Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 136 del 15/05/2009
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 136
 
  Dictamen : 136 del 15/05/2009   
( ACLARA )  

C-136-2009


15 de mayo del 2009


 


Señor


Edgar Cambronero Herrera


Alcalde


Municipalidad de Siquirres


 


Estimado señor:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. AMS-003-009 de 5 de enero del 2009, en el cual nos hace una serie de preguntas relacionadas con las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y su injerencia en la autonomía de esa municipalidad; no sin antes expresarle mis disculpas por el atraso en la emisión del presente pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.


 


UNO.- En cuanto a la naturaleza jurídica de la SETENA y el alcance de sus competencias en el ámbito municipal.


(…)


            ¿Cuáles son las competencias de SETENA en el ámbito municipal?


            ¿Está obligada la SETENA, por mandato del artículo 6 del Código Municipal (Ley No. 7794) y en virtud de la preceptuado por los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, “a coordinar sus acciones” con las municipalidades del país, como cualquier otra entidad pública?”


 


            Según el artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuyo propósito fundamental es el de armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos.


 


            Para cumplir su fin, la SETENA tiene las siguientes funciones (artículo 84 ibíd.):


a) Analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos previstos por la Ley General de la Administración Pública.


b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo.


c) Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al daño ambiental.


d) Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos.


e) Aprobar y presentar informes de labores al Ministro del Ambiente y Energía, en su calidad de Secretario Ejecutivo del Consejo.


f) Elaborar guías para las actividades, obras y proyectos de evaluación de impacto ambiental, así como gestionar su disposición y divulgación.


g) Recomendar, al Consejo, mediante el Ministro del Ambiente y Energía, las políticas y los proyectos de ley sobre el ambiente, surgidos de los sectores de la actividad gubernamental.


h) Fijar los montos de las garantías para cumplir con las obligaciones ambientales, los cuales deberán depositar los interesados, con la debida periodicidad y el monto de los tratos.


Para rendir esas garantías, se estará a lo dispuesto en el reglamento de la Contratación Administrativa.


i) Realizar labores de monitoria y velar por la ejecución de las resoluciones.


j) Establecer fideicomisos, según lo estipulado en el inciso d) del artículo 93 de esta ley.


k) Cualesquiera otras funciones necesarias para cumplir con sus fines.”


            Como resulta lógico de presumir, la índole de funciones que tiene a su cargo la SETENA la lleva a tomar algunas decisiones administrativas que pueden tener incidencia sobre el territorio nacional, y por ende, el ámbito espacial sobre el que ejercen jurisdicción las municipalidades.


 


            Caso evidente de lo anterior es el análisis y resolución de las evaluaciones de impacto ambiental referidas a proyectos específicos a desarrollar en las diferentes zonas del país. Al respecto preceptúa el artículo 17 de la misma Ley Orgánica del Ambiente:


Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental


Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”


            Y el numeral 19 claramente dispone que las resoluciones de la SETENA son obligatorias tanto para los particulares, como para los entes y organismos públicos, lo que incluye, por supuesto, a las municipalidades.


 


            Esta atribución de la SETENA encuentra su sustento constitucional en el deber estatal de  tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:


“La viabilidad ambiental por su parte, representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de evaluación de impacto ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del Estudio de Impacto Ambiental o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad de que se trate y amerite. De conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que requieren un estudio de impacto ambiental aprobado por SETENA son aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran varios instrumentos técnicos entre los que destaca el Estudio de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado, siendo la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, su necesidad.” (Sala Constitucional, Voto No. 9927-2004 de las 11 horas 1 minuto del 3 de setiembre del 2004).


"La evaluación de impacto ambiental, de constante recomendación en las declaraciones y organismos internacionales, es una eficaz técnica preventiva que permite a los entes públicos encargados de aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, por anticipado y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. Con este mecanismo se logra una toma de decisión más correcta, al poder elegir, entre las opciones posibles, la que mejor salvaguarde los intereses generales, desde una óptica global e integrada."


