C-121-2009

6 de mayo, 2009

 

Señora

María Elena Carballo Castegnaro

Ministra

Ministerio de Cultura y Juventud

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio número DM-190-09 del 04 de febrero del 2009, en el cual solicita nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

“1. Si el reconocimiento de anualidades mediante un acto que se realizó y quedó firme antes de la entrada en vigencia de la reforma efectuada al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto al plazo para iniciar un procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, aún cuando los efectos se mantengan a lo largo de la relación laboral del servidor, se debe aplicar la normativa reformada (plazo de 4 años), o si por el contrario corresponde observar lo dispuesto al plazo de un año que señala la reforma efectuada?

2. Si un servidor que haya solicitado un permiso sin goce de salario para realizar estudios académicos de grado o postgrado en alguna universidad o centro de estudio en el extranjero, se encuentra contemplado en la excepción del inciso c) con respecto a los estudios realizados en organismos internacionales donde el país sea miembro.

3. O, si dicha situación se encuentra contemplada en el último supuesto, el cual se refiere a las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, aun cuando el servidor no haya suscrito ningún contrato de estudio, y se haya acogido a un permiso sin goce de salario?”.

 

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el oficio MCJ-DRH-AL-02-09 del 02 de febrero del 2009, en el que el Asesor Legal de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio de Cultura y Juventud, emite criterio jurídico, concluyendo lo siguiente:

 

“Como conclusión de ello, debemos indicar que no sería factible aplicar el plazo de caducidad contemplado en la reforma realizada por el Código Procesal Contencioso Administrativo, cuando el acto por el que se efectuó el mismo, haya adquirido firmeza dentro del plazo de cuatro años contemplado por la normativa anterior, aún cuando los efectos de ese reconocimiento se mantengan durante toda la relación laboral del funcionario, como es el caso del reconocimiento de anualidades…

Así las cosas, no sería razonable ni equitativo dejar de reconocer a un funcionario, las anualidades correspondientes al tiempo que estuvo realizando estudios en el extranjero con permiso sin goce de salario.  Lo anterior, por cuanto en lugar de premiarle el esfuerzo y la superación alcanzada, se le causaría un perjuicio en su trayectoria como servidor de la Administración Pública, además de la parte económica que representan los pasos anuales, con lo cual se desmotivaría la permanencia de éstos funcionarios al servicio del Estado, con el perjuicio que ello puede generar”

 

I.                   SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD PARA INTENTAR LA ACCIÓN ANULATORIA EN SEDE ADMINISTRATIVA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS.

 

Nos consulta la Ministra de Cultura y Juventud cuál es el plazo de caducidad de la acción para anular en vía administrativa los actos declaratorios de derechos cuyos efectos son continuados.  Se nos señala en la consulta, que se tiene la duda en torno al plazo que debe aplicarse para los actos que fueron emitidos con anterioridad a la reforma efectuada al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública por parte del Código Procesal Contencioso Administrativo.

 

Sobre este particular, ya la Procuraduría General se había pronunciado en el dictamen C-59-2009 del 23 de febrero del 2009, en el que se indicó:

 

“Dejando asentadas las particularidades que puede enfrentar el colegio profesional ante la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo de incorporación al ente, conviene recordar la redacción vigente de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, normas que otorgan, como ya habíamos adelantado, la competencia anulatoria que interesa:

“Artículo 173.-

1)    Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

2)    Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

3)    Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.

4)    La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.

5)    La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,   al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.

6)    Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.

7)    La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”

“Artículo 183.-

1)    La administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la nulidad del acto -sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado caducar los recursos administrativos y acciones procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del administrado y sus derechos.

2)    La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo  no estará sujeta al plazo de caducidad y podrá ser ejercida por la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República.

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

3)    Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-“La remisión que se hace en el inciso 3) anterior nos obliga a citar el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el cual se regula precisamente el proceso de lesividad:

“Artículo 34.-

1)    Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza.  El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos.  En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

2)    La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.

