C-140-2009

18 de mayo, 2009

 

Señor

Roberto Sandí Araya

Presidente

Comité Cantonal de Deportes y Recreación

Municipalidad de Escazú

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al oficio C.C.D.R. 73-07 de 3 de marzo de 2007, asignado a la suscrita el 15 de mayo último, por medio del cual consultó a la Procuraduría General “si el Comité puede emitir, aprobar y utilizar en la práctica reglamentos internos, como por ejemplo reglamentos de uso de instalaciones y reglamentos de torneos, sin que los mismos sean refrendados por el Concejo Municipal respectivo”.

 

            Dicha consulta no fue evacuada en su momento, en espera de que se completaran los requisitos dispuestos por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, que al efecto dispone:

 

“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.  (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

 

La falta de ese requisito determina la inadmisibilidad de la consulta y su consecuente archivo. En aplicación de lo cual, la consulta por Ud. formulada resulta inadmisible y por ende, impide a la Procuraduría emitir el dictamen que se solicita.

 

Por otra parte, el Comité Cantonal de Deportes y Recreación es un órgano colegiado. No obstante, en el presente caso no se acredita que el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Escazú haya adoptado un acuerdo tendente a solicitar nuestro criterio técnico jurídico, lo cual, como lo ha señalado este órgano consultivo:

 

"atenta contra el requisito de que la consulta sea formulada por el “jerarca administrativo” […] No está de más hacer la observación que, precisamente por la trascendencia que puede tener el criterio vinculante que emane del pronunciamiento, nuestra Ley Orgánica establece el presente requisito con el fin de que sea el máximo órgano del ente consultante el que pondere y analice, adecuadamente, las consecuencias que puedan derivarse al interno de su estructura”.   (Dictamen N° C-074-2004 del 2 de marzo del 2004)

 

No obstante, revisado el expediente correspondiente se determina que esa inadmisibilidad no fue comunicada y, por ende, la consulta aparece en nuestros registros como activa.

 

En virtud de lo anterior y tomando en cuenta que el punto ha sido objeto de pronunciamiento en anteriores ocasiones, la Procuraduría considera conveniente referirse a lo consultado, a partir de que la personalidad instrumental que el ordenamiento le atribuye al Comité Cantonal de Deportes y Recreación no conlleva una potestad reglamentaria. Para lo cual se me ha reasignado la consulta a partir del 15 de mayo último.

 

A.-       EL COMITÉ: UN ORGANO DE LA MUNICIPALIDAD

 

Los comités cantonales de deportes y recreación son regulados por el Código Municipal en sus artículos 164 a 172. Dispone el primero de dichos artículos:

 

"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo, habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo".

 

Dicho numeral fue objeto de interpretación por esta Procuraduría, mediante dictamen N° C-174-2001 de 19 de junio de 2001, reiterado en diversas oportunidades (así, dictamen No. C-352 de 31 de agosto del 2006, C-303-2005 de 22 de agosto de 2005 y más recientemente C-268-2008 de 30 de julio, 2008).

 

            De conformidad con lo allí señalado, el comité cantonal de deportes y recreación es un órgano colegiado de la respectiva municipalidad y no una persona jurídica independiente de esta. Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

 

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trate de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Concejo Municipal:

 

·            Los comités deben someter a conocimiento del Concejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad (artículo 172 del Código Municipal).

 

·            Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior (artículo 172 Código Municipal).

 

·            El comité debe coordinar con la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón. La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir.

 

Lo que se justifica porque además de los controles antes indicados, la municipalidad está obligada a contribuir al financiamiento del comité en los términos del artículo 170 del Código Municipal. Todo lo cual significa que el comité está sujeto al control del Concejo Municipal.

 

La personalidad instrumental que el Código atribuye a los comités cantonales de deportes y recreación los autoriza para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Ello implica que el comité está inhibido para  realizar otras actividades que no estén en relación directa con las instalaciones deportivas de que es propietario o administrador. En ese sentido, su ámbito de acción es restringido. El respeto a ese ámbito determina la validez y eficacia de los actos y contratos que celebre el comité, según lo dispuesto en los artículos 128 a 140 y 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 3 de la Ley de la Contratación Administrativa.

 

De ello se desprende que el comité no puede realizar contratos que no tengan por objeto la construcción, mantenimiento o en su caso la administración de las citadas instalaciones. Por consiguiente, pareciera que excede el ámbito de esa personalidad instrumental el desarrollo de programas deportivos, la actividad física y la recreación para todos. Dicho desarrollo puede entenderse comprendido dentro del ámbito competencial del comité, pero no estará cubierto por la personalidad instrumental, salvo en el tanto en que dichos programas puedan entrar en el ámbito de la administración de las instalaciones, lo cual no puede ser establecido en abstracto. Es de advertir, en todo caso, que esas competencias son propias de la Municipalidad y sólo pueden ser desempeñadas por órganos de ésta.

 

            Puesto que al comité de deportes le corresponde mantener las instalaciones deportivas de su propiedad, cabe cuestionarse si es titular de una potestad normativa independiente, que le permita precisamente administrar tales bienes.

 

B.-       LA POTESTAD NORMATIVA CORRESPONDE A LA MUNICIPALIDAD

 

            Se consulta si un comité de deportes y recreación  puede emitir y aprobar un reglamento interno, sin que sea refrendado por el Consejo Municipal respectivo. Al efecto, por reglamento interno, se refiere al reglamento de uso de instalaciones y reglamentos de torneo.

 

La potestad reglamentaria es manifestación expresa de un poder normativo, en cuanto consiste en el poder de la Administración Pública de emitir normas, actos generales e impersonales, dirigidas a regular relaciones jurídicas con sujeción a la ley.  Poder normativo que puede tener como objeto regular la organización de un organismo o bien, su funcionamiento interno y externo.

 

Al respecto, procede recordar que todo ente cuenta con una potestad de autoorganización. Una potestad que es de principio, ya que es el mínimo que la organización requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al fin público que justifica su existencia. De allí que, dentro del ámbito de la ley, pueda disponer cómo prestará el servicio y cómo distribuirá a su interno las funciones que la Ley le atribuye. Se trata de disposiciones reglamentarias dirigidas a mantener el buen funcionamiento del servicio público. Potestad que es reconocida en las leyes específicas de cada ente pero, además encuentra fundamento en lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. El artículo 103 de dicha Ley otorga al jerarca el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización y de servicios, internos o externos, siempre que no regule potestad de imperio frente al administrado.

 

            La Ley consagra una clasificación de reglamento según su relación a la ley. Ello en el tanto en que el reglamento no constituye una norma que ejecute la ley anteriormente emitida; sin embargo, debe respetarla. Importa destacar que a través de esta potestad, el jerarca puede regular internamente la prestación del servicio por parte de los empleados. El fundamento de esta potestad es la especialidad técnica. La potestad de reglamentación autónoma existe en función de la especialidad técnica que justifica la existencia de un determinado ente u órgano y por ello, tiende al mejor cumplimiento de los fines asignados al ente. Sobre los reglamentos autónomos ha indicado la Sala Constitucional:

 

“Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración”. Resolución N° 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999.

 

No obstante, como toda competencia, la de emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio no es ilimitada. Al contrario, el ejercicio de la potestad debe sujetarse a diversas regulaciones de grado jurídico superior y, además, debe respetar el dominio o especialidad técnica reconocida legalmente en favor de otras instituciones.

 

Uno de los límites que debe respetar es, precisamente, la competencia para normar.

 

Para que el Comité pueda emitir y aprobar un reglamento de uso de instalaciones y para los torneos que realice requiere, como consecuencia del principio de legalidad, que el Código Municipal le reconozca una potestad normativa, consistente precisamente en la potestad de emitir reglamentos con el contenido que se indica.

 

No obstante, el Código Municipal no contiene ninguna disposición en ese sentido y antes bien, dos disposiciones permitirían considerar que niega la potestad reglamentaria a los comités de deportes y recreación.

 

En efecto, el Comité funciona con normas emitidas no por él mismo, sino por los reglamentos que emita el Concejo Municipal, titular de la potestad normativa en la Municipalidad, artículo 13, inciso c) del Código Municipal. Esos reglamentos regulan no solo el funcionamiento  de los comités, sino también cómo deben administrarse las instalaciones deportivas municipales. Lo que significa que en estos ámbitos el Comité no es titular de una potestad para reglamentar. Dispone el artículo 169 del Código:

 

“Artículo 169. — El Comité cantonal funcionará con el reglamento que dicte la respectiva municipalidad, el cual deberá considerar, además, las normas para regular el funcionamiento de los comités comunales y la administración de las instalaciones deportivas municipales”.

 

Confirma esa incompetencia del Comité el numeral 167: el Comité funciona conforme el reglamento que promulgue la municipalidad:

 

“Artículo 167. — Los concejales, el alcalde, los alcaldes suplentes, el tesorero, el auditor y el contador, sus cónyuges o parientes en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, están inhibidos para integrar estos comités, los cuales funcionarán según el reglamento que promulgue la municipalidad”.

 

            De esas disposiciones se deriva que el Código Municipal no reconoce potestad reglamentaria a los comités cantonales de deportes y recreación. Puesto que dicha potestad ha sido atribuida al Concejo Municipal, se sigue como lógica consecuencia que el comité no puede prevalecerse de lo dispuesto en el numeral 103 de la Ley General de la Administración Pública o de la potestad de autoorganización para pretender emitir un reglamento con independencia del Concejo Municipal.

 

            Cabe anotar que un comité puede proponer al Concejo Municipal una determinada reglamentación, pero esa propuesta no solo no vincula al Concejo sino que no puede surtir efecto alguno sin la aprobación de ese Concejo.

 

            Consecuentemente, en tanto la propuesta no sea conocida y aprobada por el Concejo Municipal, el comité no puede oponer la reglamentación a los usuarios de sus instalaciones o servicios.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  Conforme lo dispuesto en el Código Municipal, el comité cantonal de deportes y recreación es un órgano de la Municipalidad, a quien le corresponde decidir sobre su funcionamiento y organización.

 

2.                  De lo anterior se deriva que el Código Municipal no reconoce potestad reglamentaria a los comités cantonales de deportes y recreación. Por lo que estos no son competentes para emitir reglamentos.

 

3.                  El reglamento que redacten solo tendrá validez y eficacia una vez que sea debidamente aprobado por el Concejo Municipal.

 

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc