C-109-2009

23 de abril del 2009

 

Señor

Jorge Chávez Gutiérrez

Alcalde Municipal

Puriscal

 

Estimado señor:

 

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio AM-2009-266, de 18 de marzo del 2009, a través del cual consulta lo siguiente:

 

“ 1.- Si a un funcionario público no se le ha reconocido algunas anualidades, éstas prescriben a los diez años?

 

2.- En el supuesto de que la respuesta a la pregunta anterior sea negativa ¿en qué tiempo prescribe el derecho del funcionario de solicitar el reconocimiento de las anualidades?

 

 

3.-Si se solicita el reconocimiento de anualidades, ¿se deben reconocer tanto el número de anualidades que tienen, como las sumas que han dejado de percibir durante el tiempo en que no se les reconocían las mismas?

 

4.- En el caso de que éstas no estén prescritas, ¿para hacer el pago de ellas (cuando no se hayan reconocido) debe tenerse en cuenta el porcentaje de las anualidades con el valor que tenían en aquel tiempo, o con los montos actuales? “

 

 

I.- CRITERIO LEGAL DE LA MUNICIPALIDAD

 

Después de analizar todo lo referente al concepto de las anualidades con fundamento en los artículos 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley No 2166 del 09 de octubre del 1957 y sus reformas), así como la doctrina atinente, la Asesoría Jurídica de esa entidad corporativa municipal, es del criterio de que las anualidades proceden por mérito de los funcionarios públicos ya sea que se encuentren ocupando un puesto en propiedad o en forma interina, siempre y cuando cumplan con el requisito mínimo de  calificación de servicios de “bueno”.

 

Asimismo, señala que en numerosas oportunidades  esta Procuraduría ha analizado el momento a partir del cual procede el reconocimiento de las anualidades, así como la procedencia del pago retroactivo.

 

Indica que algunos servidores de la Municipalidad de Puriscal gozan de un beneficio económico denominado “Antigüedad Fija”, y que según las investigaciones que se pudieron realizar al efecto, dicho plus fue reconocido como una especie de indemnización porque anteriormente no se les reconocía las anualidades por los años laborados en el sector público. Y que en sentido, ese rubro fue creado mediante un acto administrativo “tácito”, es decir no existe ningún acto formal de la Administración, en la que se indique el motivo contenido y fin de ese concepto.

 

En relación con lo expuesto, es criterio también, que los actos administrativos tácitos son aquellos establecidos en el artículo 137 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que el salario denominado “Antigüedad Fija”, se adecua a la citada disposición legal. Concluye que si la Municipalidad pretende eliminar dicho acto debe recurrir al proceso de lesividad, con el fin de garantizar los principios del debido proceso y el de la intangibilidad o inderogabilidad de los actos propios, con el respeto de los derechos adquiridos de buena fe, circunstancia que en todo caso, indica, ha superado el plazo de cuatro años, contados a  partir del dictado del acto  que declara la lesividad correspondiente.

 

Finalmente observa, que el acuerdo municipal N° 003-228-2008, mediante el cual se dispone reducir el monto de las anualidades y la eliminación del concepto de antigüedad fija, puede estar viciado de nulidad, toda vez que contienen roces de legalidad y de constitucionalidad, con normas y principios fundamentales. Por lo que recomienda a ese órgano colegiado enderezar lo acordado, a fin de que se garantice el respeto de los citados principios del debido proceso y de inderogabilidad o de intangibilidad de los actos propios establecidos constitucionalmente.

 

 

II.- RESPUESTA DE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS:

 

Antes de dar respuesta a cada una de las interrogantes planteadas en su Oficio, es importante analizar el concepto y aplicación general del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado esta norma mediante el artículo 2 de la Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982, que en lo conducente, establece:

 

 “ARTICULO 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.

Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.”