La evaluación de impacto ambiental es una técnica que permite al Estado ejercer su tutela sobre el medio de ambiente, en concordancia con lo que establece el artículo 50 constitucional. Por ello, la regulación jurídica de la misma debe siempre valorarse desde la perspectiva de la función que cumple y el deber que tiene el Estado de proteger el ambiente.” (Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-022-99 de 19 de febrero de 1999). (NOTA DE SINALEVI: El párrafo anterior cita el pronunciamiento C-022-99 de 19 de febrero de 1999, siendo lo correcto el OJ-009-01 del 29 de enero del 2001.)


            La Sala Constitucional, a su vez, no sólo avala la importante labor que hace la SETENA en el análisis de los estudios de impacto ambiental de proyectos concretos; sino que va más allá aún, al reconocerle incluso una participación obligatoria en el proceso de planificación urbana, que es una actividad típicamente municipal:


 


  Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. (Voto 1220-2002 de las 14 horas 48 minutos del 6 de febrero de 2002).


 


            Bajo esa línea de pensamiento, las valoraciones de los estudios de impacto ambiental que hace la SETENA no deben ser tenidas como intromisiones administrativas de la autonomía municipal; sino más bien como instrumentos valiosos para asegurar, en tesis de principio, que el desarrollo de las actividades humanas se hará con respeto del ambiente al causarle ninguno o el mínimo daño posible.


 


            Es así como, al igual que sucede con las funciones encomendadas a la SETENA, existirán otras relacionadas con diferentes instituciones y organismos estatales que son de orden nacional, y que coexisten con las propias de las municipalidades, sin que por ello se vea afectada la autonomía reconocida constitucionalmente a estas últimas. Así lo ha entendido nuestra Sala Constitucional:


 


  Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias.” (Voto No. No. 5445-1999 de las 14 horas 30 minutos del 14 de julio de 1999).


 


“Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente. “(Sala Constitucional, Voto No. 18471-2008 de las 18 horas 29 minutos del 11 de diciembre del 2008).


 


Surge, entonces, el tema de la coordinación como instrumento del Derecho Administrativo para amalgamar las relaciones interinstitucionales, o bien, las competencias locales y nacionales, como lo hacen los artículos 6° y 7° del Código Municipal:


Artículo 6.-  La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.”


Artículo 7. Mediante convenio con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón.


            Sobre este deber de coordinación ha señalado la Sala Constitucional en el mismo Voto de reciente cita:


 


  Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible " concierto " interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control de la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (Voto No. 5445-99).


 


            Sin embargo, debe entenderse que en aras de esta coordinación administrativa las municipalidades no pueden, salvo que así estuviera legalmente dispuesto, ni sustituir ni coactuar en la toma de las decisiones que son del resorte único de las entidades u organismos nacionales. Así, por ejemplo, en el caso de la SETENA, no podrían las municipalidades emitir sus propias viabilidades ambientales en sustitución de las expresamente asignadas a aquella, ni dictar resoluciones conjuntas aprobando o desaprobando estudios de impacto ambiental (distinta es la hipótesis, como veremos más adelante, en que estas corporaciones locales participan en los trámites ante la SETENA para suministrar información que consideran oportuna sea analizada por ésta). Mucho menos el principio de coordinación puede implicar que las decisiones de la SETENA pierdan su carácter eminentemente técnico y objetivo, aunque eso conlleve a que sus resoluciones no coincidan en algunos casos con el interés de las municipalidades.


 


            Por otro lado, no debe perderse de vista tampoco que las resoluciones de la SETENA constituyen una parte importante, más no la única, de un proceso en el cumplimiento de requisitos para poder desarrollar una actividad; por lo que, asimismo, deberán acatarse otras regulaciones normativas y obtener los permisos y autorizaciones, algunos municipales, que correspondan para cada uno de los casos:


 


“Debe hacerse además, la advertencia de que la realización y aprobación del estudio de impacto ambiental no implica en sí misma la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, por cuanto es tan sólo uno de los requisitos exigidos para culminar el proceso de autorización, que en algunos casos será la obtención del permiso de salud, la aprobación de los planos de la urbanización por la municipalidad respectiva, el visto bueno de la concesión por parte del Instituto Costarricense de Electricidad, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc.”  (Sala Constitucional Voto No. 9927-2004 de las 11 horas 1 minuto del 3 de setiembre del 2004).


