C-126-2009

11 de mayo, 2009

 

Licenciada

Karla González Carvajal

Ministra de Obras Públicas y Transportes

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° 2008-3044, recibido en este Despacho en fecha 7 de agosto del 2008, mediante el cual nos consulta acerca de la obligatoriedad de que el órgano director del procedimiento administrativo emita un informe final, como acto de conclusión de la etapa de instrucción.

 

Antes de entrar al fondo de la consulta que se nos plantea, le ofrecemos nuestras disculpas por el atraso en que hemos incurrido para dar respuesta a su gestión, todo justificado por motivos de fuerza mayor, fundamentalmente en virtud del elevado volumen de juicios que atendemos, así como de consultas previamente planteadas por otros entes estatales.  

 

I.                   Naturaleza del órgano director y rendición de un informe final

 

El planteamiento de la interrogante que aquí nos ocupa, obliga en primer término a abordar en forma sucinta la naturaleza y características que ostenta el órgano director dentro del procedimiento administrativo.

 

En ese sentido, cabe rescatar que este órgano es el encargado de llevar a cabo el procedimiento administrativo  –es decir, instruirlo– hasta dejar los autos listos para la toma de la decisión final, lo cual le corresponde exclusivamente al órgano decisor.

 

Así las cosas, las atribuciones conferidas al órgano director están concebidas en razón del papel que está llamado a cumplir, tales como impulsar de oficio el procedimiento, resolver todas las cuestiones surgidas en su curso, garantizar el derecho de defensa de las partes, dirigir la comparecencia y la etapa probatoria, entre otras (para una amplia ilustración al respecto, puede consultarse nuestro dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995).

 

De lo anterior, se colige con claridad que el órgano director cumple una función de instrucción, y no de decisión, de tal suerte que le corresponde únicamente dirigir el procedimiento, mas no hacer valoraciones de fondo ni de oportunidad sobre el asunto discutido.

 

Por ello, al órgano director lo que le compete es dejar listo el expediente para efectos de que el órgano decisor proceda a dictar la resolución de fondo, debidamente fundamentada y haciendo su análisis y conclusiones de los hechos que llegaron a tenerse por demostrados en el procedimiento.

 

Así, es el acto final el que analiza y valora las pruebas aportadas y todos los argumentos traídos a la discusión a lo largo del procedimiento, con plena motivación de las razones que dan lugar a la decisión que se toma.

 

En ese sentido, no es al órgano director al que le corresponde valorar y juzgar en forma motivada los cargos imputados –por ejemplo, dentro de un procedimiento de orden disciplinario- de frente a la defensa ejercida por las partes, sino al órgano decisor.

 

Ahora bien, como ha sostenido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, nada obsta para que, si a bien lo tiene, el órgano director pueda rendir un informe final con alguna recomendación, pero la misma es tan solo eso, una recomendación, que como tal puede ser que no la realice y simplemente traslade –como es lo usual- el expediente al órgano decisor para que éste resuelva, una vez terminada la instrucción del procedimiento. 

 

Asimismo, valga agregar que, como recomendación, es evidente que no vincula en forma alguna al órgano competente para tomar la decisión final, en quien recae de modo exclusivo tal decisión.

 

            Sobre este punto, en el ya referido dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995 habíamos señalado lo siguiente:

 

“V- SOBRE LA VINCULATORIEDAD PARA EL SUPERIOR DE LO RESUELTO POR EL ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO:

 

Normalmente, el órgano director es el encargado de instruir o llevar a cabo el procedimiento hasta dejar los autos listos para el dictado del acto administrativo final, no le corresponde dictar este último. Así lo ha establecido esta Procuraduría al indicar:

 

"El órgano director del procedimiento tiene normalmente la obligación de resolver interlocutoriamente acerca de la prueba ofrecida, así como de toda otra gestión, articulación o incidencia que hubiere sido presentada en tiempo por las partes o terceros legitimados; hasta dejar los autos listos para que el órgano decisor pueda conocer del fondo del asunto y dictar por separado la resolución que corresponda en cada caso." (Dictamen C-122-94 de 27 de julio de 1994).