 

Como puede verse,  ese numeral es de carácter general, aplicable a todos los servidores que laboran en cualquier institución que integre el Sector Público, salvo los derechos adquiridos en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial. En ese sentido, ha sido abundante la jurisprudencia de esta Procuraduría que al sustentarse con la de los Altos Tribunales de Trabajo, ha dicho, en lo que interesa, que:

“…el sobresueldo por anualidad ha sido establecido para todos los funcionarios que laboran en cualquiera de la instituciones o entidades del Sector Público, en una relación de empleo que cuente con los tres elementos que la conforman, siendo así, la prestación personal del servicio, el salario y la subordinación jurídica, concibiéndose la retribución económica correspondiente, como una especie de premio a la experiencia adquirida a través del tiempo.

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, debe señalarse desde ya que el beneficio regulado por la Ley de Salarios de la Administración Pública no está referido exclusivamente a los funcionarios cubiertos por el régimen de servicio civil, sino que el beneficio se ha extendido a todos los trabajadores que laboren para el sector público, independientemente de que se encuentren bajo una relación estatutaria.  Al respecto, la Sala Segunda ha indicado que el beneficio de anualidades se aplica a los guardas rurales (hoy parte de la policía civilista) a pesar de no estar incluidos dentro del régimen de servicio civil:

 

“Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, amén de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del sector público, lo que no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, las mismas no son sino parte de la evolución de ideas sobre la materia que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente debe concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58 de las 14:30 horas del 30 de abril de 1986 y 82, de las 10:10 horas del 5 de julio de 1989 (ésta incluye antecedentes jurisprudenciales importantes)."

(Resolución número 181-1991 de las 10:10 del 2 de octubre de 1991, citada por la resolución 59 de las 9:40 minutos del 23 de marzo de 1993, ambas de la Sala Segunda)

Como se desprende de lo expuesto, la reforma operada a la Ley de Salarios de la Administración Pública, pretendió establecer una normativa general para aplicar a todo el sector público, independientemente del régimen de empleo en el que se desempeñara el trabajador.

Esta vocación de generalidad, se expresa además en el establecimiento de una escala general de salarios, al tenor de lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y que expresamente indica que la escala regirá en el Sector Público, y será actualizada por la Dirección de Servicio Civil [1]. En criterio de esta Procuraduría, la letra de la norma es clara al señalar la existencia de  esta escala salarial como un parámetro utilizado por el Sector Público para el reconocimiento del beneficio de la anualidad establecida por estas normas.  En este sentido, resulta importante citar una sentencia de la Sala Segunda que analiza la aplicación de esa escala de sueldos a las Municipalidades.  Al respecto, se indicó:

 

“ En la especie, no se trata entonces de obligar a la Corporación demandada, a que adopte la Escala de Salarios o el Manual Descriptivo de Puestos, a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública; sino, simplemente, a que en forma ineludible debe proceder a reconocer un beneficio que, de manera igual y general, otorga esa normativa a todos los servidores públicos; sea, al reconocimiento de la antigüedad acumulada al servicio de la Administración Pública, para efectos de los aumentos anuales. Tampoco se trata de obligar a la Corporación, a realizar erogaciones no autorizadas por el Ordenamiento Jurídico, a contrapelo del numeral 67 del Código Municipal, pues el fundamento de ese gasto, tiene pleno asidero normativo, según se ha dejado explicado y, más bien, el no reconocer el beneficio de comentario, constituiría un injusto enriquecimiento contra legem, a favor de la Administración, con perjuicio directo de aquellos servidores que se encuentren en una situación como la descrita y, por ahí, con características de ilegítimo y de ilícito.-

“ ( Sala Segunda, resolución número 1997-058 de las nueve horas del cuatro de abril de mil novecientos noventa y siete, el resaltado no es del original. En sentido similar, es posible ver las resoluciones número 192, de las 7:30 horas del 22 de setiembre de 1993, 049 de las 15:30 horas del 12 de marzo de 1997,12 de las 10:20 horas del 17 de enero de 1992 ).