3)    Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado.  En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.

4)    La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.

5)    La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”.

La cita de las anteriores normas se justifica por las siguientes razones:

1-En primer término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos por la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, la Administración contaba con un plazo de caducidad de cuatro años para intentar la declaratoria de nulidad, en cualesquiera de las dos vías que estas normas proscribían.  Sin embargo, es claro que la nueva redacción implica un cambio radical en cuanto al ejercicio temporal de la potestad, pues ahora se cuenta con un plazo “abierto” siempre que el acto administrativo esté desplegando efectos.   Y precisamente en el caso de un acto de incorporación a un colegio profesional, estima la Procuraduría General que estaríamos en presencia de unos efectos que perduran –mantienen- en el tiempo, sin importar la fecha de aquella incorporación, pues se trata de la habilitación para que un profesional pueda desempañarse en el campo científico o técnico que está cobijado por la tutela del Colegio Profesional.  Luego, estimamos que, en el caso descrito –incorporación- el Colegio Profesional puede ejercitar su potestad anulatoria siempre que el colegiado se mantenga activo, y hasta un año después de que, por alguna circunstancia, haya cesado su status de miembro activo del Colegio.

2-Lo dicho en el punto anterior también lleva a reflexionar sobre la vigencia temporal de las reformas legislativas sufridas por los artículos 173 y 183 reseñados.  Esto por cuanto resulta de fácil suposición el que, por ejemplo, el acto de incorporación sobre el cual se tengan motivos fundados para cuestionar su legalidad, se haya acordado con anterioridad al 1 de enero del 2008, sea cuando aquellos artículos aún conservaban el plazo de caducidad de los cuatro años.   Lo cual haría surgir la duda bajo cuál redacción del 173 o 183 se debe intentar la nulidad si esa decisión se adopta, por ejemplo, el día de hoy.  Específicamente, si respetando los cuatro años si el acto de incorporación se adoptó antes del 1 de enero del 2008, o bien, sin sujeción a plazo, atendiendo a la literalidad de los artículos 173 y 183 vigentes.

Nuestro criterio es que el asunto viene resuelto por el Transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo, que dispone:

“TRANSITORIO III.- El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento.”

Entonces, si el acto de declaratorio de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios se estima nulo, y fue adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta[1], o por la vía jurisdiccional de la lesividad[2], a que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto. (..)

1-El Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica ostenta competencia para discutir la nulidad de actos declaratorios de derechos que emita en el ejercicio de sus competencias administrativas.    Dependiendo de la naturaleza del vicio de legalidad, podrá acudir a la vía que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública –declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en sede administrativa- o bien, al proceso de lesividad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atendiendo a lo que prescriben los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y el 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

2-Se advierte que, en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de la Ley General citados, a consecuencia de la emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo, es necesario tomar en cuenta la fecha de la emisión del acto que se estima nulo.   Lo anterior por cuanto, de verificarse que la adopción del acto se dio antes del 1 de enero del 2008, regiría el plazo de cuatro años dentro del cual se debe emitir el acto declaratorio de la nulidad absoluta evidente y manifiesta, o bien, se debe interponer el proceso contencioso administrativo.   Por el contrario, si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, debe entenderse que la potestad anulatoria se mantiene abierta mientras que los efectos del acto perduren en el tiempo (tal el caso de un acto de incorporación de un miembro que se encuentre activo)

 

Como se desprende de la extensa cita, y de acuerdo con el criterio externado por el Asesor Jurídico del Ministerio de Cultura y Juventud, el plazo de caducidad de la acción para intentar la declaratoria de la  nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos en sede administrativa, dependerá del momento de emisión del acto administrativo:  si es antes del 1 de enero del 2008, el plazo será de cuatro años  y si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, el plazo será de un año contado desde el momento en que cesan los efectos del acto.

