitima al mismo, le concede al servidor el disfrute pleno de sus beneficios y la protección especial de un derecho fundamental, la estabilidad, en los términos ya determinados por esta Sala(…) En este sentido, la misma Carta Política le imprimió al Servicio Civil esos preceptos fundamentales, y la única manera en que la Ley puede afectar a ese Régimen es observándolos.

(Sentencia No. 6796-99, de 18:42 horas de 2 de septiembre de 1999. En igual sentido, véanse las sentencias Nos. 743-92   y 5835-95)

Desde esa perspectiva, es razonable entender que el concurso interno que se realiza entre todos los empleados de la institución corporativa, es para los que se encuentran incorporados al sistema de la carrera administrativa;   es decir, los que han obtenido la estabilidad en sus cargos, a través de la idoneidad demostrada por los procedimientos existentes en el ordenamiento estatutario.   Hipótesis en la que, naturalmente, no se encontrarían todavía y en principio, los funcionarios interinos, según se observará más adelante.

Por tanto, en cumplimiento de aquella máxima constitucional, se establecen en los artículos 115, 116, 117, 119, siguientes y concordantes del Código en estudio, la forma y requerimientos del ingreso a la carrera administrativa, una vez que la persona haya satisfecho los requisitos mínimos que fije el Manual Descriptivo de puestos para la clase de cargo de que se trate, y haya demostrado idoneidad mediante las pruebas, exámenes o concursos correspondientes, para ser escogido, finalmente, de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal. De esa manera, los funcionarios se incorporan a la organización, en virtud de la cual se permiten desenvolver en la carrera administrativa, conceptualizada “como un conjunto de oportunidades de ascenso y movilidad que la ley ofrece a los funcionarios   (y otros empleados) en el seno mismo del empleo público. Al establecer las normas que regulan la carrera, lo que se pretende es, por un lado, facilitar la autorrealización profesional (aspectos retributivos incluidos) y por otro estimular el perfeccionamiento del funcionario. El objetivo último es asegurar que la Administración pueda contar con el personal capacitado que necesita. Pero también se trata de garantizar al funcionario unas reglas de juego que le permitan prever sus posibilidades de mejora profesional y económica y una cierta seguridad en los niveles de responsabilidad y retributivos que sucesivamente vaya alcanzando… ”   Véase, Sánchez Morón (MIGUEL) “Derecho de la Función Pública”, Editorial Tecnos,   S.A. España, 1996, p. 139.

En relación con lo expuesto, cabe resaltar que en el numeral 115 del Código que nos ocupa, se acuñan toda una serie de elementos que conforman el sistema de la carrera administrativa del funcionario regular que labora para la Administración corporativa. Dicha norma, expresamente, prescribe: (…)

 En síntesis, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118 del Código Municipal, en plena concordancia con el artículo 192 de la Constitución Política, puede extraerse sin forzamiento alguno que mientras un funcionario no se encuentre nombrado bajo el criterio de la idoneidad comprobada, no puede considerarse integrado dentro del régimen de carrera administrativa. De ahí que, y según la norma recién transcrita, solamente se le podría tomar en cuenta para participar en los siguientes concursos,   en casos de existir   inopia en las instancias anteriores. (..)

En virtud de todo lo expuesto, y con base en los artículos 33, 56,   169 y 192 de la Constitución Política , doctrina y antecedentes emanados de esa Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, es criterio de este Órgano Asesor que la presente acción de inconstitucionalidad, interpuesta en contra de   los artículos 118 y 152 del Código Municipal, 7 de del Reglamento de Carrera Administrativa, y 51, incisos a) y b) de la Quinta Convención Colectiva de Trabajo,     debe ser declarada sin lugar.

 

III.      CONCLUSIONES

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye que no resulta procedente la aplicación de la resolución número 4025-93 del 20 de agosto de 1993 de la Sala Constitucional a la situación de los funcionarios municipales, toda vez que esta hace referencia a los funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social. 

 

Adicionalmente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sido conteste en señalar que, a partir del desarrollo legal efectuado por el Código Municipal,  no es posible que los funcionarios interinos participen en un concurso interno para adquirir la propiedad, toda vez que éste mecanismo fue diseñado para los funcionarios que ya habían demostrado la idoneidad en el puesto, situación en la que no se encuentran los funcionarios interinos.

 

Por lo expuesto, no resulta procedente la aclaración del dictamen C-41-2009 a la luz de dicha resolución 4025-93 de la Sala Constitucional.

 

 

Atentamente,

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

GRF/Kjm