 

En el supuesto excepcional del artículo 332 de la Ley General de la Administración Pública, el órgano director puede adoptar una decisión provisional de oficio o a instancia de parte por razones de necesidad o conveniencia evidentes. Sin embargo, en ese caso, el mismo artículo ordena su sustitución por la decisión final dictada en el plazo de ley.

 

Esa última puede ser revocatoria o confirmatoria de la provisional.

De todas maneras, una vez finalizada la intervención del órgano director, este puede emitir un informe final de lo actuado y pasar los autos al órgano decisor. No existe norma alguna que prohíba incluir alguna recomendación en ese informe, sin embargo la misma no es vinculante. Si aceptáramos la posibilidad de que lo fuera, estaríamos eliminando o sustituyendo en su competencia al órgano decisor.” (el subrayado es nuestro)

           

En relación con lo dicho, valga traer a colación la sentencia del Tribunal Constitucional N° 9200-2000 de las 16:35 horas del 17 de octubre del 2000, que sobre el particular expresa las siguientes consideraciones:

 

“II.- Sobre la Jurisprudencia. Ya esta Sala en un asunto similar al que se conoce, dilucidó argumentos similares a los alegados en este recurso, con ocasión al recurso de amparo incoado por la señora Carmen María Espinoza Sánchez. En este sentido, por sentencia número 2000-7996, la Sala dispuso:

 

"Ahora bien, el primer alegato que esgrime la recurrente, lo es en torno a las omisiones que ella considera respecto del acto final de la instrucción emitido por el Órgano Director del Procedimiento en resolución del día 2 de noviembre de 1999, aduciendo la señora Espinoza que en este acto no se mencionaron los cargos, ni los hechos probados ni los no probados, ni se realizaron recomendaciones. Estos aspectos, por si mismos no implican violación a los derechos fundamentales de la recurrente, toda vez que en principio, tratándose de actos de tramitación, los supuestos yerros mencionados son aspectos que por su naturaleza deben ser reclamados en la sede ordinaria y no en la vía excepcional del amparo. En efecto, reclama omisiones de una resolución del Órgano Director del Procedimiento seguido en su contra por actuaciones supuestamente indebidas cometidas como directora del Instituto de Puertos del Pacífico (INCOP). En realidad, lo cuestionado corresponde no a una resolución definitiva mediante la cual se pretenda sancionarla, sino tan solo a una resolución interlocutora, mediante la cual, si bien de forma escueta, el instructor dio por terminada su labor trasladando el expediente al órgano que por competencia le corresponde decidir si es procedente o no una sanción en contra de la investigada. No considera la Sala que dichas omisiones manifiesten violación a la Constitución Política, ya que los cargos alegados, no son un aspecto que deba contener una resolución del tipo que ahora impugna. Por el contrario, ello corresponde realizarlo en el acto inicial de intimación, lo que para el caso que nos ocupa fue debidamente realizado y sobre ello se refirió la aquí recurrente en su oportunidad procesal, rechazando los cargos imputados. Por otra parte, los hechos probados y los no probados, son aspectos que debe contener la resolución final del órgano decisor, más no es indispensable en una resolución interlocutoria. Por último, la falta de recomendaciones, tampoco comporta un aspecto de violación constitucional, si bien la labor del órgano instructor se limitó a recopilar toda la prueba con respeto del principio constitucional del debido proceso, lo que en este caso se ha podido corroborar. Con ello, formó un expediente que trasladó a quien corresponda para que se tome la decisión final. Dicha labor efectivamente ha sido cumplida por el Órgano Director accionado, y el hecho de que no realizara recomendaciones, no afecta los derechos de la aquí recurrente, pues dichas manifestaciones, en ningún momento resultarían vinculantes u obligatorias para el órgano decisor, en atención a la labor meramente instructiva que es encomendada a los órganos directores. Merece indicarse que, en términos similares a los que aquí se reclama, la señora Espinoza planteó recurso de revocatoria y apelación en sede administrativa, recursos que fueron rechazados en contra de sus pretensiones, tanto por el Órgano Director, como por el Consejo de Gobierno ambas dictadas en el mes de noviembre de 1999 (ver hecho probado h) de esta sentencia).” (énfasis agregado)