 

II.                SOBRE LOS PERMISOS SIN GOCE DE SALARIO Y SU CÓMPUTO PARA EFECTOS DE ANUALIDADES.

 

La Ministra de Cultura y Juventud requiere de nuestro criterio en torno a la posibilidad de reconocer para efectos del beneficio de “anualidades”  el tiempo en que un servidor disfruta de un permiso sin goce de salario para realizar estudios de post grado o pregrado en una universidad en el extranjero.

 

El artículo 12 inciso c de la Ley de Salarios de la Administración Pública, señala taxativamente, lo supuestos en los cuales es posible considerar el tiempo de servicio para efectos del pago de anualidades.  Al respecto, dispone el artículo, en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTICULO 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas: (…)

c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo;

(Así reformado por Ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980, artículo 2º). (…)

 

Sobre los alcances de esta normativa, esta Procuraduría ha señalado que únicamente puede considerarse como tiempo útil a efectos del beneficio de la anualidad, los casos de excepción taxativamente señalados por la norma en comentario.  Al respecto, hemos indicado:

 

“Desde esa óptica, tratándose las hipótesis en consulta de situaciones que eventualmente podrían interrumpir el período necesario para tener derecho al  reconocimiento al mérito o anualidad, viene a dar solución a lo planteado lo dispuesto por el numeral 12 inciso c) de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública, reformado mediante Ley No. 6408 de 28 de febrero de 1980, al disponer que: (…)

Como puede verse, la norma transcrita enumera, taxativamente, las situaciones en las que no se interrumpe la continuidad del servicio para computar el aumento anual; a “contrario sensu”, en cualquier otra hipótesis no enumerada allí, sí debe considerarse interrumpido el plazo para el pago de la anualidad. De allí que, en observancia de los presupuestos contemplados en la citada norma, es posible  determinar los casos en que procede, o no, el reconocimiento de méritos en las situaciones consultadas, todo ello con sustento en el conocido aforismo jurídico “a pari ratione”,  o aplicación   analógica de las normas autorizada por el artículo 12 del Código Civil, a lo que Don Alberto Brenes Córdoba describe así: “Cuando falta, en caso dado, precepto legal que directamente rija la especie de carácter civil o comercial que se halle en debate, cabe suplir la deficiencia recurriendo a los principios que de otras disposiciones análogas se desprendan, con base en la regla “donde hay la misma razón debe haber la misma disposición”, porque la legislación de un país forma un todo orgánico cuyas partes se sostienen  y ayudan mutuamente.” (Tratado de las Personas, edición 1974, San José, Costa Rica, pág. 43).

Con base en lo expuesto, corresponde dar respuesta a su consulta, acerca de si procede o no el reconocimiento de méritos a los funcionarios contemplados en las situaciones siguientes: ….

“2.-Funcionarios que se encuentren disfrutando de permiso sin goce de salario por seis meses o más.”

De conformidad con el artículo 12 inciso c) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, citado en líneas precedentes, los permisos sin goce de salario que no interrumpen el período para el pago de la “anualidad” o “méritos”, son las licencias de adiestramiento o de estudios relativos o afines a la función que desempeña el servidor en su puesto de trabajo, por lo que sólo en tales hipótesis no se interrumpe el plazo para el pago del estipendio salarial por mérito. (C-071-2004 del 1 de marzo del 2004)

 

Ahora bien, el Ministerio de Cultura y Juventud nos consulta sobre aquellos casos en que se haya concedido un permiso sin goce de salario a un funcionario para que se realizaran estudios y en los cuales no se haya suscrito un contrato con la institución.  Cabe determinar entonces, cuáles son las licencias de estudio que pueden ser consideradas a efectos del pago del beneficio por anualidades. 

