OJ-42-2009

11 de mayo, 2009

 

Señores

Carlos Gutiérrez Gómez

Ovidio Agüero Acuña

Mario Quirós Lara

Luis Antonio Barrantes Castro

Diputados a la Asamblea Legislativa

Movimiento Libertario

 

Estimados señores Diputados:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° ML-JF-LABC026-09 de 19 de febrero último, por medio del cual solicitan el criterio de la Procuraduría General en relación con la aprobación del Contrato de Préstamo N° 7498-CR, suscrito entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y que ha sido tramitado por la Asamblea Legislativa bajo el número de Expediente 17017.

 

            En relación con el texto sustitutivo aprobado, se consulta:

 

“1-. En relación con el artículo 5, partiendo del hecho que se está creando un nuevo órgano persona denominado Unidad de Coordinación del Proyecto, que en principio únicamente tendrá vigencia mientras dure la realización del proyecto, siguiendo el principio de que las cosas se hacen como se deshacen, ¿no debería incluirse en el texto una disposición que indique en forma expresa que este nuevo órgano persona desaparecerá con la realización de las obras que se indican en el contrato de préstamo?

2-.   Siguiendo con el artículo 5, ¿es pertinente que el director ejecutivo o la directora ejecutiva de la Unidad de Coordinación del Proyecto, sea parte de la Comisión Ad-hoc que se crea en el artículo 7 del proyecto, siendo que esta Comisión tiene dentro de sus funciones la fiscalización de las obras que se lleven adelante por Unidades Técnicas que serán coordinadas por la Unidad de Coordinación del Proyecto?

3-.   En relación con el artículo 7, ¿puede una comisión ad-hoc encargarse de la coordinación de recursos que provienen del endeudamiento público? ¿Cuál sería la naturaleza jurídica de esa comisión?, ¿Es conveniente que la Presidencia de la Comisión se le entregue por Ley a un Ministro sin Cartera? Debe entre otras cosas, dejarse constancia en la Ley de qué forma esta Comisión Ad-Hoc tomará las decisiones en relación con la ejecución del proyecto? qué régimen de responsabilidad afectaría a los miembros de la Comisión Ad-Hoc en caso de que cometa una falta por sus miembros o alguno de ellos?

4-.   En relación con el inciso 2, del artículo 8¿Puede una Comisión Ad-Hoc, definir políticas de implementación a instituciones autónomas y una municipalidad, quienes son los entes que deberán desarrollar este proyecto?

5-.   ¿Es conveniente que la Comisión Ad-Hoc, que coordinará el proyecto, tenga dentro de sus propias funciones, específicamente en el artículo 8, inciso 4, como función, fiscalizar el proyecto?

6-.   En relación con el inciso 8 del artículo 8, ¿Puede una comisión Ad-Hoc, funcionar como jerarca impropio de la Municipalidad de Limón y de las otras entidades autónomas que deberá (sic) desarrollar el proyecto?

7-.   En relación con el artículo 9 y 11 del proyecto, ¿puede una Unidad Técnica, sin contar con personalidad jurídica, suscribir convenios interinstitucionales? Si la respuesta es afirmativa, ¿qué clase de convenios serán los que podría  fiscalizar? (…)”.

 

 

A.-       LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictamines y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.

 

El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Es así como:

 

“Función de asesoramiento, el acto consultivo debe preceder la adopción de la decisión. Los imperativos de buena administración, exigen que la autoridad administrativa pueda obtener, previamente a la toma de la decisión, una opinión que le aclare sobre los fundamentos y consecuencias de su actuación. En ese sentido, se ha indicado que “difícilmente puede ilustrarse (función propia del órgano consultivo) si ya se ha adoptado la decisión por parte del órgano activo” (E, GARCIA TREVIJANO GARNICA: “La función consultiva de las Administraciones Públicas”, in Revista de Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Desde luego que no le corresponde al órgano consultivo valorar lo actuado por la Administración sin sujeción a ninguna formalidad consultiva. Por el contrario, el órgano consultivo debe asesorar para que la Administración adopte la decisión que en Derecho proceda. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa. Pero eso no significa que ambas se confundan, de modo tal que pueda afirmarse que el acto consultivo es una línea de orientación.

 

(….).