 


DOS.- En cuanto a la naturaleza jurídica de las evaluaciones de impacto ambiental y el rol de las municipalidades en la aprobación y ejecución de los mismos.


¿Qué trascendencia jurídica tiene el artículo 22 de la Ley No. 7794 (sic), párrafo segundo, al disponer que “dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra”?


¿Está obligada la SETENA a considerar, para la aprobación o rechazo de una evaluación de impacto ambiental, el criterio que oportunamente emita una Municipalidad en el ejercicio de las competencias que le otorga el artículo 169 constitucional?


¿Qué ocurre si una Municipalidad rechaza formalmente y de manera razonada algún componente específico de una evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA, por considerar que la misma afecta o vulnera sus competencias?”


 


            Indica el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554:


Artículo 22.- Expediente de la evaluación


Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final.


Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración.”


            Como fácilmente se desprende de su contexto normativo, la trascendencia que tiene el hecho de que la SETENA remita un extracto de las evaluaciones de impacto ambiental recibidas por ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizarán las obras, las actividades o el proyecto a que se refieren, es que tales corporaciones municipales puedan hacer las observaciones que estimen oportunas dentro de los expedientes administrativos en que se analizan tales evaluaciones, a fin de que sean valoradas por la propia SETENA.


 


            Con ese mismo objetivo, pueden las municipalidades poner en conocimiento de las comunidades involucradas la existencia de tales evaluaciones, con el propósito de que las personas que así lo estimen conveniente se apersonen ante la misma municipalidad o bien directamente ante la SETENA en defensa de sus intereses locales.


 


            Al efecto, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA), Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, enlista una serie de mecanismos para ser escuchados ante la SETENA que van desde la presentación de escritos hasta la realización de audiencias privadas y públicas (artículo 55). En el caso de estas últimas, el artículo 57 obliga a la SETENA a comunicar a las municipalidades de que se van a llevar a cabo.


 


            De conformidad con el mismo artículo 22 referido, las municipalidades, como entidades públicas que son, tienen derecho a ser escuchadas por la SETENA en cualquier etapa del proceso de evaluación y sus observaciones serán incluidas y valoradas para el informe final (ver, en igual sentido, el artículo 55 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental). Esto quiere decir que sí está obligada la SETENA a considerar las manifestaciones que le presenten las municipalidades en los expedientes de evaluaciones de impacto ambiental, pero no se encuentra vinculada por ellas. En todo caso, se recuerda, las resoluciones que emita la SETENA deben ser fundadas y razonadas (artículo 19 de la Ley No. 7554).


 


            En caso de que alguna municipalidad no esté de acuerdo con algún componente específico de una evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA por considerar que la misma afecta o vulnera sus competencias, el artículo 87 de la Ley No. 7554 prevé la posibilidad de presentar recurso de revocatoria contra el acuerdo firme de la SETENA y de apelación ante el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, de conformidad con lo establecido por la Ley General de la Administración Pública; sin perjuicio de acudir también ante los tribunales de justicia en defensa de sus intereses:


 


“Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción.” (Sala Constitucional, Voto No. 18471-2008 de las 18 horas 29 minutos del 11 de diciembre del 2008).


 


            Además, y según el numeral 22 de esa Ley, las municipalidades siguen teniendo el derecho a ser escuchadas en la fase operativa de la obra o el proyecto; toda vez que, como se sabe, podría darse el caso de que en esa etapa puedan producirse actos lesivos al ambiente, que impliquen la reconsideración en la toma de decisiones administrativas:


Ello es así debido a que, tratándose del ambiente no se puede hablar de variables inmodificables; todo lo contrario, por su propia naturaleza el ambiente es, por sí mismo y con mayor grado por intervención del ser humano, cambiante. La aprobación de un estudio de impacto ambiental en los términos que lo señala la Ley Orgánica del Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable para realizar un determinado proyecto humano, toda vez que a través de la labor de fiscalización a cargo de la Administración, al detectarse un daño al ambiente según lo establece la Convención de Río, el permiso puede revocarse, a fin de garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la Constitución Política y a la vez, ejecutar la garantía ambiental que se dispone para resguardar la aplicación de medidas ambientales de corrección, mitigación o compensación por daños ambientales o impactos ambientales negativos no controlados por la actividad, obras o proyectos.” (Sala Constitucional, Voto No. 9927-2004 de las 11 horas 1 minuto del 3 de setiembre del 2004).


El Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA), Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, fija normas explícitas de participación y coordinación con las municipalidades en esta etapa operativa:


 


  Artículo 47.- Trámite de informes ambientales ante la SETENA.


1. A los desarrolladores que la SETENA, ha ordenado la presentación de informes ambientales, deberán hacer entrega de ellos, por medio de los responsables ambientales inscritos, de acuerdo a los términos y en los plazos indicados en la respectiva resolución administrativa.


2. Los informes ambientales deberán ser entregados a la SETENA en original y 2 copias impresas, de conformidad con el procedimiento que establecerá la Secretaría Técnica en su Manual de EIA. La SETENA, de considerarlo necesario, podrá hacer llegar una copia del informe ambiental a las oficinas regionales del Ministerio del Ambiente y Energía y otra copia a la Municipalidad del Cantón donde se localice la actividad, obra o proyecto, a fin de coordinar los procesos de control y seguimiento ambiental. (…)”


“Artículo 48.- Inspecciones Ambientales de Cumplimiento.


1. La SETENA deberá programar y ejecutar inspecciones ambientales de seguimiento y control a las actividades, obras o proyectos, de acuerdo con un sistema aleatorio o bien cuando las implicaciones ambientales de la actividad, obra o proyecto, así lo requieran. En el desarrollo de las inspecciones los funcionarios de la SETENA fiscalizarán el que se esté dando un fiel cumplimiento de los compromisos ambientales suscritos y derivados del Plan de Gestión Ambiental, el CBPA y de los otros instrumentos de evaluación ambiental, así como lo dispuesto en la normativa vigente.


(…)


3. En las inspecciones, en caso requerido, la SETENA podrá solicitar la colaboración y apoyo de los profesionales de otras oficinas ambientales de entidades centralizadas del Poder Ejecutivo, o bien de las oficinas regionales del Ministerio del Ambiente y Energía o de las municipalidades.”


“Artículo 49.- Auditorías ambientales. En el caso de que los lineamientos de otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental de las actividades, obras o proyectos de categoría A, calificados durante el proceso de revisión de la EIA, incluyan la realización de auditorías ambientales, éstas seguirán las siguientes directrices: (…)


5. Los informes de auditoría ambiental deberán ser entregados con copia a la SETENA, al desarrollador y a la municipalidad del cantón donde se localice la actividad, obra o proyecto en cuestión.


 


            De lo que sí deben cuidarse las municipalidades es de acatar en el ámbito de sus competencias lo resuelto definitivamente por la SETENA dentro de las evaluaciones de impacto ambiental; ya que, como se expresó más atrás, las mismas son obligatorias, tanto para los particulares, como para los entes y organismos públicos; por lo que su desobediencia podría acarrear responsabilidades de índole administrativa, civil y penal (artículo 19 de la Ley No. 7554).


 


            En este campo, no está por demás recordar que las municipalidades también tienen en materia ambiental un papel trascendente en el resguardo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:


“El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.(…) “(Sala Constitucional, Voto No. 18471-2008 de las 18 horas 29 minutos del 11 de diciembre del 2008).


TRES.- En cuanto a la competencia de instituciones públicas como el ICE para ejecutar por su cuenta las medidas de mitigación y demás compromisos asumidos con SETENA para la aprobación ambiental de sus proyectos.


 


¿Tiene competencia material el ICE para construir acueductos, reparar caminos, edificar EBAIS y ejecutar obras de esta naturaleza, que no constituyen un componente directo de los proyectos hidroeléctricos que esa entidad sí está expresamente autorizada por ley a construir y operar?


¿El hecho de que SETENA imponga al ICE la ejecución de medidas de mitigación, como requisito para aprobar la viabilidad ambiental de sus proyectos significa que por medio de los Estudios de Impacto Ambiental se está ampliando su competencia para ejecutar obras de ese tipo?


¿Aunque las medidas de mitigación sean aprobadas por SETENA, está obligado el ICE a coordinar con la Municipalidad la ejecución material de las obras incluidas en sus Planes de Gestión Ambiental?”