 

De conformidad con los antecedentes legislativos del inciso c) del artículo 12 antes citado, éste fue reformado por Ley 6408 del 14 de marzo de 1980. La redacción original del artículo señalaba:

 

(NOTA DE SINALEVI: El texto cita inciso c del artículo 12 de la Ley 2166 Ley de Salarios de la Administración Pública. Para ver versión original ver  página web)

 

c) Las interrupciones continuas o intermitentes en la prestación de servicios, excepto por motivo de vacaciones, interrumpirán el período de dos años requeridos para el aumento de sueldo. No se tomarán en cuenta

para el cómputo respectivo las fracciones de tiempo menores de treinta días naturales.

Para los efectos dichos se entenderá que interrumpen la continuidad de servicio las licencias para adiestramiento y que las licencias para estudios, cuando éstas comprendan media jornada diaria o más tiempo, aumentarán proporcionalmente el período. No interrumpirá la continuidad necesaria para obtener aumento de sueldo el desempeño temporal de otro puesto público, aun en el evento de que éste estuviere excluido del Servicio Civil.

           

            Durante las discusiones al seno de la Asamblea Legislativa, se manifestó la inquietud en torno a que los funcionarios que estuvieran recibiendo capacitación o que se especializaran tanto fuera como dentro del país, pudieran beneficiarse de la anualidad durante el tiempo que estuvieran cursando estudios.

 

            Al respecto, el Señor Armando Castro, representante de la Asociación Nacional de Empleados Públicos, explicó en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, lo siguiente:

 

“El otro artículo que no está aquí planteado como una posible reforma y que nosotros hacemos la sugerencia, es el artículo 12, en donde se plantea precisamente también con respecto a los aumentos anuales, la interrupción de estos a causa de becas que reciga (sic) el servidor público.  Entonces un servidor público que reciba una beca mayor de tres meses, ve interrumpido por ese periodo su aumento anual y si es mayor de seis meses, se elimina su aumento anual.

Nosotros creemos y esto está siendo aplicado últimamente con mayor rigurosidad y ha provocado bastante reacción, porque obviamente el empleado público, en el caso de profesionales que se van a alguna especificación o a algún seminario o curso en el exterior, pues vienen a aportar ese conocimiento y esa experiencia en la función.  En ese sentido creemos que eso tiene algún inconveniente…

La otra observación es que de hecho cualquier empleado público que sale al exterior con una beca, sale con un contrato y el mismo establece que lo obliga a cubrir como mínimo un periodo posterior, ya viene inclusive amarrado al puesto o al trabajo.  A menos que se establezca en el contrato o que la beca lo establezca, puede pasar a otra institución, de un Ministerio a la Universidad, por ejemplo.”  (Acta de la Sesión Extraordinaria celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, el 13 de setiembre de 1979, pág. 25 expediente legislativo número 8477)

 

Al analizar la petición del representante de la Asociación de Empleados Públicos, en la Comisión de Asuntos Hacendarios se señaló:

 

“DIPUTADO FERNANDEZ SABORÍO: … es injusto lo que se ha hecho, no solamente injusto en el sentido de que no hay aliciente, no hay un estímulo para el funcionario que sale becado al país o que hace cualquier otra serie de estudios, sino además dice que no hay aliciente suficiente, ni estímulo para funcionarios de Gobierno que se van a preparar a organismos internacionales, a los cuales Costa Rica pertenece.  Un funcionario que se va a recibir una beca en la FAO, por ejemplo, está en la FAO un año preparándose para regresar acá a volver a servir en el Ministerio de Agricultura, por dar un ejemplo, o que se va a la OMS que es un secuente (sic) en el Ministerio de Salubridad Pública, entonces cuando regresa acá, tiene interrumpido su año de aumento…

Es que aquí hay un desorden tremendo en la cuestión de las becas muchas veces se manda a un funcionario, un abogado por ejemplo, lo manda a estudiar bombas de tractor o cosas de esa naturaleza, por sacarlo del país y darle una granjería, por eso creo que así como tiene don Rodrigo Madrigal, sería un intento para ver si se pone orden en eso, que la gente que sale con becas, salga a prepararse en su campo.  Porque no es natural que a un ingeniero agrónomo lo manden a estudiar radios x…

EL PRESIDENTE: entonces agreguémosle esto, en un campo a fin que a su regreso vendrá a desempeñar un cargo en esa materia.