A partir de las consideraciones anteriores, en criterio de este Órgano Asesor la aplicación de los parámetros establecidos en la Ley de Salarios de la Administración Pública constituye un mínimo que se debe respetar a los trabajadores del sector público, por lo que únicamente mediante norma de rango legal sería posible modificar los parámetros propuestos para desmejorar la situación de los funcionarios públicos. “

(Véase Dictamen No. C-019-2009, de 29 de enero del 2009. En el mismo sentido, véanse sentencias números C-017-2007, de 29 de enero del 2007, C-417-2007, de 26 de noviembre del 2007 y C-460-2007, de 21 de diciembre del 2007)(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

A partir de la puesta en vigencia del inciso d) del artículo 12 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública, el reconocimiento del tiempo laborado por el servidor en otras instituciones del Estado, y de la propia institución en donde labora actualmente, debe ser aplicado para los efectos del pago de los aumentos anuales.

Asimismo, es importante enfatizar, que por el carácter que tiene esa legislación en nuestro ordenamiento jurídico, según se ha indicado ya, no se puede mediante una normativa menor apartarse, desmejorar o limitar los beneficios que esa normativa establece para todos los servidores que pertenecen a cualquier institución del Sector Público, incluyendo a las municipalidades, sino es en quebrantamiento del derecho del servidor ahí establecido, como del propio principio de legalidad a que se encuentran sometidas todas las actuaciones administrativas, al tenor de los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Así, refiriéndose a la citada Ley No. 6835, el citado Alto Tribunal del Derecho de Trabajo ha señalado atinadamente, y en lo que interesa:

“ V (…). Nótese que, por ningún lado, el Legislador estableció algún tipo de limitaciones al derecho que estaba creando, de ahí que, las mismas no pueden ser introducidas a través de otras normas de rango inferior y, de serlo, no pueden ser aplicadas por los Tribunales de Justicia –artículo 8, inciso 2, de la Ley Orgánica del Poder Judicial-. En segundo lugar, el cuerpo legal, objeto de análisis-Ley No. 6835- deja a salvo su aplicación, sólo en el evento de que, a través de la negociación colectiva directa, se hayan pactado mejores condiciones que las previstas en la misma.  Así las cosas, si la aplicación de otros instrumentos jurídicos- inclusive derivados de una negociación colectiva indirecta como lo es el proceso de arbitraje- queda sujeta a que sean más favorables al trabajador, a contrario sensu, no pueden aplicarse aquéllos que desmejoran las ventajas otorgadas por la Ley – artículo 74 de la Constitución Política y 11 del Código de Trabajo-, con la inmediata consecuencia de su nulidad absoluta, debiendo tenérseles por no puestas, al ser contrarias a aquélla, que es de mayor jerarquía formal normativa…”(véase, Sentencia No. 239, de las 10:30 horas del 02 de octubre de 1992) (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

Se reitera del texto transcrito, que la Ley en análisis es aplicable para todo el Sector Público, con las salvedades que allí se estipulan. Por tanto, no puede la Administración Pública limitar o restringir el derecho ahí creado, mediante una normativa de carácter menor, sino es por infracción del principio de la jerarquía de la norma, prescrita en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, así como los principios señalados supra.

Observado lo anterior, se procede a contestar cada una de las citadas preguntas formuladas en su Oficio, de la siguiente forma:

“ 1.- Si a un funcionario público no se le ha reconocido algunas anualidades, éstas prescriben a los diez años?”

En lo que respecta a la prescripción en materia de derechos laborales, como figura extintiva de acciones y derechos es, fundamentalmente, el artículo 602 del Código de Trabajo, el aplicable en casos como el de consulta. Así, dicha norma establece:

 “Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de seis meses, contados desde la fecha de extinción de dichos contratos.”