 

Igualmente, al resolver un amparo en el que el recurrente alegaba precisamente la ausencia de un informe final con recomendaciones como un motivo de nulidad del procedimiento administrativo, aduciendo que esa supuesta omisión había configurado una violación de sus derechos fundamentales, la Sala Constitucional rechazó de modo categórico tales alegatos, y al desestimar el recurso, de modo contundente señaló lo siguiente:

 

“VI.- No es de recibo la alegada violación al derecho de defensa por la falta de un capítulo de conclusiones en el informe final del órgano director del procedimiento. Aún cuando el órgano director puede emitir algún tipo de recomendación, ésta no tiene la capacidad de constituir un elemento esencial en la decisión final del procedimiento, por lo cual el órgano decisor puede acogerlas o no. La competencia del órgano director se limita entonces a la instrucción del procedimiento con todas su incidencias, mas no así a su resolución. Así las cosas, el reclamo del recurrente no constituye lesión alguna al artículo 39 de la Constitución Política, más aún si se toma en consideración que desde el inicio del procedimiento el petente ha tenido pleno conocimiento de los hechos que se le imputan, ha tenido acceso al expediente, y –como se indicó anteriormente- ha tenido posibilidad de presentar los alegatos de defensa en todo momento, durante el procedimiento, y contra la resolución final del mismo.”  (sentencia N° 11196-2003 de las 17:22 horas del 30 de setiembre del 2003)

 

Así las cosas, un eventual informe final del órgano director no constituye el verdadero análisis de fondo, ni tampoco podría constituirse nunca en un aspecto sustancial del procedimiento cuya ausencia pueda causar algún tipo de nulidad o indefensión. Al respecto, valga recordar que la Ley General de la Administración Pública en su artículo 223 dispone atinadamente que “Solo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento. / Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión.”

 

            Bajo ese entendido, si bien es cierto el órgano director puede emitir algún tipo de informe o recomendación final, ésta no tiene la capacidad de constituir un elemento esencial en la decisión final, tan es así que hasta puede no ser tomada en cuenta por el órgano competente. Sobre el particular, ya esta Procuraduría General ha apuntado lo siguiente:

 

“Se consulta, además, si un órgano director puede tomarse la atribución de hacer recomendaciones que atentan contra la estabilidad laboral de un funcionario, como es el recomendar un despido sin responsabilidad personal. En cuanto a la posibilidad de que se emitan recomendaciones(4) se considera que ello no tiene trascendencia jurídica. En primer término, la Ley General no dispone la necesidad de que dicho órgano emita pronunciamiento sobre el fondo del asunto, ya que su competencia se encuentra limitada a la tramitación del procedimiento con todas sus incidencias. De otra parte, al tratarse de simples recomendaciones, que el órgano decisor puede acogerlas o no, y siendo un acto de trámite, éstas no tienen relevancia, ni dentro del procedimiento, ni en la decisión final.”(énfasis agregado, dictamen N° C-215-98 del 16 de octubre de 1998)

 

Bajo ese mismo esquema de pensamiento, la Sala Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que es contrario al ordenamiento constitucional el hecho de que el órgano director decida el asunto. Por el contrario, destaca que su función es de mera instrucción.  En ese sentido, la sentencia número 910-93 de las diez horas veinticuatro minutos del veinte de febrero de mil novecientos noventa y tres, en lo conducente indicó:

 

“... lo cierto es que dicha resolución era absolutamente nula dado que el procedimiento administrativo incoado a fin de establecer las responsabilidades del caso -por los daños sufridos en la pintura de los edificios dichos- tuvo como órgano director al mismo que dictó aquella resolución como acto final de ese procedimiento, según se desprende del informe rendido bajo juramento y del expediente administrativo que se ha tenido a la vista. Y como ni en éste ni en ningún caso puede el propio órgano director del procedimiento administrativo dictar el acto final, ya que su competencia se limita a la instrucción del expediente mas no así a su resolución...” (el subrayado es nuestro)

 

Así, el informe final y/o las recomendaciones –o conclusiones- de un órgano director no son vinculantes y en consecuencia no tienen la virtud, por sí solas, de cambiar el resultado final ni mucho menos de causar una indefensión, así como tampoco podría generar una irregularidad la ausencia de este tipo de informe dentro del procedimiento de que se trate.

 

Finalmente, valga agregar que, en esa misma línea,  nuestro dictamen N° C-030-2004 del 26 de enero del 2004 expresa lo siguiente:

 

“III: SOBRE EL INFORME QUE REALIZÓ EL ÓRGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO:

        

Para este órgano Asesor Técnico Jurídico, es claro que  al órgano Director del Procedimiento le corresponde instruir el procedimiento administrativo en carácter de garante, y a lo sumo – no necesariamente - emitir una mera recomendación al superior jerarca del Ministerio, recomendación que por ser un acto interno, no tiene efectos hacia terceros, ni tampoco eficacia, ya que como este mismo órgano lo ha señalado reiteradamente, no existe en la Ley General de la Administración Pública disposición alguna que exija tal actuación por parte del Órgano Director, toda vez que su competencia se encuentra clara y expresamente dada y circunscrita a la tramitación del procedimiento administrativo en todas sus diferentes actuaciones e incidencias.

        

Para la Procuraduría es claro que el informe que se rindió en este caso, no tenía carácter de resolución final, sino de mera recomendación y que como se señaló supra, resulta hasta innecesaria esa recomendación, toda vez, que ese Órgano no ha sido constituido por el ordenamiento para que se manifieste o recomiende o asuma una posición en pro o en contra del acto que se dictamina con vicios de nulidad absoluta, sino para que actúe como garante del procedimiento administrativo, como instructor del procedimiento.  

       

Por lo tanto, ha sido mal interpretado por el Órgano Director del Procedimiento del Ministerio de Justicia en este caso, de que esta Procuraduría haya tenido por acto final al informe del Órgano Director, pues somos claros en indicar que se hacía devolución del expediente por encontrarse inconcluso, haciendo referencia a que la solicitud había sido presentada a la Procuraduría de forma prematura, pues el jerarca superior no había pedido la declaratoria de nulidad de los actos. (remitirse al apartado donde se señalan los vicios que conducen a la imposibilidad de emitir el dictamen requerido).”

 

II.-       Conclusiones

 

1.                  El órgano director cumple una función de instrucción, y no de decisión, de tal suerte que le corresponde únicamente dirigir el procedimiento, mas no hacer valoraciones de fondo ni de oportunidad sobre el asunto discutido.

 

2.                  No es obligatorio que el órgano director rinda un informe final una vez terminada la instrucción del procedimiento administrativo.

 

3.                  No obstante, si a bien lo tiene, el órgano director puede rendir un informe final con alguna recomendación, lo cual no vincula al órgano competente para tomar la decisión final.

 

4.                  Por ende, un eventual informe final del órgano director no constituye el verdadero análisis de fondo, ni tampoco podría constituirse nunca en un aspecto sustancial del procedimiento cuya ausencia pueda causar algún tipo de nulidad o indefensión.

 

Atentamente,

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

 

ACG/msch