Los ejemplos suyos son muy buenos, lo del biólogo es convincente, pero que sepamos que efectivamente es un geólogo que va a venir a trabajar en petróleo, que no cojan una persona que quieran quitar mañana de Recope, porque no saben que hacer con él y lo mandan a que repase geología para desaparecerlo dos años y viene aquí sin hacer nada para el país.

Agreguémosle ahí, que esa especialidad que va a adquirir se transformará en ocupación o que va a venir a desempeñar un cargo.  Démosle una redacción que nos permita completar las dos cosas, lo de afinidad y lo de que realice trabajos en ese campo…

Hay que darle un poquito de forma.  La tendencia general de la Administración Pública es hacer manirrota con todo lo que son fondos del Estado.  Nos pasamos que el Gobierno economice, nos pasamos hablando de que queremos reducir los gastos, pero tendemos a hacer leyes que dan un poquito de amplitud para todo, hoy para exonerar de impuestos a un fulano, mañana para dar beneficios a otros, etc.

En segundo aspecto, no hay duda de que el costarricense siempre le busca la salida a la Ley para ver como la amplia, pero hay un espíritu que priva en el costarricense que lo caracteriza por eso, entonces si nosotros a la vez somos muy amplios en la redacción, esto va a dar margen a que puedan andar paseando una tercera parte de la burocracia estatal, so pretexto de que tienen unas becas y eso no nos interesa, entonces ajustémoslo a que no sea tan restrictivo, pero que sí tenga un fruto para el país.  Lo que yo no quiero es que la beca sea un pretexto para sacar a alguien que no viene a hacer nada por el país.

Está bien que si estudio demografía que venga a servir en algo y que lo que el estudio sobre población venga a reflejarse en un beneficio, porque es una experiencia que va a aportar a una Asociación a la que está trabajando, pero tiene que estar trabajando, tiene que estar vinculado a ese quehacer nacional…

Que les parece esta redacción de la parte final:”…y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o a una disciplina a fin en la cual regresará a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpe en el periodo de un año requerido para el aumento de sueldo…”  (Expediente Legislativo 8477, pag.89 a 91)

 

De la extensa cita, nos interesa resaltar que la intensión del legislador fue establecer un sistema en el cual, aquel funcionario que viajaba fuera del país a una beca pudiera contabilizar ese tiempo para efectos del beneficio de la anualidad; siempre y cuando los estudios estuvieran íntimamente relacionados con el quehacer del funcionario dentro de la institución con la cual laboraba, pero además, que a su regreso, el funcionario fuese a laborar para la institución de forma tal que existiera un real beneficio para la Administración.  

 

Bajo esta inteligencia, debemos entender que el otorgamiento del beneficio de anualidad está necesariamente sujeto a que el funcionario que se va a realizar estudios, conozca que debe regresar a laborar para la institución, tal y como lo explicaba el representante de la ANEP al exponer la petición de reforma ante la Comisión de Asuntos Hacendarios que la dictaminó.

 

Ahora bien, de conformidad con las normas del régimen de servicio civil, únicamente los funcionarios que firman un contrato con la institución respectiva, están obligados a su regreso a laborar para la Administración, por lo que necesariamente debemos entender que el beneficio de la anualidad, en los términos expuestos en el artículo 12 de la Ley de Salario de la Administración Pública, está referido a este tipo de permisos.

 

En efecto, el Estatuto de Servicio Civil dispone como un derecho de los funcionarios del régimen, el poder disfrutar de licencias para asistir a estudios.  Dispone el artículo 37, en lo que interesa, lo siguiente:

 

De los derechos y deberes

Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:….

 

d) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudio, siempre que sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo con el Reglamento de esta ley….