Bajo esa premisa, el Tribunal del Derecho de la Constitución, refiriéndose a la interpretación que anteriormente se hacía del artículo 607 del Código en referencia, indicó, mediante sentencia Número 5969-93, de 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993, en lo conducente:

“…,la Sala considera que la prescripción regulada en este último artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del trabajador, y no puede justificarse, mediante un criterio estricto, a razones de seguridad jurídica, por lo que constituye una violación al artículo 74 de la Constitución Política, principalmente por dos razones: a) por su misma brevedad, pues acaba convirtiéndose en una trampa para el trabajador, sujeto a presiones o engaños del patrono; y, b) sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral -principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo- que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo.

IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del trabajador.

V. El artículo 602, como ya se ha señalado, contiene un término de prescripción más amplio y es aplicable a los derechos cuya tutela aquí se intenta reforzar -a pesar de no ser del todo satisfactorio, también por su brevedad y en orden a las consideraciones que se han venido exponiendo-. La Sala concluye que ante, su imposibilidad de legislar, estableciendo una norma más acorde con la justicia social y la garantía a los derechos laborales, debe optar entre dejar indefinidamente exigibles los derechos del trabajador o acudir a la norma menos gravosa. “

     (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

Como puede verse, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, la única prescripción legal que le puede regir al trabajador  para la repercusión negativa de sus derechos laborales es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo, con base en el cual, una vez transcurrido el año, contado a partir de la fecha de la renuncia o cese del puesto, le prescribe la acción o derecho laboral correspondiente. A contrario sensu, dichos derechos no prescribirían mientras se encuentre vigente la relación de servicio habida entre el servidor y el patrono-Estado.

En consecuencia, el reconocimiento propiamente del tiempo laborado por el servidor (a) en la Administración Pública, para los efectos del pago de los aumentos anuales, no prescribe, mientras la relación de servicio o trabajo se mantiene activa. En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia lo ha señalado de la siguiente forma:

“El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral, porque de no darse cumplimiento a la disposición legal aludida, la situación se traduciría en una violación continua de la mencionada norma, que no impuso ningún límite en el tiempo para el ejercicio del derecho que otorga.  Desde este punto de vista, puede afirmarse que el reconocimiento que otorga la Ley No. 6835 es imprescriptible mientras no concluya la relación laboral. Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, en lo concerniente a las diferencias salariales provenientes del reconocimiento de períodos de trabajo (anualidades), que no han sido reclamadas a pesar de que se tenía derecho a ellas, porque en este caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace”

(Véase sentencia número 229, de las 15:40 horas del 11 de agosto de 1999. En similar sentido, véase sentencia número 392-2002, de 10:40 horas de 7 de agosto del 2002)

                (Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

 

Conviene puntualizar, que de conformidad con la doctrina del citado inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como el carácter que tiene el reconocimiento de la antigüedad en nuestra legislación, según ya lo hemos analizado al inicio de este acápite, ese presupuesto es imprescriptible. En otras palabras, lo que puede prescribir, son las diferencias salariales que por ese concepto tiene derecho a percibir la persona, sino las reclama dentro del plazo de un año, luego de dejar el puesto o cargo en la Administración Pública.

Finalmente, no está demás aclarar, que la prescripción decenal aludida en su consulta, es aplicable en tratándose de derechos  laborales provenientes de una sentencia judicial. Así, el segundo párrafo del artículo 601 del Código de Trabajo, establece:

 “(…)

Los derechos provenientes de sentencia judicial prescribirán en el término de diez años que se comenzará a contar desde el día de la sentencia ejecutoria.”

“2.- En el supuesto de que la respuesta a la pregunta anterior sea negativa ¿en qué tiempo prescribe el derecho del funcionario de solicitar el reconocimiento de las anualidades?”

 

Como se explicó en el aparte anterior, el derecho del funcionario para solicitar el reconocimiento de la antigüedad laboral para los efectos del pago de los aumentos anuales, es imprescriptible, mientras dure la relación laboral.  Pasado el plazo del año a que refiere el artículo 602 del Código de Trabajo, si el servidor no ha reclamado oportunamente, el derecho a las   diferencias salariales adeudadas por aquel concepto, se encontrarían afectadas por la figura extintiva de la prescripción.