 


Se omite hacer manifestaciones sobre las dos primeras interrogantes, por no ser procedente la realización de consultas sobre la esfera competencial de otros órganos o entidades de la Administración Pública diferentes al que consulta, sin que se deduzca ningún ligamen de aplicación al ámbito propio.


 


            En este caso, las preguntas dichas no son admisibles al estar referidas a las atribuciones legales del Instituto Costarricense de Electricidad, y no a las de la Municipalidad de Siquirres, o, por lo menos, vinculadas a éstas.


 


            Téngase en cuenta que los dictámenes que emite la Procuraduría General de la República tienen efecto vinculante respecto de la Administración que consulta (artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), por lo que no resulta lógico ni procedente que un órgano o ente pregunte sobre el ámbito de competencias de otro.


 


            Con relación a la pregunta tercera, el artículo 6° del Código Municipal es muy claro al enunciar que la municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública coordinarán sus acciones; para lo que deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.


 


CUATRO.- En cuanto a la potestad municipal de someter a plebiscito las inversiones sociales y comunales que una institución como el ICE realice bajo el concepto de “medidas de mitigación”. 


            (…)


¿La Municipalidad de Siquirres podría convocar a un Plebiscito para que sean los habitantes de este cantón los que aprueben o no las medidas de mitigación mediante las cuales el ICE pretende compensar los daños causados a la comunidad por el Proyecto Hidroeléctrico Reventazón?


¿Estaría obligado el ICE a acatar los resultados de ese Plebiscito, independientemente de que las medidas de mitigación hayan sido aprobadas por SETENA?”


 


            Consagra el artículo 102, inciso 3), de nuestra Constitución Política:        


 


  “Artículo 102.-


 


  El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones:


  (…)


  3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral;…”


 


            Esta misma atribución constitucional la encontramos contemplada en el artículo 19, inciso c), del Código Electoral, Ley No. 1536 de 10 de diciembre de 1952.


 


            Entretanto, el artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República estipula que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.


 


En virtud de tales disposiciones, y siendo que las preguntas que aquí se nos hacen tienen que ver con los asuntos respecto de los cuales puede ser convocado un plebiscito, así como sobre sus posibles efectos legales, nos vemos imposibilitados para referirnos a ellas, al existir una competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral. Así, se ha indicado en otras ocasiones:


 


Existen varias razones que nos impiden pronunciarnos sobre los temas consultados. En primer término, la mayor parte de ellos son subsumibles en la materia electoral. Así las cosas, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones, con base en las atribuciones constitucionales y legales que posee, pronunciarse en este asunto. …"(Dictamen No. C-161-2004 de 26 de mayo del 2004).


 


En nuestro criterio, la existencia de esta disposición del Código Municipal incide directamente sobre la posibilidad de que el Concejo Municipal pueda, por sí mismo, iniciar procedimientos administrativos que busquen analizar el cumplimiento de las funciones encargadas al Alcalde Municipal. De donde interpretar, con carácter vinculante, si la potestad que interesa a la Municipalidad consultante puede o no ser ejercitada, y su relación con el procedimiento del plebiscito revocatorio es, nuevamente, un tema que concierne al Tribunal Supremo de Elecciones, en virtud de lo que dispone el numeral 102, inciso 3 de la Constitución Política.” (Dictamen No. C-151-2004 de 19 de mayo del 2004).


 


            También puede verse en el mismo sentido la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones No. 562-E de 9 horas 35 minutos del 2 de abril del 2003, en la que ese Tribunal se reconoce competente para conocer de consultas formuladas por un Diputado sobre la posibilidad de realizar un plebiscito municipal (artículo 13, inciso j, del Código Municipal) con miras a lograr que determinados distritos puedan pertenecer a otra provincia.


 


 


CONCLUSIONES:


 


La índole de funciones que tiene a su cargo la SETENA, especialmente la valoración de estudios de impacto ambiental, la lleva a tomar algunas decisiones administrativas que pueden tener incidencia sobre el territorio nacional, y por ende, el ámbito espacial sobre el que ejercen jurisdicción las municipalidades.


 


Esas atribuciones, como lo ha reconocido la Sala Constitucional, no lesiona la autonomía de las municipalidades, las cuales no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo; más aún en materia tan sensible como la protección al ambiente.