 

El Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, desarrolla la norma anterior en los siguientes artículos:

 

“Las Licencias:

Artículo 33° .- Podrán disfrutar de licencia ocasional de excepción, de conformidad con los requisitos y formalidades que en cada dependencia establezca el Reglamento Autónomo de Servicio, y sujetos a los siguientes procedimientos y condiciones: (…)

c. Las licencias sin goce de salario hasta por un mes podrán concederse mediante resolución interna firmada por el Ministro, Viceministro, o el máximo jerarca de la institución respectiva, mientras que las licencias mayores de un mes podrán concederse con apego estricto a las disposiciones siguientes: (…)

2) Un año para: (…) ii) la realización de estudios académicos a nivel superior de pregrado, grado o postgrado o a nivel técnico que requieran de la dedicación completa durante la jornada de trabajo del servidor (…)

Dicho plazo podrá prorrogarse hasta por un año más, a juicio del Ministro o máximo jerarca de la institución, cuando se trate de la realización de estudios a nivel superior de postgrado, o bien estudios a nivel superior o técnico, previa demostración favorable del aprovechamiento y rendimiento académico del año anterior. En los casos específicos de tratamiento médico, igualmente, se podrá prorrogar hasta por un año más la licencia, previa demostración y comprobación del respectivo tratamiento médico.

(…)

4) Dos años a instancia de un gobierno extranjero o de un organismo internacional o regional debidamente acreditado en el país, o de fundaciones cuyos fines beneficien directamente al Estado, o cuando se trate del cónyuge de un becario, que deba acompañarlo en su viaje al exterior. A juicio del máximo jerarca respectivo, estas licencias podrán prorrogarse hasta por un período igual siempre y cuando prevalezcan las condiciones que la originaron. (…)

Toda solicitud de licencia sin goce de salario (o prórroga) deberá presentarse con los documentos en que se fundamentan y la respaldan y su tramitación deberá hacerse con la antelación que la fecha de rige requiera. En el caso de que el servidor se ausentare del trabajo sin la debida aprobación de la licencia o prórroga, se considerará el hecho como abandono de trabajo, y por lo tanto, podrá despedirse de conformidad con el artículo 43 del Estatuto de Servicio Civil.

Artículo 37.- El Ministro respectivo podrá conceder licencia para que los servidores regulares asistan a cursos de estudio en las instituciones educativas de nivel superior del país, si con ello no se causa evidente perjuicio al servicio público, y lo permiten las condiciones administrativas y exigencias de trabajo de cada dependencia, previa consulta con la Dirección General. A ese efecto las licencias para estudio se regirán por las siguientes normas:

a) Que los estudios capaciten al servidor para el mejor desempeño de su cargo o para un puesto de grado superior;

b) Que la conducta del servidor lo justifique y dé motivo para esperar de él un buen aprovechamiento del estudio; y

c) Que el número de horas semanales que requiera la licencia, que no deberá pasar de veinticuatro, o cualquier otra circunstancia propia de las necesidades del Departamento de que se trate, no afecte el buen servicio público.

Cuando se trate de estudios tendientes a obtener el título de máster o doctor en la misma carrera profesional y otros cursos de postgrado, la licencia podrá concederse por el número de horas requeridas para atender el horario de materias efectivamente matriculadas y el desplazamiento del servidor del lugar de trabajo al centro de estudios y viceversa.

El Reglamento Interior de Trabajo dispondrá los requisitos previos a la concesión de la licencia, pero será indispensable presentar el horario de lecciones y el detalle de las asignaturas que comprenderá el curso lectivo, de los cuales documentos se remitirá copia a la Dirección General.

Determinar asimismo el Reglamento Interior, la obligación del servidor de suministrar los informes sobre puntualidad, asistencia y conducta del servidor que el jefe estime de interés para la Oficina, entre los cuales serán obligatorios un informe semestral sobre el progreso de sus estudios y una copia fidedigna de las calificaciones obtenidas.

La Dirección General no aprobará nuevo contrato de licencia para estudios si el servidor ha omitido presentar la certificación sobre las calificaciones obtenidas durante el curso lectivo anterior o si el servidor fuere reprobado en dos o más asignaturas. en este último caso no podrá autorizarse licencia para estudios durante el año siguiente.

El Estado concederá licencia para estudio solamente hasta por tres años después de concluido el término natural de la carrera que haya optado el servidor.

Los jefes inmediatos serán responsables de exigir el cumplimiento de las anteriores normas y no podrán autorizar nueva licencia para estudios sin antes verificar que el servidor se haya hecho acreedor a la misma, de conformidad con las indicadas prescripciones.

De acuerdo con los programas de adiestramiento en servicio, autorizados por la Dirección General de Servicio Civil, los servidores regulares podrán disfrutar de licencias sin limitación de tiempo, a fin de asistir a cursos de capacitación. Si la licencia excediera de tres meses, el servidor quedará obligado a prestar sus servicios al Estado por un período de tres veces mayor y a suscribir el respectivo contrato de estudios, de conformidad con las normas del artículo siguiente.

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 17327 de 26 de noviembre de 1986)

Artículo 38.- El servidor a quien se le conceda licencia para asistir a cursos de estudio, quedará obligado a prestar sus servicios al Estado, hasta por el término de tres años, en el ramo de su especialidad una vez completados sus estudios, en la proporción de un año por cada año lectivo, en que hubiere disfrutado de licencia de media jornada diaria con goce de sueldo. Si la licencia fuere por menos de media jornada diaria, el compromiso será proporcionalmente menor, sin que en ningún caso exceda al máximo señalado. A este efecto, el contrato que deberá suscribirse con el Ministro, ante la Dirección General, determinará la garantía que proceda.

Las licencias que se conceden sin goce de sueldo, no estarán sujetas a las estipulaciones de este artículo.

Transitorio.- Los servidores que actualmente estén gozando de licencia para asistir a cursos de estudio, deberán firmar contrato con el respectivo Ministerio a partir de la iniciación del próximo curso lectivo.

Artículo 39.- No podrán concederse permisos para trabajar menos horas de la jornada ordinaria, diaria o semanal, salvo con motivo de estudios en la forma ya regulada. (…)

 

            A partir de las consideraciones anteriores, es claro que el contrato de estudios sólo se aplica a aquellos funcionarios que están con un permiso con goce de salario, en el cual se estipula la obligación del funcionario de reincorporarse a laborar para la institución que le otorgó el permiso.  Bajo esta misma línea, en los casos de permisos sin goce de salario, el funcionario no está obligado a regresar o reincorporarse a la institución, por lo que podemos afirmar que estos supuestos no están incorporados dentro de la excepción del inciso c) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

 

III.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  El plazo de caducidad de la acción para intentar la declaratoria de la  nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos con efectos continuados en sede administrativa, dependerá del momento de emisión del acto administrativo: si es antes del 1 de enero del 2008, el plazo será de cuatro años y si el acto se emitió con posterioridad al 1 de enero del 2008, el plazo será de un año contado desde el momento en que cesan los efectos del acto.

 

2.                  El inciso c) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, posibilita el reconocimiento del beneficio de anualidad a aquellos funcionarios con licencia de estudios, bajo dos presupuestos: que los estudios efectuados estén íntimamente relacionados con el quehacer del funcionario dentro de la institución con la cual labora y que al terminar la licencia de estudios, el funcionario regrese a laborar para la institución de forma tal que exista un real beneficio para la Administración con la capacitación recibida por el funcionario.

 

3.                  Los presupuestos anteriores sólo pueden ser cumplidos cuando el funcionario ha firmado un contrato de licencia de estudios, de conformidad con lo establecido por las normas del régimen de servicio civil aplicables.

 

4.                  Por lo expuesto, no resulta procedente el reconocimiento del beneficio de anualidad a los funcionarios que hubieren disfrutado de un permiso sin goce de salario para realizar estudios.

 

Atentamente,

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

GRF/Kjm