 

 

“3.-Si se solicita el reconocimiento de anualidades, ¿se deben reconocer tanto el número de anualidades que tienen, como las sumas que han dejado de percibir durante el tiempo en que no se les reconocían las mismas?”

 

En efecto, de conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y doctrina que le informa, no solo se debe reconocer el tiempo servido por el servidor en cualquier institución que conforma el Sector Público, sino también el pago de los aumentos anuales correspondientes, sea cual fuere el número de años que ha prestado sus servicios al Estado.[1]

Es importante observar que en lo que respecta al pago de los aumentos anuales, éste se aplica a partir de la vigencia de dicha norma –inciso d), artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionada por Ley No. 6835-; es decir, esta disposición no tiene carácter retroactivo.

 

 

“4.- En el caso de que éstas no estén prescritas, ¿para hacer el pago de ellas (cuando no se hayan reconocido) debe tenerse en cuenta el porcentaje de las anualidades con el valor que tenían en aquel tiempo, o con los montos actuales? “

 

De conformidad con el inciso 3 del artículo 1 del Reglamento de Pago de Anualidades Adeudadas en la Administración Pública,- Decreto Ejecutivo número 18181-H de 14 de junio de 1988-  el cálculo de las anualidades debe ser aplicado sobre el salario base actualizado. Así, dicha norma establece:

“3º.- El cálculo de las anualidades se hará siempre sobre los salarios bases actualizados”

Del texto de esa disposición reglamentaria, puede extraerse con meridiana claridad que para los efectos del pago de los aumentos anuales por reconocimiento de tiempo laborado en años anteriores, debe ser calculado sobre el salario base que en la época correspondiente percibía el servidor público.  En ese sentido, ha sido reiterado el criterio de la Sala Segunda, al expresar:

“…esta Sala ha establecido que, de conformidad con el artículo 1, inciso 3, del Decreto Ejecutivo No. 18181-H, de 14 de junio de 198, que es para la ejecución del procedimiento de pago de anualidades reconocidas por la Ley No. 6835, del 22 de diciembre de 1982, “el cálculo de las anualidades será siempre sobre los salarios -bases actualizados”. Esta disposición, no contraviene, limita, o desarrolla, más allá de lo permitido, por la ley reglamentada. Al contrario concreta, para el sub-exámine, cuál es el salario base que habrá de tomarse en consideración, para efectos del cálculo de los importes a cancelar. Al indicarse “salarios bases actualizados”, se hace referencia a la remuneración básica, vigente en cada período de servicios que se reconoce al servidor, por lo que antes que a la base disfrutada por el trabajador cuando se da término a la relación laboral, o al hacérsele pago a cada anualidad, a la que tenía en el lapso respectivo, porque la “anualidad”, como importe accesorio componente del salario en un determinado período de servicios, está sujeta al monto a la base de aquél, de manera que cuando ésta varía, ella también lo debe hacer en la misma relación porcentual.  De acuerdo con este razonamiento la interpretación del a quem resulta equívoca, debiéndose calcular las anualidades sobre los salarios bases actualizados, con el valor correspondiente a cada período en que debió reconocerse, y las futuras, consecuentemente, con el valor que lleguen a tener en su oportunidad.”

(Véase sentencia número 87, de 9:40 horas de 23 de abril de 1993. En el mismo sentido, véanse sentencias números 80, de las 9:15 horas de 16 de abril de 1993.)

De manera que, para el pago de los aumentos anuales de tiempo laborado anteriormente, debe ser calculado sobre el salario base vigente  y el  valor correspondiente de la anualidad en cada período en que debió ser reconocido.

En la forma expuesta, quedan evacuadas las dudas planteadas en su Oficio.

 

De Usted, con toda consideración,

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

 

LMGP/gvv