 


El deber de coordinación a que se refiere el artículo 6° del Código Municipal entre las municipalidades y los demás entes u órganos del Estado no permite a aquellas, salvo que así estuviera legalmente dispuesto, sustituir o coactuar en la toma de las decisiones que son del resorte único de las entidades u organismos nacionales. Así, por ejemplo, en el caso de la SETENA, no podrían las municipalidades emitir sus propias viabilidades ambientales en sustitución de las expresamente asignadas a aquella, ni dictar resoluciones conjuntas aprobando o desaprobando estudios de impacto ambiental (distinta es la hipótesis en que estas corporaciones locales participan en los trámites ante la SETENA para suministrar información que consideran oportuna sea analizada por ésta). Mucho menos el principio de coordinación puede implicar que las decisiones de la SETENA pierdan su carácter eminentemente técnico y objetivo, aunque eso conlleve a que sus resoluciones no coincidan en algunos casos con el interés de las municipalidades.


 


La trascendencia que tiene el hecho de que la SETENA remita un extracto de las evaluaciones de impacto ambiental recibidas por ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizarán las obras, las actividades o el proyecto a que se refieren, es que tales corporaciones municipales puedan hacer las observaciones que estimen oportunas dentro de los expedientes administrativos en que se analizan tales evaluaciones, a fin de que sean valoradas por la propia SETENA.


 


            Con ese mismo objetivo, pueden las municipalidades poner en conocimiento de las comunidades involucradas la existencia de tales evaluaciones, con el propósito de que las personas que así lo estimen conveniente se apersonen ante la misma municipalidad o bien directamente ante la SETENA en defensa de sus intereses locales.


 


            De conformidad con el mismo artículo 22 referido, las municipalidades, como entidades públicas que son, tienen derecho a ser escuchadas por la SETENA en cualquier etapa del proceso de evaluación y sus observaciones serán incluidas y valoradas para el informe final. Esto quiere decir que sí está obligada la SETENA a considerar las manifestaciones que le presenten las municipalidades en los expedientes de evaluaciones de impacto ambiental, pero no se encuentra vinculada por ellas. En todo caso, se recuerda, las resoluciones que emita la SETENA deben ser fundadas y razonadas (artículo 19 de la Ley No. 7554).


 


En caso de que alguna municipalidad no esté de acuerdo con algún componente específico de una evaluación de impacto ambiental aprobada por SETENA por considerar que la misma afecta o vulnera sus competencias, el artículo 87 de la Ley No. 7554 prevé la posibilidad de presentar recurso de revocatoria contra el acuerdo firme de la SETENA y de apelación ante el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, de conformidad con lo establecido por la Ley General de la Administración Pública; sin perjuicio de acudir también ante los tribunales de justicia en defensa de sus intereses.


 


            Además, y según el numeral 22 de esa Ley, las municipalidades siguen teniendo el derecho a ser escuchadas en la fase operativa de la obra o el proyecto; toda vez que, como se sabe, podría darse el caso de que en esa etapa puedan producirse actos lesivos al ambiente, que impliquen la reconsideración en la toma de decisiones administrativas.


 


            En cuanto a si está obligado el ICE a coordinar con la Municipalidad la ejecución material de obras incluidas en sus planes de gestión ambiental, el artículo 6° del Código Municipal es muy claro al enunciar que la municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública coordinarán sus acciones; para lo que deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.


 


            Se omite hacer manifestaciones sobre la competencia del ICE para construir o ejecutar obras que no constituyen un componente directo de los proyectos hidroeléctricos o la ampliación de su competencia ante la aprobación por SETENA de medidas de mitigación, por no ser procedente la realización de consultas sobre el ámbito de competencia de otros órganos o entidades de la Administración Pública diferentes al que consulta, sin que se deduzca ningún ligamen de aplicación al ámbito propio.


 


            De la misma forma, no se contestan las preguntas sobre la convocatoria a un plebiscito municipal y su eventual vinculancia para el ICE de lo aprobado en él, por ser materia electoral, en la que el Tribunal Supremo de Elecciones tiene una competencia exclusiva y excluyente.


 


De usted, atentamente,


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


Procurador Agrario


 


VBC/fmc