 

Podría estimarse que en el tanto se asesora, se ilustra a la Administración, se le está informando del estado de un asunto o negocio y que en ese sentido, el que asesora orienta. Así, por ejemplo, el órgano consultivo señala cuáles son las normas aplicables a una situación o relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de un accionar, cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por ejemplo”. Dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002. 

 

El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4°.- CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

 

Al tenor del citado artículo, la consulta a la Procuraduría General debe reunir una serie de requisitos a cumplir por parte de la Administración consultante. Entre ellos:

 

·                       Las consultas deben ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública

 

·                       Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los auditores internos

 

·                       Las consultas no deben versar sobre casos concretos

 

·                       Debe respetarse la competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de la Contraloría General de la República en materia de hacienda pública.

 

·                       La consulta debe plantearse en ejercicio de las funciones de la Autoridad consultante.

 

Interesa aquí el primer punto: la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.

 

            La presente consulta referida a las normas agregadas por la Asamblea Legislativa al proyecto de aprobación del contrato de préstamo, dirigido a financiar el proyecto Limón-Ciudad Puerto, no contraviene esos límites por lo que se entra a conocer del fondo de la misma.

 

            Tomando en cuenta las preguntas formuladas, la Procuraduría considera que las dudas que han surgido pueden ser agrupadas en los siguientes temas:

 

·           Naturaleza de la Comisión Coordinadora

·           Funciones de la Comisión Coordinadora y

·           Unidad Coordinadora del Proyecto y convenios interinstitucionales.

 

 

B.-       LA NATURALEZA DE LA COMISION COORDINADORA

 

            El objetivo de revitalizar Limón implica un concepto integral, que pretende desarrollar la Ciudad y el Puerto, a efecto de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la región. Ese desarrollo integral involucra diversos actores institucionales, en razón de los componentes del Proyecto. De allí la necesidad de coordinación institucional, que permita el logro tanto del objetivo general como de los específicos, así como una ejecución del Proyecto de conformidad con criterios técnicos en aspectos especializados. Estos a cargo de organismos públicos con diverso grado de independencia funcional y administrativa.

 

            De allí que se haya previsto la creación de órganos coordinadores. En efecto, la Lista 2, llamada Anexo 2 del Contrato de Préstamo contempla la creación de dos órganos coordinadores, uno de ellos la Comisión Coordinadora Institucional a que se refiere la mayor parte de las consultas.

 

            La Comisión se plantea como un órgano colegiado, encargado de la supervisión general del proyecto, de definir sus políticas de ejecución, facilitar la coordinación institucional de alto nivel para dicha ejecución, así como la coordinación entre el prestatario y las unidades técnicas ejecutoras, de evaluación periódica del avance y resultados del proyecto y de los convenios interinstitucionales suscritos, de aprobación de los planes operativos anuales y de los informes de seguimiento del proyecto y en general con competencia para resolver los problemas que se presenten en la ejecución y apoyar medidas complementarias para asegurar el cumplimiento de los objetivos del Proyecto.

 

Una Comisión que se plantea como ad hoc en el tanto es creada y tiene su competencia en relación exclusiva con los objetivos y necesidades del Programa. En ese sentido el Contrato de Préstamo establece la creación de un comité de coordinación, encargado de la coordinación general del Proyecto, así como “la definición de las políticas de implementación, la facilitación de la coordinación interinstitucional entre el Prestatario y las Unidades Técnicas Ejecutoras y la aprobación de los planes de operación anuales y los informes de control, todo de conformidad con las disposiciones del Manual de Operaciones”. (Cfr. Lista 2, Sección I.A.2). Comisión que debería ser presidida por el Ministro de Coordinación Interinstitucional.

 

            No indica el contrato de préstamo qué organismos tendrían que estar representados en el colegio que se crea. Puede decirse que este objeto se deja a la discreción del Prestatario. Y en efecto, este punto es objeto de regulación por el proyecto de ley de aprobación. De conformidad con el artículo 7, se crea la “Comisión de Coordinación Institucional”, órgano colegiado integrado por el Ministro de Hacienda, el Presidente Ejecutivo de JAPDEVA, el Presidente Ejecutivo del ICAA, el Gerente de SENARA, el Alcalde de la Municipalidad de Limón, el Ministro de Coordinación Institucional o el designado por el Presidente de la República.

 

            Se consulta cuál es la naturaleza jurídica de esta Comisión. Normalmente el interrogarse sobre la naturaleza jurídica de un organismo tiene como objeto determinar si es persona jurídica o si por el contrario constituye un órgano administrativo. Y si este fuera el caso, si se está en presencia de un grado de desconcentración.

 

En el presente caso, no existe duda de que la Comisión es un órgano administrativo. Ninguno de los artículos incluidos en la ley aprobatoria atribuye a la Comisión la personalidad jurídica. Por consiguiente, se trata de un órgano administrativo de carácter colegiado. Un órgano al que se le asignan determinadas competencias, sin que sea posible establecer que esa asignación se hace con carácter de desconcentración.

 

Cabe recordar que el término desconcentración hace referencia al traslado de competencias y funciones que se efectúa en virtud de una norma con carácter permanente y a favor de órganos ligados por el vínculo de la jerarquía administrativa. Su finalidad es evitar una acumulación excesiva de competencias en los órganos superiores de la Administración, trasladando parte de ellas a los órganos inferiores. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la  estructura originaria.

 

            La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la  ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

 

            A diferencia del ente descentralizado, el órgano desconcentrado carece de personalidad jurídica, por lo que el órgano permanece integrado orgánicamente al ente. Al no estarse ante un fenómeno de descentralización, el órgano desconcentrado carece de capacidad autonormativa, el marco de competencias y organizativo viene suministrado por el ordenamiento o es dejado a la esfera de decisión del jerarca. Al integrarse el órgano desconcentrado en otra estructura no requiere de una autonomía patrimonial, la cual es esencial tratándose de los entes descentralizados.

 

Interesa enfatizar que la desconcentración no se refiere a cualquier tipo de competencia, sino a una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una  materia determinada. La esencia de la desconcentración es la competencia para resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurídica y material.

 

La atribución de competencias implica que el órgano al que se le  atribuya la ejerce como propia, en nombre propio, resolviendo definitivamente. En el dictamen C-217-2007 de 3 de julio de 2007, indicamos sobre este punto:

 

“La desconcentración como técnica organizativa pretende dotar a la Administración Pública de un  mayor grado de eficacia. La desconcentración constituye un corrector del principio de jerarquía administrativa y busca evitar las demoras que se ocasionan por la excesiva concentración de funciones en el jerarca institucional, así como procura alcanzar la eficacia en las decisiones delegándolas en los órganos mejor informados de la problemática concreta. Para lo cual se desconcentran “poderes efectivamente decisorios”. Es decir, para que podamos considerar que existe desconcentración es necesario que se transfieran al inferior la titularidad de poderes decisorios, a efecto de lograr una mejor satisfacción del interés público y mayor eficacia en el accionar administrativo. Obsérvese que si la desconcentración implica un desplazamiento de competencias, ese desplazamiento no ocurre cuando simplemente se distribuyen funciones entre los distintos órganos de la estructura administrativa. En esos supuestos, no existe un cambio en la distribución de competencias y tampoco se ve limitado el poder de actuación del jerarca, que continúa siendo responsable por la competencia “distribuida”.

 

Dictamen en que también hicimos énfasis en cuanto a que no se puede determinar que ha operado la desconcentración si no hay un poder de decisión propio y que, en caso de que no lo haya, lo que habrá es una asignación de competencia dentro de la misma organización.

 

            Al considerar la situación de la Comisión Coordinadora, debe destacarse que este órgano no pertenece a una organización administrativa determinada, lo que se explica por su naturaleza y por el objetivo que cumple; es decir, la misma coordinación entre entidades y órganos distintos, titulares de competencias claramente definidas por el legislador cuyo ejercicio mantienen. No puede decirse que de un jerarca determinado se transfieran competencias a favor de la Comisión Coordinadora. La creación de este Órgano no implica transferencia de las competencias decisorias propias de sus integrantes en su favor. Lo que se explica porque es un órgano de coordinación y sus funciones están en relación con esa coordinación. Notamos, al efecto, que el propio hecho de que se prevea que la Comisión se reunirá al menos cada tres meses impide considerar que en su favor se produzca una transferencia de los poderes decisorios y administrativos de dichos organismos, artículo 7.

 

Órgano de Coordinación, la Comisión no es una estructura administrativa como Ministerio. Dado que la coordinación es una función política y que no se crea una nueva estructura administrativa, no se considera improcedente que sea presidida por un Ministro sin Cartera.

 

            Órgano colegiado, a la Comisión le resultarán aplicables no solo las disposiciones del Contrato de Préstamo y de la ley aprobatoria, sino las normas que rigen a los órganos colegiados en general y en particular, lo dispuesto en la Ley General de Administración Pública. En materia de responsabilidad, dicha Ley dispone en lo que interesa:

 

“Artículo 57.-

1.    Los miembros del órgano colegiado podrán hacer constar en el acta su voto contrario al acuerdo adoptado y los motivos que lo justifiquen, quedando en tal caso exentos de las responsabilidades que, en su caso, pudieren derivarse de los acuerdos. 2. Cuando se trate de órganos colegiados que hayan de formular dictámenes o propuestas, los votos salvados se comunicarán junto con aquellos”.

 

            Por consiguiente, en la hipótesis de que la actuación del órgano generare responsabilidad, los integrantes estarán exentos si no han concurrido con voto a la adopción de la conducta cuestionada.

 

 

C.-       FUNCIONES DE LA COMISION

 

            Se consulta si la Comisión puede encargarse de la coordinación de recursos que provienen del endeudamiento público, definir políticas a los entes autónomos y a una municipalidad, fiscalizar el proyecto y funcionar como jerarca impropio de entes autónomos.

 

            Como se indicó anteriormente, el Contrato de Préstamo requiere la constitución de un órgano colegiado que asegure la coordinación entre los diversos organismos que participan en la ejecución del Proyecto y defina políticas de ejecución, facilite la coordinación interinstitucional y la aprobación de planes anuales e informes de control. Así resulta de la Lista o Anexo 2, que es parte del Contrato de Préstamo y cuya modificación no es posible por la Asamblea Legislativa. Para modificar la configuración de este Órgano tal como resulta del Contrato de Préstamo se requeriría previamente que este sea modificado por las Partes.

 

            En igual forma, escapa a la competencia de este Órgano Consultivo determinar si el otorgamiento de una determinada facultad o poder es “conveniente” o no, tal como se consulta en el punto 5 de la consulta.

 

            Por el contrario, cabe señalar que las funciones que el artículo 8 de la ley de aprobación otorga a la Comisión mantienen la configuración establecida en el Contrato de Préstamo. De conformidad con dicho numeral, correspondería a la Comisión:

 

“ARTÍCULO 8.-       Funciones de la Comisión de Coordinación Institucional

La Comisión de Coordinación Institucional de conformidad con el Contrato de Préstamo y las disposiciones del Manual de Operaciones del Programa es la encargada de apoyar y promover la coordinación general del Proyecto y en virtud de tal tiene asignadas las siguientes acciones:

 

1.-   Definir las políticas de implementación del proyecto y proponérselas a la UCP.

 

2.-   Facilitar la coordinación interinstitucional entre el prestatario, la Unidad Coordinadora del Proyecto, las unidades técnicas ejecutoras y las entidades participantes. En ese sentido podrá impulsar la suscripción de convenios interinstitucionales cuando los requerimientos para la implementación y ejecución del Contrato así lo requieran.

 

3.-   Conocer los planes operativos anuales de la UCP vinculados directamente con el proyecto, además coordinará con la UCP para que su implementación se encuentre adecuada a las actividades que deban realizar las UTES y las entidades participantes según corresponda.

 

4.-   Solicitar y conocer los informes de seguimiento, control y evaluación del proyecto elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP). Además, deberá dejar constancia de aquellos aspectos en los que considere que la UCP requiera realizar acciones correctivas.

 

5.-   Podrá tramitar ante el Gobierno de la República las necesidades en recursos económicos que se requieran y hagan falta para la eficiente ejecución del proyecto Limón Ciudad Puerto."

 

La Comisión es un mecanismo de coordinación de las distintas instancias a quienes corresponde participar en la ejecución de las diversas fases del Programa. A través de ella debe fluir la información recíproca entre las instituciones a efecto de lograr la acción conjunta de todos los integrantes en el ejercicio de sus respectivas competencias, evitándose las duplicaciones  de iniciativas, acciones y esfuerzos, así como las contradicciones. Sobre la coordinación ha indicado la Sala Constitucional:

 

“En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto,  en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector)”. Resolución N° 5445-99 de 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999. La negrilla es del original.

 

Agregándose:

 

“Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas”. La negrilla es del original.

 

         La función de coordinación atribuida al Poder Ejecutivo ha sido considerada por el Contralor de Constitucionalidad como compatible con la autonomía que la Constitución garantiza tanto a los entes autónomos como a los municipales. En el presente caso, un problema de constitucionalidad no puede plantearse puesto que la coordinación institucional está a cargo no del Poder Ejecutivo sino que son los propios entes autónomos con el Poder Ejecutivo quienes coordinan. Es decir, para lograr la coordinación se nombra un órgano interinstitucional, lo que garantiza que los diversos organismos con funciones en el Proyecto del Puerto Limón participen en la coordinación, por lo que no solo serán coordinados sino coordinadores. Procede recordar, además, que la coordinación está en función del principio de los principios constitucionales de unidad, eficacia y el interés general. En función de estos principios se hace necesario integrar la actuación de los organismos co ejecutores en el Proyecto para una acción en conjunto que permita el cumplimiento de los fines a que se orienta el Proyecto.

 

Como principio de organización administrativa, la coordinación se diferencia de la jerarquía. Y de hecho no es posible deducir del artículo 8 de comentario que la Comisión se coloque en posición de jerarca impropio de la Municipalidad de Limón y de los entes autónomos que participan en el Proyecto. Dicha condición se pretende derivar de un inciso 8 que anteriormente incluía el citado artículo y de acuerdo con el cual le correspondería a la Comisión “Resolver los problemas de coordinación que se presenten durante la ejecución del proyecto”. Resulta claro que si la Comisión se crea para coordinar entre las diversas instancias institucionales que participan en el Proyecto, es en su propio seno y no fuera donde deberían dilucidarse y solucionarse los problemas que enfrente esa coordinación. Por lo que no se entiende la duda planteada.

 

         Ahora bien, se consulta si la Comisión debe fiscalizar el Proyecto. En realidad ni el anterior texto ni el aprobado establecen una función de fiscalización. La Comisión se crea para facilitar la ejecución del Proyecto y es por ello que requiere conocer cómo avanza este, cuáles son los resultados obtenidos en un período determinado, los problemas que puedan enfrentar los convenios interinstitucionales suscritos por la Unidad Coordinadora del Programa, entre otros aspectos, sin que eso pueda considerarse propiamente una fiscalización. El conocimiento que se logre por medio del monitoreo de los resultados o de informes presentados por la UCP podrá llevar a conocer qué cambios son necesarios en las políticas de ejecución o en los convenios celebrados, todo con el objeto de propiciar la plena satisfacción de los objetivos generales y específicos del Proyecto. Asimismo, procede recordar que la información y cooperación son parte de la coordinación.

 

Mencionamos las políticas de implementación. La potestad de dirección y por ende, el establecimiento de políticas públicas generales es potestad exclusiva del Poder Ejecutivo. En ese sentido, el Poder Ejecutivo dirige la actividad estatal a fin de orientar las políticas estatales en los diversos ámbitos de interés público. La función de dirección busca mantener la necesaria unidad del Estado y ello no puede obtenerse si el Estado no puede lograr que el resto de entes públicos orienten su actividad de conformidad con las políticas estatales.

 

Esa potestad no se está transfiriendo a la Comisión. Es claro que esta no fija políticas públicas en un ámbito determinado. Por el contrario, su función está referida a la ejecución del Programa Puerto Limón, cuya responsabilidad asume. Desde esa perspectiva no se violenta la potestad directora del Poder Ejecutivo ni la autonomía de los entes autónomos y municipalidades. Si la política fijada se convierte en programas de acción para los organismos que intervienen en la ejecución, ello se debe al carácter mismo de la coordinación y a la circunstancia de que esas políticas específicas a la ejecución son adoptadas por un órgano representativo de los diversos organismos encargados de la ejecución del proyecto. En consecuencia, tiene efectos exclusivamente en orden a dicha ejecución.

 

 

D.-       UNIDAD COORDINADORA-UNIDADES TECNICAS EJECUTORAS

 

            Por medio de la cláusula 3.01 del artículo III del Convenio de Préstamo, Costa Rica se comprometió a llevar a cabo el Proyecto a través de una unidad coordinadora del mismo, la participación de unidades técnicas ejecutoras y las entidades participantes. En el Anexo o Lista 2 se estableció la obligación de constituir la unidad coordinadora como responsable de la gestión general del Proyecto, incluyendo la gestión técnica de las actividades llevadas a cabo por las Unidades técnicas ejecutoras y la gestión diaria de los aspectos financieros y de adquisiciones del proyecto

 

La creación de la Unidad Coordinadora encuentra su razón de ser exclusivamente en las funciones que le asigna el Contrato de Préstamo y en su caso, la ley aprobatoria del contrato. De la redacción de los diversos artículos o cláusulas que se refieren a esa Unidad se deriva con mediana claridad que la existencia de la Unidad Coordinadora está en función de la ejecución del contrato de préstamo. Por consiguiente, una vez que este se dé por totalmente finiquitado, no quedan dineros que ejecutar ni obras por concluir, esa Unidad desaparece, tal como se deriva del texto. Notamos que incluso el artículo 5 propuesto dispone esa eficacia temporal de la creación de la UCP. En efecto, se dispone que “ la Unidad se crea “para la realización de las funciones establecidas en esta Ley mientras que el Contrato de Préstamo esté vigente”. Por lo que no queda duda de que finalizado el Contrato de Préstamo la Unidad Coordinadora desaparece.

 

En principio, las normas jurídicas tienen vocación de regir indefinidamente. Empero,  circunstancias especiales pueden ampliar o restringir la eficacia de una norma con respecto al tiempo. Entre esas circunstancias está la naturaleza misma de la disposición y su finalidad. Supuestos que nos ocupan. Es necesario recordar, además, que vigencia y eficacia de las normas no son términos sinónimos. El concepto de vigencia refiere a la pertenencia de una norma al ordenamiento jurídico, en tanto que la eficacia refiere a la idoneidad de la norma para producir efectos jurídicos. Ciertamente, es muy probable que  una vez concluido el Proyecto y finalizado el contrato de préstamo, la ley aprobatoria continúe vigente, porque no haya sido derogada. Pero esa vigencia no significa en modo alguno que las normas que crean los órganos que aquí interesan puedan continuar surtiendo efectos, al punto de que pueda considerarse que dichos órganos deban mantenerse y continuar funcionando. Por el contrario, de conformidad con los principios que rigen la aplicación de las normas en el tiempo y el espacio, debe entenderse que una vez finalizado el Contrato de Préstamo, las normas correspondientes pierden eficacia y consecuentemente, los órganos –incluyendo la Unidad Coordinadora del Proyecto- dejan de existir. Aspecto que, repetimos, no ofrece dudas en el texto del proyecto.

 

La Unidad Coordinadora está a cargo de un Director Ejecutivo. Dicho funcionario asegura el papel de secretario de la Comisión Coordinadora, por lo que puede asistir a sus sesiones. Precisamente porque no es parte de esa Comisión, el artículo 7 establece que no tiene derecho de voto.

 

Se consulta si las unidades técnicas ejecutoras pueden celebrar convenios interinstitucionales.

 

            La ejecución del Proyecto es asegurada no solo por la Unidad de Coordinación sino por las Unidades técnicas ejecutoras y las entidades participantes. De acuerdo con el Apéndice al Contrato de Préstamo, "Unidad Técnica Ejecutora ", significa la entidad a cargo de los aspectos técnicos y de supervisión de una Parte del Proyecto o parte de ella según se establece en el respectivo Contrato de Ejecución. Por su parte, el artículo 9 de la ley aprobatoria del Contrato reafirmaría que les corresponde la ejecución de la totalidad o parte de los componentes del Proyecto. En ese sentido, sus funciones están relacionadas directamente con la ejecución del contrato. Entre esas funciones las relativas a los contratos de ejecución del contrato de préstamo. El artículo 9 enumeraría algunas de las funciones de las Unidades, las que no resulten exorbitantes respecto de las labores que normalmente corresponden a las Unidades ejecutoras de los contratos de préstamo. Una de las cuales es precisamente la celebración de contratos de ejecución del Proyecto.

 

En el caso que nos ocupa, los organismos que asumen  el papel de Unidad Técnica Ejecutora son de variada naturaleza. Así, comprende el Ministerio de Cultura y el de Economía, empresas públicas como Correos de Costa Rica, la Municipalidad de Limón y entes autónomos como Acueductos y Alcantarillados, JAPDEVA, SENARA, INCOFER y una entidad privada como lo es el INBIO.

 

            A todos y cada uno de esos organismos, el ordenamiento les reconoce una capacidad contractual. En ejercicio de ella y para la ejecución del Proyecto, pueden suscribir los contratos de ejecución que hayan sido previstos en el Contrato de Préstamo. Pero también pueden celebrar convenios entre sí.

 

            El Anexo 2, en su Punto B, Acuerdos para la Implementación previó estos convenios interinstitucionales. Así, en el punto 2 dispuso que a través del Ministerio de Hacienda y el de Coordinación Interinstitucional, el Estado llegaría a un acuerdo con las correspondientes Unidades Técnicas Ejecutoras y las Entidades Participantes; convenio cuyo objeto sería definir los términos y condiciones, las  responsabilidades de los distintos participantes. Por ejemplo, el papel del Ministerio de Hacienda en la gestión de los aspectos administrativos de adquisición y financieros del Proyecto; las obligaciones de las Unidades en orden al Contrato de Préstamo y la obligación de las entidades participantes de brindar orientación técnica, asumir obligaciones  operacionales y de mantenimiento al completar su trabajo o en otro momento y otras responsabilidades según proceda.

 

Precisamente porque el convenio interinstitucional define, con arreglo al Contrato de Préstamo, las responsabilidades de cada participante en el Proyecto, se prevé que no se girarán recursos presupuestarios si no se constata la suscripción de dichos convenios.

 

Por demás, el requisito de suscribir los convenios está presente no solo en el artículo 11 sino también en el último párrafo del artículo 5. En efecto, este artículo ordena al Ministerio de Hacienda suscribir los convenios interinstitucionales de ejecución con las Unidades Técnicas Ejecutoras y con las entidades participantes. Lo que se explica por una correcta planificación, programación y administración de los recursos públicos.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La Comisión de Coordinación Institucional es un órgano administrativo colegiado, creado exclusivamente para los fines del Proyecto de Limón Ciudad-Puerto y los requerimientos que este plantea. En ese sentido, tenemos que para lograr la unidad de acción que el Proyecto requiere se establece un órgano interinstitucional, lo que garantiza la participación de los diversos organismos con funciones en el Proyecto del Puerto Limón en la coordinación y programación de las acciones relativas a la citada ejecución.

 

2.                  La Comisión es esencialmente un órgano de coordinación, cuya integración y funciones impiden considerar que en su favor se haya producido una desconcentración. Lo que implica que cada uno de los organismos integrantes mantiene la titularidad y ejercicio de las competencias que el ordenamiento le atribuye.

 

3.                  La responsabilidad de este órgano y la de sus integrantes se rige por lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, artículo 57.

 

4.                  La coordinación es un principio de organización administrativo distinto de la jerarquía. Del texto del Convenio de Préstamo y de las normas incluidas en el proyecto de ley de aprobación no es posible concluir que la Comisión de Coordinación devenga en jerarca impropio de la Municipalidad de Limón y de los entes autónomos que participan en el Proyecto.

 

5.                  Es propio del órgano de coordinación el resolver los problemas que enfrente esa coordinación.

 

6.                  Las normas que se consultan no transfieren a la Comisión la potestad de dirección propia del Poder Ejecutivo. Las políticas que la Comisión Interinstitucional puede dictar son las referidas exclusivamente a la ejecución del Proyecto y, por ende, en relación directa con la ejecución del Contrato de Préstamo. En consecuencia, tienen efectos exclusivamente en orden a dicha ejecución.

 

7.                  Tanto del Contrato de Préstamo como de los artículos de la ley aprobatoria se deriva que la existencia y competencia de la Unidad de Coordinación del Proyecto dependen de la ejecución del Contrato de Préstamo, por lo una vez que este sea totalmente finiquito, la Unidad  desaparece, tal como se deriva del texto del artículo 5 propuesto.

 

8.                  El Director Ejecutivo de la citada Unidad no forma parte de la Comisión, lo que explica que no tenga derecho de voto.

 

9.                  Puesto que cada uno de los organismos que se constituyen como unidades técnicas ejecutoras ostentan la potestad de contratar, pueden celebrar entre sí convenios interinstitucionales.

 

10.              Precisamente porque el convenio interinstitucional define, con arreglo al Contrato de Préstamo, las responsabilidades de cada participante en el Proyecto, se prevé que no se girarán recursos presupuestarios si no se constata la suscripción de dichos convenios.

 

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc